简议我国农村宅基地使用权流转制度的完善

王晓敏 邓春景

摘 要 在我国社会主义新农村建设的大背景下，兼具社会保障性与财产功能的农村宅基地的流转成为缩小城乡差距的重要手段，直接影响着我国社会主义新农村建设进程。着重从我国农村宅基地使用权自由流转的现状着手，提出完善我国农村宅基地使用权流转的对策与建议。

关键词 农村宅基地；使用权；流转制度

中图分类号：D922.32 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）36--02

农村宅基地是农村诸多土体组成部分中至关重要的一个部分，同时又是国家给予农民的一项重要的政治保障。能否充分行使农村宅基地使用权，直接关系到农民的生存和农村经济的发展。但是在现有法律规定下，却不能自由流转。由此造成农村宅基地“隐形市场”和投机性活动大量存在影响到了土地资源的优化配置，农村宅基地使用权流转制度的改革是大势所趋[1]。因此，通过立法确认和保护农村宅基地使用权的自由流转，既有利于解决“三农”问题，也有利于社会主义和谐社会的构建。

1 我国农村宅基地使用权流转的立法现状

自建国以来，随着社会主义现代化、法治化建设的展开，我国根据实际需要及时对有关宅基地使用权相关的法律进行建设和完善，但是不可回避的是，现行立法对于农村宅基地使用权流转的规定仍然存在不足之处。

1.1 我国宅基地使用权流转的立法较分散且效力等级较低

当前，我国农村宅基地使用权立法体系以《物权法》和《土地管理法》为主线；同时，以《土地管理法实施条例》及《关于深化改革严格土地管理的决定》等相关规章和文件为支线。2007年，我国《物权法》虽然以专章形梳理了农村宅基地使用权的相关内容，但其梳理内容相对简要，只是对一些根本性的问题进行了明确，提出了一些原则性的条款，这些虽然为我国农村宅基地立法提供了很宽的思路，但是在实际操作中，也必然需要更加详细、更加明确的法律实施细则来补充。而《土地管理法》对农村宅基地使用权制度的相关规定条文简单，可操作性较差，也只是做了比较模糊的规定[2]。而在国家土地管理局制定的《关于加强农村宅基地管理工作的规定》中，很多合理的建议却因为效力等级较低而无法全面有效地落实。

1.2 宅基地的个别立法之间存在矛盾

《土地管理法》规定一户只能拥有一处宅基地。不可否认，立法上对农村村民拥有宅基地的数量做出明确限制有利于保护现有耕地。可能因婚姻嫁娶而共同占有房屋取得宅基地的使用权，还可能因房屋继承开始而取得宅基地的使用权。这些途径都给农村村民合法取得第二处宅基地提供了可能。所以，细究之下，一户一宅实际上是与《宪法》《合同法》《继承法》等法律存在矛盾的。但如果对农民拥有2处以上宅基地的情况采用一刀切的处理方式，等同于禁止农民拥有2处以上的房屋。而当第2处房屋本来是村民通过合法渠道继受取得（买卖、婚姻、继承）的时，合法的手段就产生了“违法”的结果。而这时，农民必然就会陷入一种困境：不买房、不结婚、放弃继承权。这很不现实也有违常理，但在买房、结婚、行使继承权之后，让农民放弃多出的房屋（宅基地）也是很难的。土地所有权本就不属于农民，房屋就是农民最具价值的财产了。所以，农村宅基地使用权立法的是关系国计民生的重大问题。只有理清立法思路，然后去解决农村宅基地使用权立法上的矛盾，才能切实保障农民的切身利益。

2 我国农村宅基地使用权流转制度的完善

2.1 建立完善的农村宅基地使用权登记制度

明晰的宅基地使用权归属是宅基地使用权有效流转的基本前提。登记能够确定宅基地使用权主体、明确宅基地的具体范围，使宅基地在交易时有法律依据和可靠保障，是明晰产权的一项重要手段。登记工作的有效进行至关重要，所以，在具体登记工作中，要在评估阶段和登记的规范化等方面进行细节策划。首先，要从权利行使的主体开始进行规范化，在普遍评估中对宅基地的面积和权利人要进行彻底排查，坚持“不漏村，不漏户，准确测算，如实记载”的原则确权后，颁发给农户宅基地使用权证书，为宅基地使用权的有效流转铺平道路。其次，要注意宅基地使用权的登记必须规范化。如果登记程序和方式不规范，前期的工作就得不到落实，得到的数据也就不具有参考意义。所以要区分不同情况，对于由不同原因导致的宅基地的闲置给出明确的处理标准，对于明显不符合标准的建房，一律不颁发宅基地产权证书，对于超占的宅基地面积要追缴一定数额的超占费。用同类同处理的方式促进农村宅基地使用权的登记的规范化，提高数据的可信度和利用率。

2.2 施行闲置宅基地限期回收制度

但目前，我国法律并未对农村宅基地使用权的有效期限做出明确规定，也就意味着宅基地使用权的期限是没有限制的，农民可以永久居住。在现实社会中，农村集体经济组织成员还会通过继承、买受等方式获得宅基地使用权，但缺少相应的关于农村闲置宅基地的处理办法，一方面闲置的宅基地無法适时回收，另一方面，农村刚需性宅基地数量增长，旧宅仍在，又建新宅，客观上导致了一户多宅、超批准面积建房及未经批准违法乱建等与一户一宅规定相悖的现象的产生。归根结底，解决农村闲置宅基地的问题是解决上述一系列问题的根本。那么，如何才能有效督促使用权人积极行使权力，最大限度地避免土地资源的闲置和浪费呢？从目前的发展来看，建立农村宅基地强制回收制度是一个不错的选择。具体来讲，就是对宅基地使用权人按照规定用途在规定期限内开发使用宅基地进行明确，如果其违反规定用途，或者超过规定期限仍然闲置宅基地，那么村集体组织有权向使用人收取规定数额的闲置费；若宅基地闲置达到上限，那么村集体组织可无偿收回宅基地使用权，再次进行社会统筹安排。

2.3 建立规范的农村宅基地使用权流转市场

通过建立政府管理下的农村宅基地使用权交易市场来满足需求者合理利用土地的愿望，实现宅基地使用权的合法流转符合我国集约利用土地资源的要求。北京大学经济研究中心主任周其仁提出了将农村宅基地在内的农村建设用地集中起来建立旨在实现同价同权又公开透明的土地交易市场的观点，为了有效防止耕地因交易而减少或交易后土地性质和用途改变等问题的发生，进行交易的土地须满足以下3个条件：一是土地所有人拥有合法的土地使用权；二是非耕地、非农地作为土地使用途径；三是建设规划节约是土地来源。

参考文献

[1]李建梅.我国宅基地使用权流转的法律问题研究[D].合肥：安徽大学，2013.

[2]袁锦秀.农村宅基地使用权法律问题研究[M].北京：中国商务出版社，2013.

（责任编辑：刘昀）