中国船员发展战略规划设计与实施研究

彭　宇，高德毅,2，黄常海，肖英杰，杨伟华

(1. 上海海事大学　商船学院　航运仿真技术教育部工程研究中心，上海　200135；

2. 上海市教育委员会　办公室，上海　200003；3. 中华人民共和国闵行海事局，上海　200241)

中国船员发展战略规划设计与实施研究

彭宇1，高德毅1,2，黄常海1，肖英杰1，杨伟华3

(1. 上海海事大学商船学院航运仿真技术教育部工程研究中心，上海200135；

2. 上海市教育委员会办公室，上海200003；3. 中华人民共和国闵行海事局，上海200241)

摘要：船员职业良好发展对“一带一路”战略实施及海洋强国建设起到不可忽视的作用。然而，我国船员在发展过程中面临着高素质船员缺乏、船员职业吸引力下降等突出问题。为解决上述问题，文章拟定了“建设船员强国，构建船员发展新常态”的中国船员发展战略规划中长期总目标，提出了7个可以较好反映战略规划实施情况的指标。然后，从“船员队伍建设、市场体制机制建设、市场开放与公共服务建设、市场法规和监管体系建设”这四个方面分析了中国船员发展战略主要内容。最后，从战略规划实施方式和搭建船员人才集聚与配置平台两个方面对船员发展规划实施构想进行探索。

关键词：中国船员发展战略；一带一路；船员强国；战略目标；战略规划

一、问题的提出

党的十八大重申了“两个一百年”奋斗目标，并首次提出了建设海洋强国战略，要求全社会进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。十八届三中全会提出“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”的战略规划。作为走向海洋的先行者，船员是践行“一带一路”战略和建设海洋强国的重要力量。中国与世界的经济、贸易、文化交流，海洋的开发、利用、保护、管控，都离不开船员这支队伍。这为船员提供了更为广阔的发展空间和施展才华的舞台。站在海洋强国建设新起点，面对“二十一世纪海上丝绸之路”的宏伟蓝图，综合分析形势任务，立足于海事发展的阶段性特征，都要求我们将船员发展与船员强国战略结合，推进船员全面发展，制定中国船员发展战略及规划方案。

肖根连[1]围绕如何做好优化和合理配置浙江省海员资源，满足航运业的发展对人才的需求，保证航运业的持续快速健康发展等方面展开研究，为政府制定水上运输发展规划和海员管理政策及有关部门和企业决策提供了依据。石淼[2]以航运业主要的从业人群——船员的素质培养为重点，通过对船员培养过程的经济性问题进行分析，探讨了海运强国战略下的人力资源开发与发展等问题。李志会[3]对中国水产总公司现有船员数量、结构构成、文化水平等方面进行全面分析，提出了船员人力资源战略规划方案和相应的管理措施，创造出适合人才成长的良好氛围。

在上述研究中，没有对我国船员发展战略问题进行系统性研究，提出一套切实可行的战略运行机制。同时，上述研究往往局限于某一区域或某一系统内部的船员战略研究，缺乏从全局角度对船员发展进行中长期规划研究。

二、概念界定

船员是在船舶的航海过程中进行劳动的劳动者(laborers)。关于“船员”的概念，在不同语境或不同法律中有不同的含义[4]。

(一)一般意义上的船员

通常是指在船上劳动的人员，具体是指受过海上专业技术培训，取得相应的专业技术资格并以在船上工作为职业的人员。

(二)法律意义上的船员

目前，我国尚无专门的船员法对船员权利义务进行调整，相关规定主要见于《船员条例》、《海商法》等法律法规中。《海商法》虽然法律位阶较高，但对船员仅作笼统规定，其第31条规定：“船员，是指包括船长在内的船上一切任职人员。” 作为行政法规的《船员条例》对船员做了较详细地定义，其第四条规定：“本条例所称船员，是指依照本条例的规定经船员注册取得船员服务簿的人员，包括船长、高级船员、普通船员。本条例所称船长，是指依照本条例的规定取得船长任职资格，负责管理和指挥船舶的人员。本条例所称高级船员，是指依照本条例的规定取得相应任职资格的大副、二副、三副、轮机长、大管轮、二管轮、三管轮、通信人员以及其他在船舶上任职的高级技术或者管理人员。本条例所称普通船员，是指除船长、高级船员外的其他船员。”

(三)本文所采用的船员概念

综合上述分析，结合本文关于船员发展战略规划的研究目的与内容，突出船员职业良好发展对“一带一路”战略实施及海洋强国建设起到的重要作用，本文所述船员为具有船舶航行所需专业技能、持有船员资格证书及相应适任证书的、在船舶上任职的海船船员和内河船员。根据《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》(交通运输部令2011年第12号)和《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》(交通运输部令2010年第1号)，从服务航区上，船员可以分为无限航区海员、沿海航区海员、内河航区(线)；从职务上，船员可分为船长，甲板部船员：大副、二副、三副、高级值班水手、值班水手，轮机部船员：轮机长、大管轮、二管轮、三管轮、电子电气员、高级值班机工、值班机工、电子技工，无线电操作人员：一级无线电电子员、二级无线电电子员、通用操作员、限用操作员。

三、中国船员发展现状

(一)中国船员发展成就

经过半个多世纪的努力，中国成长为航运大国，中国船员队伍在各方面得到迅猛发展。具体体现在以下几个方面：

1.船员队伍快速发展。近年来，我国船员数量迅猛增长(见图1)，外派船员人次大幅增加(见图2)。现有注册船员约130万人，其中，注册海员608467人，注册内河船员707914人，2014年海员外派77890人次(另外还有41068人次的服务员、厨师等其他船员不在本文讨论范围)，约占世界海员劳务市场的12%[5]。

2.我国船员培训规模占世界首位。目前，我国拥有从事航海的教育大中专院校80多所，高级海员年招生规模最高时达到4.6万人[6]，为船员的持续发展奠定了有利的基础。

图1　2010-2014年中国船员注册总数

图2　2012-2014年海员外派人数统计

3.我国的船员管理法规不断完善。《中国人民共和国船员条例》的颁布与修订，填补了我国海事船员管理法律体系的空白。随着《船员注册管理办法》、《海员外派管理规定》等配套法规的出台，船员管理法规涵盖了船员注册、培训、考试发证、值班、服务、海员外派、权益保护等各个领域，船员管理法规体系基本形成[7]。

4.船员管理和服务水平不断提高。海事管理机构通过了国际海事组织对我国海员培训考试发证制度的审核，全面达到STCW履约制度要求。同时积极推进《2006年海事劳工公约》批约履约工作。

5.船员职业发展和保障机制不断完善。2010年，交通运输部、中国船东协会和中国海员建设工会联合建立了全国海上劳动关系三方协调机制。在这个框架下，搭建了政府、企业和工会之间共同协商、相互交流的平台，在促进船员事业发展和保障船员权益方面形成了良好的交流沟通机制[8]。

(二)中国船员发展新问题

我国船员队伍在发展过程中也面临着一些不可回避的新问题：

1.船员结构失衡。2006-2008年间，包括我国在内的世界航运业大发展，船舶数量大幅增加。为满足船舶配员需求，航海院校在2009-2011年三年间大量扩招，共计招生11万人。而后航运市场持续低迷，实际投入营运的船舶减少，造成新证三副、三管轮等较低等级职务船员严重富余，船员总体出现了严重供大于求的结构性失衡现象。

2.职业吸引力下降。船岸工资差距逐渐减少，甚至出现倒挂现象，船员职业优势和幸福感下降，船员职业社会认可度较低，职业吸引力下降，“弃船上岸”现象逐渐增多，船员流失率高。

3.适任能力新要求。社会进步带来了船员的职业危机，航海新技术在航运和海上经济活动开发过程中的应用，对船员的适任能力持续保持提出新的要求。

4.船员社会化。船员日趋社会化，原先行之有效的船员培训链和船员管理链正在逐步缺失。

5.航海类院校招生人数下降。从2010年53996人降为2014年的17153人，如图3所示。长远来看，如不采取有效措施，我国船员队伍，特别是高素质船员，将面临后继乏人的局面。

面对船员队伍发展的新情况、新形势，以及国家推进海洋强国战略和政府职能转变的新要求，如何破解船员队伍发展的难题，推动中国由船员大国向船员强国转变，是全行业需要回答的核心命题[9]。

图3　2010-2014年航海类专业招生人数统计

三、船员发展规划总目标与指标

(一)战略规划中长期目标

中国船员发展战略应立足于船员发展的最前沿，创造利于中国船员发展的政策环境、社会环境和市场环境，为中国经济又好又快发展提供强大的人力资源支撑。规划中国船员发展战略是实施海洋强国战略的需要，是推进船员强国战略的需要，是建设服务型海事的需要，是船员市场体制机制的需要，同时也是依法治国重大战略任务的需要。

鉴于此，该战略将以“建设船员强国，构建船员发展新常态”为船员发展中长期总目标，具体体现在四个方面：一是要拥有一支规模、结构和素质与中国航运经济发展和国家劳动就业政策相适应的船员队伍；二是要有一套比较完善的船员市场体制和机制，市场自身能够对船员供求关系及其流动性的调节等发挥决定性作用。三是要有一个开放的船员市场空间以及与中国船员市场相适应的船员公共服务体系；四是要有一套系统的市场法规体系和监管体系。

其中，船员队伍发展是船员发展追求的核心目标，船员市场体制和机制的发展是船员发展的强劲动力，船员公共服务体系是船员发展的重要支撑，市场法治监管的发展是船员发展的有力保障(如图4所示)。

图4　船员发展战略主要内涵

(二)战略规划指标

船员发展战略规划指标作为衡量船员发展水平的依据，在兼顾科学性、全面性、可操作性的基础上，紧密围绕战略规划中长期总目标，体现船员发展的总体状态。

借助“2014年中国海员大会”、“2014年海事系统船员管理工作会议”等会议契机，充分运用理论分析法和频度分析法，经海员发展战略顶层设计者、海员管理一线工作者、海员发展长期研究者等各方面专家一同讨论研究认为，以下7个指标较好地反映了中国船员战略规划实施情况。

船员总体质量，总体反映船员自身体质水平和行业技能素质。该指标由本科以上学历船员数量、高级船员数量以及外派船员数量和无限航区海员数量情况组成。该指标反映船员队伍的整体素质。

图5　船员发展战略规划指标

船员结构分布，总体反映船员队伍在各方面分布的均衡性。该指标由船员的学历结构、年龄结构、单位类型结构、服务船型结构、岗位结构等组成。

船员供求匹配，反映船员队伍总量与船员市场需求之间的数量匹配关系。该指标由海员总量供求比、内河船员供求比、特殊类型船舶海员供求比组成。

船员就业状况，反映船员职业状况以及船员对于自身工作的满意程度。该指标由船员整体薪酬情况、船员就业信心情况和航运景气指数(上海国际航运研究中心发布)组成。

船员市场化状况，反映船员市场的健康情况，检验市场是否在资源配置中起决定作用。该指标由船员市场信息通明度、船员市场竞争度、船员服务机构数量、船员外派机构数量和培训机构数量。

船员市场法治监管度，反映船员市场的法治化进程。该指标由与船员相关的立法完善度、司法完善度、执法完善度、法律资源和法治发展潜力组成。

船员公共服务完善度，衡量船员公共服务的全面性与完善程度。该指标由现有船员公共服务涵盖度、船员公共服务满意度、投诉解决满意度、咨询解决满意度组成。

四、发展战略规划的内容

目前，正值“交通运输部海事局海事系统十三五建设规划”编制工作开展初期，中国船员发展战略既应紧密融入“海事系统十三五建设规划”，又应产生积极影响。中国船员发展战略将以“建设船员强国，构建船员发展新常态”这一中长期总目标为指导，结合战略规划具体指标要求，进行详细内容编制。

(一)船员队伍建设

由于世界经济形势的低迷，为国内外经贸所服务的航运业也受到深远影响。一方面，大量船员待业失业，另一方面，航运企业却面临高素质船员短缺的困难。因此，我国应拥有一支规模、结构和素质与我国航运经济发展和国家劳动就业政策相适应的船员队伍。

1.船员队伍分类规划建设

面对船员队伍结构的多样性与复杂性，宜对船员队伍进行分类规划，以适应不同种类船员的发展需求，满足总体战略需要。具体分类规划详见表1。

图6　中国船员发展战略框架图

船员类别类型特点规划等级培养机构数量标准质量标准无限航区海船船员1)走向海洋的先行者;2)推动中国与世界的互联互通,对中国经济、贸易发展产业巨大影响;3)素有“第二海军”的美称,与国家安全息息相关。直接由交通运输部会同相关部委制定发展战略规划,纳入国家中长期人才发展规划纲要中。以大连海事大学、上海海事大学、集美大学、武汉理工大学等国内顶级航海院校专门培养为主。由于涉及国家经济与战略安全,在主管机关宏观调控中对无限航区海员设置冗余量,除满足船舶运行需要外,保有额外适任海员对标航运发达国家或地区海员适任标准,鼓励海员外派,提高其层次与数量。最终,使其适度精英化。沿海航区海船船员1)服务于沿海经济贸易发展。由交通运输部海事局制定发展战略规划。以一般本科、专科航海院校培养为主。根据海员市场供求关系来调节沿海航区海员数量,使得海员市场在资源配置中起决定作用。在适任标准制定中,广泛听取大型航运公司意见,使其理论与实务能力双提高内河船员1)服务于内河流域,特别是长江经济带和珠江经济带经贸发展。2)具有地域特点。由各省地方海事局制定发展战略规划。以中专、大专、非航海类工科、函授等培养方式为主使得船员市场在资源配置中起决定作用,主管机关辅助调节。侧重实务,适任考试难度设置适当,勿将“天花板”当作及格线

2.引导船员队伍结构合理化

面对船员供求比例结构性失衡问题，海事主管机关、航运企业、培训机构应该各司其职，共同引导船员队伍结构合理化发展。

海事主管机关在梳理船员队伍和船员结构基本信息的基础上，研究市场发展情况，秉持“船员市场在资源配置中起决定性作用”的理念，适度适当地进行宏观调控，对高素质船员、特殊类型船舶船员、年轻的高级船员等结构性短缺船员进行有计划地政策倾斜，如免征其个人所得税、国际证照互认。同时，对于非短缺类型船员进行报考预警。

航运企业配合海事主管机关宏观调控的基础上，根据公司自身情况，对结构性短缺船员进行薪酬福利水平提升、试行海陆轮调制度等措施，进一步吸引短缺人才的加入。

培训机构则可以在配合海事主管机关宏观调控的基础上，对结构性短缺船员建立奖学金制度，试行双专长训练措施。同时，对非短缺类型船员进行招生人数限制。

3.船员教育培训改革

船员教育培训的重点，是提高航海类教师队伍的理论与实训结合能力和学生的船舶实操能力。以贯彻落实《船员培训规则》为重点，制定并实施《船员培训管理规则实施办法》、《船员培训师资管理办法》、《船员培训机构分类分级管理办法》、《海船船员船上培训管理规定》等配套文件，修订完善培训大纲，更新船上培训记录簿，逐步推行课程认可制度。注重对船员实际操作能力的培养，提高实操课时的比率，推广示范课程，推动模拟器在船员培训中的运用，研究制定鼓励实船训练和双师型教师队伍培养的措施，推进校企合作，提高船员培训质量。

同时学习菲律宾、新加坡等航运发达国家船员培养模式，即以开放包容的心态鼓励采取中外合作办学模式，引进国外先进的培训理念和培训课程，鼓励旨在提高船员技能和综合素质的非强制性培训，为中国船员走出去奠定基础。开展与东盟国家船员培训的战略合作，研究并探索港澳台地区及外国籍海员在我国培养的机制和模式。开展电子航海战略背景下的我国海员培养模式适应性研究、编制船员适任培训教学指导书，制定船员培训模拟器性能标准和使用标准。进一步以市场为导向，研究船员培训项目的合并优化和远程培训规范，引导适度培训。加强对船员培训过程的监控，根据船员培训机构的不同信誉等级，实施差异化管理。另外，加快包括内河船员在内的教育培训和船员管理质量管理体系建设，逐步提高船员培训水平。

(二)市场体制机制建设

国家全面深化改革重大战略任务与中国船员发展战略总目标都要求我国要有一套比较完善的船员市场体制和机制，市场自身能够对船员供求关系及其流动性的调节等发挥决定性作用。

1.使船员市场在资源配置中起决定性作用

在党的十八届三中全会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用[10]。这一理论应用到船员发展当中，则要求使船员市场在资源配置中起决定性作用。

正确理解“船员市场在资源配置中起决定性作用”，就是要认识到“起决定作用并不是起全部作用”，将船员市场的作用与政府宏观调控有机结合，有主有辅，边界清晰。研究海事主管机关如何在梳理政府职责、把握政府边界的基础上，必须遵守船员市场经济的一般规律，更好发挥海事主管机关的作用，使船员市场获得持续健康发展，让市场信息更加透明，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，弥补市场失灵[11]。

2.改善船员发展环境

改善政策环境。紧紧抓住《2006年海事劳工公约》履约这一契机，在“三方协调机制”框架下，海事机构与海员工会、船东协会积极沟通，加强与人社部、商务部等有关部门的合作，充分依靠和发挥全行业的智慧和力量，共同研究并推进完善船员保护立法，积极争取国家在船员税收和职业保障方面的优惠政策；认真研究并主动对接国家和地方政府在职业教育、自贸区等方面的新政策，努力改善影响我国船员发展的政策环境。

改善市场环境。不断研究完善市场体系和市场机制的方法，帮助和扶持行业组织建设，引导行业自律，促进市场公平竞争；构建船员公共服务体系和监管体系，建立完善企业负责、行业自律、船员诚信、海事监管和各方协同配合的市场管理责任链；增强市场主体的规范意识、责任意识和权益意识，切实保护船员权益和各方的合法利益，促进海员市场的持续健康发展，不断改善影响我国船员发展的市场环境。

改善社会环境。加强船员职业宣传，持续提高船员职业的社会认知，唤醒公民的海洋意识，吸引更多的有志青年投身到船员队伍中。研究如何充分利用“海员日”、“船员发展战略研讨会”等宣传平台，通过各大媒体和行业媒体对船员职业以及船员的价值和贡献、船员的工作和生活等进行全方位、多角度地广泛报道，引导正能量，积聚正效应。从而，引起全社会对船员更深层面的关注，持续改善影响我国船员发展的社会环境。

3.推动船员市场公开透明

海事主管机关对于船员管理长期以来一直处于相对封闭而模糊的状态，延续着以考试发证为主体内容、源头控制为主要形态，由船员管理部门主导的单一结构的管理模式，自我封闭、自我循环、自成体系，导致源头与现场脱节、船员管理与其他海事业务脱节、海事船员管理与船员市场脱节，船员关键信息不掌握，掌握的信息不及时向社会披露，一定程度上影响了船员管理的效果，削弱了海事管理的整体效能，也制约了市场的健康发展。

通过波罗的海航运指数(BDI)和上海航运交易所运价指数等指数工具的使用可知，信息及时有效公开是调控供求关系、完善市场的有效手段。同样，准确而权威的船员队伍数量、质量和结构信息发布是规范船员市场的基础。因此，海事主管机关联合科研院校应建立一套集船员信息收集、船员供求指数体系编制、船员供求指数体系发布的信息加工与公开机制，将船员供求状况抽象为一系列指数，综合地、动态地、系统地反映中国船员供求总体情况，进一步加强信息公开，推动建立公开透明的船员市场，让市场更好地发挥自我调节的功能，并为政府宏观调控和政策引导提供有目标、可量化的数据支持和决策参考。

(三)市场开放与公共服务建设

政府职能转变、建设服务型海事与中国船员发展战略总目标都要求我国要有一个开放的船员市场空间以及与我国船员市场相适应的船员公共服务体系。

1.扩大船员市场开放

纵观菲律宾与新加坡船员的发展史，一方面用开放的心态培养船员，开展国际合作，另一方面进行政策倾斜助推本国船员进入国际海员市场进行学习锻炼。

开放是我国船员发展必须长期坚持的方针。在全球性的船员短缺和结构性矛盾日益扩大的同时，我国STCW公约履约工作得到了欧盟海事局和其他有关国家的认可。借此契机，整个行业可以用更加开放的心态，认识到船员市场改革开放是船员发展的最大“红利”。主管机关要用更加开放的视野和方法全力解决我国航运业自身面临的船员结构性问题。重点研究如何进一步扩大开放，通过开放打开中国海员的市场空间，加快我国海员发展步伐；通过开放缓解我国海员结构性和阶段性的富余，为国内航运市场提供“蓄水池”，有效解决船员储备问题；通过开放逐步提高中国海员的整体素质，不断扩大在全球高端海员劳务市场中的比例；通过开放有效改善海员权益，逐步接轨国际先进做法。

2.完善公共服务体系

面对中国船员公共服务现状中需要改进的方面，进行船员公共服务体系总体规划设计。通过资源合理配置，部门相互协作，实现船员服务资源的集成、开放、共享和利用，推进中国船员公共服务体系建设，提升船员公共服务水平。

图7　中国船员公共服务体系构架

中国船员公共服务体系总体构架上，将通过“管理决策支持系统”和“中国船员公共服务平台”的建设来实现船员公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等系统性、整体性制度安排。其中“管理决策支持系统”主要从公共服务标准与法规制定与完善、系统资源配置等方面，保障“中国船员公共服务系统”有效运作；“中国船员公共服务平台”由中国船员公共服务管理机制和平台运作组织体系两部分组成，是公共服务的具体提供者，是公共服务体系高效运行管理的核心。

在中国船员公共服务平台构成主体上，以“中国船员发展与保障中心(筹)”为组织主体，成立中国船员公共服务中心，建立平台运行组织体系，构建专业化服务人才队伍。同时，平台建立中国船员公共服务管理机制，与海事管理机构、船员培训机构、海员服务协会和海员工会、劳动保障部门、法律保障服务等机构协作，形成以船员公共服务机构的资源共享与联动为核心的运行管理制度框架，推进和保障中国船员公共服务平台的有效运行。

在平台功能定位上，中国船员公共服务平台以保障船员教育、就业、权益及应对船员突发事件为导向，贯彻落实相关公共服务政策；制定和完善船员公共服务机制；建设船员公共服务网络平台；融合各类公共服务资源；依托船员公共服务网络，向服务对象提供与船员相关的信息公开、信息查询、船员投诉统一受理、船员突发事件应急处理、船员电子申报等服务；承担船员政策、法规研究和船员公共服务标准的制定[12]。

3.规范船员服务管理

建立完善船员服务管理制度，制定《外派海员备用金管理办法》、《船员服务机构服务质量标准》、《船员信息管理办法》，修订合并《海员外派管理规定》和《船员服务管理规定》。调整海员外派机构业务范围，理顺海员外派机构和甲级船员服务机构的业务关系，下放海员外派机构和船员服务机构审批权限，推行海员外派机构、船员服务机构分级分类评价和诚信管理[13]。加强船员服务市场监管，推动建立船员服务协会组织，引导市场规范，促进行业自律。加强宣传教育，增强企业和船员的守法意识。加大监督检查力度，严厉打击非法派遣行为，营造公平的船员服务市场环境。

(四)市场法规和监管体系建设

国家全面推进依法治国重大战略任务与中国船员发展战略总目标都要求我国要有一套系统的市场法规体系和监管体系。

1.完善立法体制

近年来，与船员相关的国内法体系建设成绩斐然。先后制定并修订了以《中华人民共和国船员条例》、《STCW公约马尼拉修正案过渡规定实施办法》、《海船船员适任考试和发证规则》、《海员外派管理规定》和《内河船舶船员适任考试和发证规则》为代表的一批法律法规、规范性文件及其配套文件。不仅强化了船员管理中考试、培训、发证的传统业务，更向机构监管、海员外派、服务市场、权益保护等非传统领域拓展，一个覆盖业务完整、兼顾海河融合的船员管理法律体系基本形成，这是海事系统管理和执法的依据和基石。同时，我们也要看到，实践发展永无止境，船员立法立规工作也永无止境，完善船员管理法律体系任务依然很重。与船员权益保障相关法律法规的制定工作和不适合船员发展现实的旧法律法规的修订废除工作将是完善立法体制的重点。

目前我国有关船员劳动保障方面的立法分散而不统一，多体现在一般劳动法中。同时，船员劳动监察、劳动争议和劳务合同纠纷处理制度不够完善，这为很多船公司、船员服务机构的违章违法运作提供了可乘之机。《船员条例》、《船员服务管理规定》和《海员外派管理规定》等现行法律法规虽较为清晰地规定了船员服务机构的责任和船员应享有的权益，然而相关部门在交叉管理中却存在管理真空，海事局内部并没有成立一个负责船员权益保护的专门部门。船员天然地认为作为其监督管理机关的海事管理机构负有提供权益保护的职责，很多船员受到权益侵犯、发生劳动争议与纠纷后，竟发现缺乏投诉途径、维权困难。当问题得不到解决时就会对海事主管机关产生很大的意见，直接影响到海事执法的公信力[14]。

作为行政法规的《船员条例》给予广大船员的利益是有限的[15]，要给予船员职业人员鼓励性的特别保障，必须及时吸纳国际上较为成熟的船员保障公约(如《2006海事劳工公约》)，推动《船员法》的制定，赋予船员更高层次的全面保障。我国海事主管机关应借助履约之机，在全面了解船员投诉维权途径的现状并分析其原因的基础上，根据我国国情，将《2006年海事劳工公约》的主要内容采用部分转化、原则表述、笼统规定、衔接处理、具体规定等方式进行国内立法转化研究。从而从根本上促进我国航运业的健康有序发展，帮助船东获得平等的竞争环境，帮助船员获得体面的工作，预防船员受到的各种侵害，解决船员所遭遇的实际困难。

2.探索法治政府建设

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中阐述“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[16]。各级海事主管机关必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新海事执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。对此，各级海事主管机关应按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的要求，探索海事法治政府建设。

3.有效推进履约工作

在总结前期履约工作的基础上，规划履约工作重点。一是加强履约跟踪研究，密切关注《2006年海事劳工公约》修正案修订动态，继续推进中国籍国际航行船舶履行公约的各项准备工作。二是吸取《2006年海事劳工公约》中的有益规定，结合我国船员发展现实情况，研究其国内法转化的可行性与转化时机。三是研究制定中国籍国际航行船舶海事劳工条件检查机制、海事劳工公约履约监督检查机制和境外突发事件应对机制。四是以IMO成员国强制审核为契机，完善我国STCW公约履约机制，提升整体履约水平。研究推进船员管理质量体系与海事履约综合体系的融合。

五、实施建议

(一)战略规划实施方式

在充分结合“一带一路”战略与海洋强国建设要求的基础上，中国船员发展战略的规划与实施应努力融入“海事系统十三五建设规划”当中，成为国家“十三五”规划体系的组成部分。

一方面，中国船员发展战略规划应遵循“统筹规划、顶层设计、分类协调、分步实施”的总体思路，形成一个以“交通运输部为主要协调指导单位，其他国务院组成部门协作指导，海事部门为执行主体，其他社会组织广泛参与”的船员发展战略实施体系。该体系将融合各类船员发展资源，形成多元化发展方式，调动各部门与社会力量，让整个行业来管理船员，让全社会来关注、关心、关爱船员。

另一方面，中国船员发展战略规划应制定一系列保障船员发展的运行与协调机制。通过机制与体制建设促进跨部门、跨系统、跨地域的船员发展资源共享和协同服务，优化资源布局。同时，该机制将规范政府管理边界，理顺政府与市场关系，加强船员市场法治监管，培育船员公共服务社会公益组织，调动各方力量构筑社会化服务网络，实现船员的全方面发展与保障。

(二)搭建船员人才集聚与配置平台

船员人才集聚与配置平台是中国船员发展战略实施的重要平台，是推动船员精英化和国际化的重要方式。该平台将以上海国际航运中心建设为契机，利用上海在国际海员培训方面的传统资源和地理优势，依托交通运输部海事局的政策支持，打造国际海员人力资源招募、培养、输出、集聚一体化的人才建设产业链。

图8　船员人才集聚与配置平台功能

要实现高素质船员的集聚和劳务输出，平台的搭建至少应具备以下功能：

(1)船员教育与培训平台。高质量的航海教育和培训，也是吸引船员专业人才集聚的主要手段之一，船员教育培训服务平台的打造，旨在吸引相关高等院校、社会培训组织加入，从而构建分工合理、层次分明的船员教育培训体系。该子平台使相关院校及时了解总平台其它功能的信息，如市场供求信息，船公司和劳务中介机构的对船员质量的反馈信息，IMO相关公约或修正案对培训要求的改变等。

(2)招募与安置中心。一方面，该中心免费为全国船员提供全面、可靠、透明、公正的就业资讯和相关政策咨询。具体包括船员就业政策法规咨询；船员供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；海事相关职业指导和职业介绍；对就业困难船员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务；定期发布海员劳务供求信息，营造并培育船员人才市场，针对性地开展海员劳务营销活动，通过适当的途径向国外派出营销使团，向国外船公司推荐中介机构等。另一方面，该中心面向在信息平台注册的船员提供“一条龙”、“一站式”服务，包括船员的培训、考试及证书的办理，提供职业介绍、船员保险、养老等福利服务。

(3)船员交易(贸易)中心。该中心是船员招募中心功能的延伸，其主要目的是通过船员劳务市场信息的发布以及船员劳务市场供需双方的共享平台，形成一种良性的供需互动，以期在网络上直接完成船员供需交易甚至合约的签署。类似贸易促进中心，该中心同时兼具市场开发功能，旨在开发船员劳务输出市场：面向国内，该中心主要与船员来源地之间建立良好的合作关系，着重宣传船员劳务输出对船员来源地的经济贡献、环境贡献和社会贡献，争取得到当地政府的大力支持和协助；面向国外，该中心与涉外船公司、劳务输出机构等建立长期协议关系，通过宣传，使这些机构了解中国船员的竞争比较优势并最终实现中国船员输出的现实需求。通过多种市场营销策划和策略手段，力求实现涉及船员劳务市场的集聚作用，同时也推进船公司、船员管理公司、船舶管理公司在上海的集聚。与此同时，通过市场分析与研究，定期向社会提供船员供需信息的权威性报告。

(4)船员信息服务中心。通过交通运输部海事局授权，建立全国范围内统一的船员信息平台，将所有船员的个人信息资料以统一的格式储存在船员信息数据中心。该数据库管理全国所有已注册船员的数据记录，并使用IC卡管理以取代目前的《船员服务簿》注册签证管理模式。IC卡包含船员的所有信息，每一船员拥有单独唯一的注册号码，并实现向主管机关或客户提供船员信息查询。该子平台面向全国乃至全球实行船员开放式登记注册。其主要服务对象是船员个人、船员管理公司和船员中介服务机构。

(5)船员评估示范中心。国际航运发达国家都拥有国家级船员适任评估中心，如新加坡港口及海事管理局、巴拿马运河管理局、希腊海运部、加拿大海岸警卫队、美国海岸警卫队等。作为国际海事组织(IMO)A类理事国，中国应拥有自己的国家级船员评估中心。经过上海海事大学多年呼吁，这一建议已得到船员主管机关重视。目前，上海船员评估示范中心已在筹划建设当中。定位于亚洲一流、世界领先的上海船员考试评估示范中心，旨在更好履行和满足国际公约及相关法律法规的要求，引导船员能力培训、评估标准、评估方式与国际发展趋势接轨，确保评估相关人员完全胜任，发挥引导和示范性作用，提升我国国际海事地位。

(6)船员投诉受理中心。借鉴菲律宾海外就业署(POEA)先进经验，船员人才集聚与配置离不开对船员合法权益的保障。由于船员投诉维权事宜涉及方面广，处理制度不够完善，船员普遍存在对自身权益了解不清，遭受侵害后维权途径不明，维权效果不佳的问题。本中心通过相对统一的投诉受理平台、分工协作平台、信息反馈平台和汇总预警平台的建立，使得海事分支机构、直属海事机构和交通运输部海事局三个层面的船员主管机关各司其责、相互配合，从而实现投诉案件“相对集中受理、分工协作处理、信息反馈汇总、安全风险提示”[17]。

六、总结

本文简要分析船员发展的重要性，认为船员职业良好发展将对“一带一路”战略实施及海洋强国建设起到不可忽视的作用。然而，我国船员在发展过程中面临着高素质船员缺乏、船员职业吸引力下降等凸出问题。为解决上述问题，文章拟定了“建设船员强国，构建船员发展新常态”的中国船员发展战略规划中长期总目标，提出了7个可以较好反映战略规划实施情况的指标。然后，从“船员队伍建设、市场体制机制建设、市场开放与公共服务建设、市场法规和监管体系建设”这四个方面分析了中国船员发展战略主要内容。最后，对发展规划的划实施提出相关建议，认为中国船员发展战略应努力融入“海事系统十三五建设规划”当中，成为国家“十三五”规划体系的组成部分。同时，应着力搭建船员人才集聚与配置平台，从六个方面推动船员发展战略规划的实施。

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(本文责编：辛城)

Research on the Design and Implementation of Crew Development Strategic Plan of China

PENG Yu1，GAO De-yi1,2，HUANG Chang-hai1，XIAO Ying-jie1，YANG Wei-hua3

(1.MerchantMarineCollege，ShanghaiMaritimeUniversity，Shanghai200135，China；2.ShanghaiMunicipal

EducationCommission，Shanghai200003，China；3.MinhangMaritimeSafetyAdministration，Shanghai200241，China)

Abstract：The crew play an essential role in the implementation of The Belt and Road Initiatives and the construction of the Marine Power. However，the crew of our country are facing the problems such as the lack of high-quality crew and career attractiveness during the development. To solve these problems，this paper developed “the construction of enforcing the country by the crew，and building the new normal state of crew development" as the mid-and-long term goal of “the Crew Development Strategic Plan of China”. It proposed seven indicators which may well reflect the implementation of the strategic plan. Then，the paper analyzes the main content of “the Crew Development Strategic Plan of China” from four aspects，which are the "the crew team building”，“the construction of market system and mechanism”，“the market liberalization and public service building”，and “the market regulation and supervision system”. Finally，the paper explores the idea of the implementation of the crew development plan from two aspects that the way of development plan and building the platform of aggregation and allocation of crew talent.

Key words:crew development strategy of China；One Belt and One Road (OBOR)；crew power；strategic target；strategic planning

基金项目：国家软科学基金项目(2014GXQ4B165)，中央高校基本科研业务费(HEUCFD1507)。

收稿日期：2014-10-30修回日期：2015-08-26

中图分类号：F552.0

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)09-0015-12

作者简介：彭宇(1987-)，男，江苏徐州人，上海海事大学商船学院博士生，研究方向：船员发展战略、中国海员发展指数编制和船员权益保障等。