在基层社会治理中 加强乡规民约建设

乡规民约是中华文化的重要组成部分，也是自治的一种体现，早在西周时期的《周礼》中就有乡里敬老、睦邻的约定性习俗的记载，一直以来，乡规民约在基层社会治理中都发挥着重要作用。在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，要加强对乡规民约的重要作用、发展现状的认识，根据社会发展的要求赋予乡规民约更多的时代内涵，发掘其当代价值，从而使乡规民约在推进依法治国、培育和践行社会主义核心价值观、创新基层社会治理、推进社会主义新农村建设的进程中发挥更大的作用。

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，明确提出要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。乡规民约是中国基层社会组织中社会成员共同制订的一种社会行为规范，又称乡约。千百年来，作为传统村落约定俗成的民间法和我国传统文化的重要组成部分，乡规民约与国家法律体系相配合，成为乡民遵守的法则，对于维护农村社会的稳定与发展曾经起到过重要作用。但是一段时间以来，乡规民约淡出了理论界与政策研究领域的视野，乡规民约的建设基本处于停滞状态。在协调推进“四个全面”战略布局的新形势下，要在基层社会治理的实践中，更好地认识、定位和发挥乡规民约的作用。为此，内蒙古党校课题组在全区范围内选取呼和浩特市电前社区、鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇和昭君镇、通辽市科左中旗舍伯吐镇、赤峰市敖汉旗下洼镇和新州社区等1市3旗共6个乡镇（社区）进行了调研，以期对乡规民约在基层社会治理中的作用作一浅析。

一、乡规民约涵盖的基本内容及特点

近年来，随着经济发展和农牧民生产生活方式以及观念的转变，人们逐渐认识到传统道德和风俗习惯在构建社会秩序上的重要性，于是一些地区的农村开始探索通过乡规民约的建设来重建村民自我管理、自我服务的价值规范。

从调研情况看，乡规民约的内容主要集中在人际交往关系的规范、计划生育方面的宣传教育、村容村貌和环境卫生的建设、倡导民风民俗等社会主义精神文明建设以及违反规约应承担相应责任及处理办法等方面。

乡规民约的建设呈现出如下基本特点：

一是建构性与消解性并存，以消解性为主。从实地调研结果来看，很多地方对乡规民约的建设都非常重视，无论从程序上还是形式上都比较规范，大都要经过村民代表会审核、一定时间的公示、再报镇人民政府审核备案的程序。在群众认同方面，84%的被访者表示有必要建设乡规民约，认为通过乡规民约的建设来提高村民的道德水准，进而推动基层社会有序治理，是一项十分必要的举措。但是由于受金钱至上或功利主义价值取向的影响，多数人对集体公共事务并不热心，只有在有利可图、有钱可赚的情况下才会参与社会事务，导致了对乡规民约的消解性也在增强。在被问及“是否清楚本村的乡规民约的具体内容”时，被访群众表示清楚的占33.7%，知道一部分内容的占48.1% ，不清楚内容的占12.5%。从这一结果中我们可以作出这样的判断。

二是适应性与冲突性并存，以冲突性为主。在调研中，88%的被访者表示愿意遵照乡规民约中的规定来规范自己的行为， 53%的被访者认为其他村民会遵照乡规民约的规定，而46.8%的被访者认为村民遵照乡规民约得视情况而定，整体体现出群众对乡规民约的适应性较高。但是，由于乡规民约毕竟不同于法律制度，所以在执行层面的冲突性也较明显。这种冲突主要体现在与法治化冲突，约束力衰减；与市场化冲突，号召力下降；与世俗化冲突，吸引力不足；与宗教化冲突，凝聚力不高。

三是约束性与弥散性并存，以弥散性为主。通过对一些群众访谈得知，村民们普遍认为乡规民约建设取得了一定的效果，例如在婚丧嫁娶事宜的操办上，铺张浪费的情况有所收敛；在保护环境卫生方面，人们普遍能做到自我约束和自我管理。但是在关系到具体利益得失的情况下，乡规民约的约束力就有所下降了。例如，在一些惠民政策的实施、村民们圈地占地引发的土地纠纷以及乱搭乱建现象和依靠家族势力横行一方的行为约束等方面，乡规民约发挥的约束作用较为有限，弥散性特点益愈明显。

四是主导性与辅助性并存，以辅助性为主。如前所述，88%的被访者表示愿意遵照乡规民约中的规定来规范自己的行为，说明群众对乡规民约的地位和作用认同度较高。50%以上的被访者表示对本地的传统习俗知道一些，并且有50%以上的被访者表示这些习俗很有意义，在当今时代需要改进，要很好地继承和发扬。即便在出现纠纷需要解决时，50%的被访者表示会选择通过村委会调解，13.5%的人会选择私了，可见这里面发挥主导作用的仍是乡规民约。但另一方面，由于法治社会进程的推进与法治理念的深入，乡规民约的辅助性作用在上升，比如一些地方的乡规民约里大都倡导村民应自觉学法、知法和守法，规约里更多呈现出提倡和引导色彩，且多是以说服教育为主，几乎不涉及强制力。

二、基层社会治理中乡规民约建设面临的挑战

在实地调研中，既可以见到乡规民约建设的可喜成效以及发挥的积极作用，又能感受到在基层社会治理中乡规民约建设面临的一些挑战。调研中12.5%的受访者不清楚乡规民约的内容，甚至5.8%的人认为没有乡规民约，说明这一问题还应值得我们认真看待。

一是生产生活方式的转变对乡规民约建设带来的挑战。随着新农村建设和新型城镇化的不断发展，原来的农村村落结构发生了很大变化。其一，重组村落。原有的村落格局由于自然居住条件的变化或农村土地使用的重新规划，多个分散的生产队（社）被集中到新建的统一规划的村子居住，这就使新居住环境下的村民们彼此之间的陌生感增强。其二，农村青壮年劳动力的减少。多数青壮年劳动力会选择到城市打工或居住，土地往往承包给别人耕种；也有一些是农忙时回家耕种，其他时间在城市打工；其三，当地农民身份的转变。随着一些地区的土地流转经营的开展，一些农民住进了搬迁楼，同时在吸纳流转土地的企业打工。原始村落的熟人结构和乡土结构被打破，一些村民表示自己内心没有了归属，对传统的道德规范可望而不可及。农民生产与生活方式的转变，意味着传统意义上的农村的消失及着其所承载的传统风俗习惯的消失。在此基础上建设乡规民约没有了统一共识的文化土壤，加大了重建乡规民约的难度。

二是群众法治意识和民主权利意识的提高对乡规民约建设形成的挑战。随着农村经济的发展和新农村建设的加快，现代化耕种方式、半农半工生存方式的现代农民已与“面朝黄土背朝天”的传统农民形象有了明显区别。农民法治意识和民主意识有了突破性提高，表现在要求参与村务建设、积极争取自己的合法利益以及主动对地方政府实施监督和批评等各个方面。因此，多数农民们对与自己利益相关的法律法规非常熟悉。几乎所有的被访者都表示当乡规民约与法律规定不一致时，会遵守法律法规。从问卷中看，一半以上的被访者认为“法律非常重要，有麻烦首先想到法律途径解决，没有法律就没有办法生活”。但是在实践中，当发生纠纷或利益受到侵害时，大部分村民想到的是上访而不是通过法律维权。村民们存在着“信访不信法”的情况，甚至很多上访的村民存在着“缠访”的现象，相信政府、依赖政府，却不愿相信法律或依靠法律。因此要加强乡规民约的道德教化作用和法治的补益性建设，从而更好地助推基层社会治理。

三、顺应时代发展要求，着力加强乡规民约的建设力度

党的十八届四中全会《决定》中在强调依法治国重要性的同时，也强调要发挥优秀传统道德的引导和教化作用。当前，顺应时代发展要求，应加强乡规民约的建设力度，更好地为基层社会治理提供服务。

一是规范乡规民约建设的程序。本质上，乡规民约的社会整合力不是来源于村级基层组织的权威，更不是村党支部书记或村民委员会主任，而是源自于村民的整体利益，是一种内生的公共权力。调研走访的各个村镇虽然都有成文的乡规民约，但在村民中的普及率却不高。这其中非常重要的一个因素在于乡规民约在建设的时候并没有实现村民“广泛的”参与。一些乡镇领导干部表示乡规民约是实现《村民组织法》所规定的“村民自我管理、自我教育和自我服务”的重要价值依托。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，乡规民约要想真正发挥推动基层社会治理的积极作用，就一定要有一套村民共同建立、共同监督的民主程序，切实让农民成为乡规民约建设的主角，才能充分调动农民参与和遵从的积极性和主动性。

二是规范乡规民约的建设内容。《村民委员会组织法》第27条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。因此，乡规民约应发挥出法律的补益性，把不与法律冲突作为乡规民约内容制定的首要条件。事实上，乡规民约可以弥补法治在基层治理中的一些空白或者薄弱区域，如在计划生育、环境保护、禁牧、仪式和庆典等方面，在保证与宪法、法律一致的前提下，充分尊重当地的传统习俗和风土人情，可以通过乡规民约内容的规定，使村民认识到这些问题是关系每个人生活秩序良好与否的公共问题，发动群众真正发挥出村民自治中的自我管理和自我服务的功能，使乡规民约的内容真正合乎社会良政善治的“规矩”。

三是健全乡规民约实施的保障机制。从所走访地区乡规民约的实施效果来看，这些地区乡规民约的实施基本上都依靠村民的自觉遵守，乡规民约实行的保障约束力不强。事实上，在没有经法律确定地位的情况下，乡规民约实际上处于一个非常尴尬的位置。换句话说，很多村落乡规民约的建立有时成了一种形式，实际效果微乎其微。因此，尽管乡规民约只期望发挥出道德引导和教化的作用，但是也需要强化必要的惩戒机制或强制约束力，才能使乡规民约起到更好的规范和约束作用。

四是注重对乡规民约的宣传和普及教育。乡规民约由于其文化的传承性、法治的补益性和共同的契约性，在基层治理中发挥了重要作用，因此必须加以宣传和普及。从被访村落的情况看，有些村落在乡规民约制定完成后分发给了各家各户，村民对乡规民约的认知度却不得而知；还有一些村落只在小范围的参与人制定完成后贴在了公示栏里，大多数村民并不了解本村乡规民约的具体情况。因此，要加大对乡规民约的宣传和普及教育，不断增强乡规民约在基层社会治理中的适应性，加大建设性，提高约束性，延展长效性，为协调推进“四个全面”战略布局和建设祖国北疆亮丽风景线服务。