基于综合集成的重大工程复杂问题决策模式

2016-01-18 06:19梁茹,盛昭瀚

中国软科学 2015年11期

基于综合集成的重大工程复杂问题决策模式

梁茹1,2，盛昭瀚1,2

(1.南京大学工程管理学院，江苏南京210093； 2.南京大学社会科学计算实验中心，江苏南京210093)

摘要：重大工程日益体现出开放的复杂巨系统特征，重大工程决策问题的跨学科、跨领域、多层次使得重大工程决策过程具有高度复杂性。基于定性定量相结合的综合集成理论思想，分析了重大工程复杂决策问题体系，构建了重大工程复杂问题决策流程，并以港珠澳投融资决策为例，以期为重大工程复杂决策问题提供新的方法体系和理论参考。

关键词：基础设施工程；系统复杂性；决策模式；综合集成

收稿日期：2015-06-30修回日期：2015-10-10

基金项目：国家自然基金项科学基金重大项目“我国重大基础设施工程管理理论、方法与应用创新研究”(71390521)；国家自然科学基金面上项目“基于复杂网络的金融流动性风险的计算实验范式的研究”(71271103)；国家自然科学基金面上项目“基于情景模拟的湖泊流域环境适应性管理研究”(71471077)；南京大学研究生科研创新基金项目“重大工程决策的深度不确定性情景研究”(2014CW05)

作者简介：梁茹(1988-)，女，河南信阳人，南京大学工程管理学院博士生，主要研究方向：社会复杂系统决策分析、社会科学计算实验。

中图分类号：C934

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)11-0123-13

Abstract：Major projects reflect the characteristics of open and complex giant system increasingly.Interdisciplinary, interdisciplinary and multi-level of major engineering decision problems make decision-making process high complexity. Based on combination of qualitative and quantitative integrated theory, we analyze complex decision-making system of major projects, and build decision-making process of complex issues of major projects. Investment and financing decisions of Hong Kong-Zhuhai-Macao bridge as a case study to provide new methods and theory reference for complex decision-making issues of major projects.

Decision Model for Complex Problems in Major Projects Based on Integration

LIANG Ru1,2，SHENG Zhao-han1,2

(1.SchoolofManagementandEngineering,NanjingUniversity,Nanjing210093,China;

2.ComputationalExperimentCenterforSocialScience,NanjingUniversity,Nanjing210093,China)

Key words:infrastructure projects; system complexity; decision model; integrated

一、引言

重大基础设施工程(以下简称重大工程)决策问题中一类复杂性决策主要是指工程建设前期的工程立项、规划、可行性论证、管理及投融资模式等关系全生命期内工程建设和运营等重要问题做出的基础性或战略性选择。由于工程环境、工程技术和工程规模等方面的特征性和难度，使其相关决策问题除具有一定意义的难度外，还从不同角度和层次上增添它的难度，主要体现在：1)重大工程的高度复杂性，提升了相关决策问题的复杂性；2)重大工程决策的环境复杂性增添了决策过程的复杂性；3)决策主体缺乏对决策复杂性的驾驭能力。

在重大工程复杂性决策模式上，决策问题的选择主要针对一些关键性问题，即“关键性决策”问题集，包括项目约束和冲突解决的范围、目标以及利益主体。盛沼瀚等通过融合综合集成方法与大型工程项目管理理论，提出了大型复杂工程建设管理的综合集成管理概念，探讨了其基本原理与范式，并介绍了综合集成管理在苏通大桥工程建设中的应用[1]。郭重庆院士从中国管理学界的社会责任角度提出中国管理学研究要能与中国工程管理实践相结合，以解决复杂工程问题[2]。付志寰院士指出要上升到工程哲学的高度来认识复杂工程系统[3]。由此重大工程复杂性决策认知到了系统层面。

综上所述，当决策问题的复杂性已经超越决策者传统经验、知识和一般的决策流程规定性时，只有通过决策者关于对决策问题认知的创新、决策分析手段的创新以及决策管理的创新，才能形成驾驭决策问题复杂性的能力，才能把握决策过程的大局。

二、重大工程前期决策问题体系

重大工程前期决策主要致力于解决关于工程建设的三个基本问题：为什么要建设这个工程？工程的定位以及工程建设的目标是什么？应如何建设这个工程才能实现期望的目标？根据大型工程前期阶段活动的特点和目标，围绕上述三个基本问题，可将其转化为一系列更为具体的决策问题，主要包括：工程项目建设的必要性与可行性、工程建设目标、工程的功能、工程选址、建设规模、建设内容、工程结构、技术标准、技术实施方案、投资估算、资金来源、资源配置计划、组织实施方式、总体进度计划、风险识别与应对方案、工程建设导致的社会问题与生态环境问题的解决方案等。如果大型工程前期决策面向全生命周期过程，还需要对工程运营阶段的各项问题进行决策，包括工程运行方式、运营管理模式、工程维护等问题。

重大工程前期决策问题体系根据其问题性质的不同可划分为宏观战略决策和微观战术决策两个层次。各层次所涉及的决策问题以及不同决策问题之间的相互关系如图1所示：

大型工程宏观战略决策是对工程建设的总体战略部署的决策，主要通过对大型工程建设的意义和价值进行综合评价，明确工程建设的总体战略目标，并确定在什么时间、什么地方建造什么工程；大型工程前期宏观战略决策是工程决策的上层系统，是基于国家层面对工程总体布局合理性、协调性和经济性的系统把握，更加强调工程的综合效益，关注工程系统与外部社会、经济、政治、生态系统等的适应性与协调性。大型工程微观战术决策，则主要是围绕项目战略目标的实现，针对具体问题制定优化方案，是对重大工程具体实施方案的制定与选择，包括明确工程建设规模、建设内容、技术方案、投资估算、组织实施方式等等。工程微观战术决策通常是在工程可行性论证的过程中，由项目业主根据设计、科研或咨询单位的研究成果，对多个备选方案进行综合评价和比较分析，从中选择满意方案的过程。

图1　大型工程前期决策问题体系图

三、构建基于综合集成的重大工程复杂问题决策流程

对于重大工程复杂性决策问题分析与解决，需要定性定量相结合。20世纪80年代，钱学森提出“从定性到定量综合集成方法”以及它的实践形式“从定性到定量综合集成研讨厅体系”，并把这种“既非整体论，也非还原论，而是整体论与还原论的辩证统一”的方法论称为综合集成[4]。综合集成是一种通过专家体系合作以及专家体系与机器体系合作的研究方式与工作方式[5-8]。具体地说，是通过从定性综合集成到定性、定量相结合综合集成再到从定性到定量综合集成这样三个步骤来实现的[9]。这个过程不是截然分开，而是循环往复、逐次逼近的[10-11]。综合集成管理是在综合集成方法论基础上建立的具有复杂性思维的管理理论，为大型工程复杂决策提供了理论基础。重大工程前期决策问题具体求解过程如图2所示：

(一)目标的统筹与凝练

目标的统筹与凝练是复杂决策区别于一般决策的重要环节[12]。决策主体多元化，必然造成决策目标多元化，这些目标之间关系纵横交错。决策必须对目标进行凝练与统筹，形成既具有共性和本质性的核心目标，又能保证多目标之间的均衡，这就是复杂决策的目标凝练与统筹。

所谓目标凝练，首先要对决策目标进行广泛的设计，如既要完整地设计工程直接目标(质量、安全、进度、投资等)，又要引申工程间接目标，吸纳行业目标与向国家层面目标提升，即在“大工程观”理念下考虑工程的社会、经济、环境目标。这些不同层次、不同领域的多元目标形成了工程复杂决策的目标体系。进一步地，要在此基础上对目标进行筛选、合并、提取更具本质性和战略性的工程决策目标。例如，在比对桥隧方案时，最终凝练出安全与工程技术成熟度这两个最重要的目标；

图2　复杂问题求解过程

在选择物资供应商时，可同时把促进行业技术进步和国家科技创新这一目标提高到了重要的战略地位。所谓目标统筹不是对多元目标一般意义下的迭加，而是对目标体系复杂关联的进一步揭示。统筹是在对工程复杂性和决策复杂性更深刻的理解与驾驭的基础上，对目标进行的综合。有时，随着工程环境的变化更改目标也属于统筹的范围。目标统筹的难点主要是对冲突性目标的处理。

(二)复杂问题的表示、结构化与分解

确定决策目标后，清晰表示复杂决策问题就成为下一个关键步骤，它既是整体认识问题的关键，也是明确决策任务的关键。该过程不仅需要专家的群体决策[13-14]，还需要与决策问题相关的知识网、复杂问题领域定性的知识库等计算机与网络平台作为必要的知识与信息支撑，使决策主体最大化地获取定性分解的信息。然后，在此平台的基础上，利用专家的经验、知识和智慧对相关信息进一步进行整合，实现对复杂问题整体认识基础上的定性分解。

在定性分解的基础上，依靠复杂问题定量知识库(包括模型知识库与数据库)，获取定性分解的子问题求解模型，然后对所有子问题求解模型进行综合集成，得到原子问题的整体解决模型，实现了从非结构化到结构化的转化。

(三)决策方案的比对、逼近、收敛

由于决策问题自身的复杂性以及决策主体对决策问题认识能力的不足，主体主观认识与决策问题客观复杂性之间的差距只有依靠由表及里、由此及彼、由浅入深的逼近过程才能缩小和改进，不能一蹴而就。因而在制定决策方案的过程中，需要进行大量的方案选择，即比对，同时，决策主体也在比对的过程中逐步提升对复杂决策问题的认识。

决策方案的比对实际上是一个综合评价过程，是一个包括评价目标、结构、准则以及评价程序、方法等的评价体系，特别是对复杂决策问题，比对从单项评价变成了综合评价，或者出现多次比对，这样，比对就呈现出迭代和逼近的特征。比对、逼近、收敛过程一般表现为专家经验、知识的综合与共识的形成，这也是综合集成方法重视专家体系的作用和人机结合要以人为主的原因。事实上，比对过程中的宝贵经验和悟性、逼近过程中专家知识的作用以及确定收敛策略中人的创新思维等，都不是通过单纯的数据处理、工程实验及计算机技术就能够获得的。甚至同样的问题，由于不同因素的影响，会产生不同的数据分析结果，得出不同的结论。这时，就得靠共识的形成机制来收敛不同的观点与结论，其具体过程如图3所示：

综上所述，重大工程决策问题的复杂性、外部环境的不确定性、动态性以及决策主体能力缺失等是导致决策复杂性的几个关键因素。运用综合集成方法论确定的从定性到定量、有效分解与综合以及比对、逼近、收敛的决策技术路线，能够有效地降低决策问题的非结构化与不确定程度，信息知识平台(各种模型库、知识库等)的建立以及人机结合能够有效发挥智能优势、集成优势，提高决策主体应对决策复杂性的能力。

四、基于综合集成的港珠澳大桥投融资决策过程

港珠澳大桥工程是一基础设施建设项目，通过对其建设的必要性、可能性和可行性研究，以及项目的风险分析和评价与项目的融资可行性分析和论证，项目投资者将决定是否投资、何时投资、投资架构以及选择何种融资方式为项目的顺利开发与建设筹集资金。因此，投融资决策作为重大工程前期复杂决策问题的关键环节就显得尤为重要，采取何种投融资模式成为重大工程前期决策复杂性的一大挑战[15]。

(一)港珠澳大桥投融资决策的复杂性

基于综合集成的复杂决策思想，港珠澳大桥投融资决策较一般工程决策问题复杂性更甚，不仅需要分析各种复杂性因素，更需要在现有法律框架下寻求合法的投融资决策方案，这无疑增加了投融资决策的复杂程度，其复杂性主要体现在以下几个方面：

图3　群体认识和解决复杂决策问题的比对、逼近和收敛过程

1. 融资额巨大

在2004年底完成的有关大桥经济效益的研究主要包括投资估算与投融资方案选择：根据初步计算，大桥总投资超过300亿人民币；由于港珠澳大桥桥隧项目的收费排他成本较低，运营养护成本高，使用者付费可以保证项目有充足运营养护资金，收费有利于减轻三地政府的财政支出压力，因此港珠澳大桥可以以使用者付费的商业化机制为确定投融资方式的主要原则。但由于港珠澳地处特殊地理位置致使工程投资巨大，针对项目整体工程投资进行融资前财务分析评价，大桥财务指标很低，即使扣除三地口岸填海及相关建设费用，大桥及连接线工程投资财务状况也不理想，仅靠项目车辆通行费收入难以吸引社会投资者投资建设，给投融资模式的选择带来很大困难。

2. 公共工程融资理念差别

项目投融资决策首先取决于投资者的投资价值取向、对投资效益的期望和对投资风险的评估，还取决于项目所在地区经济环境、项目投资规模、项目投资者的债务责任等。粤、港、澳三地政府在大型公共工程投融资理念及模式选择上存在着不同的观点。基于建设管理经验，香港和澳门趋向于采用建设—经营—转让模式，该模式一方面可弥补港珠澳大桥投资巨大带来的建设资金不足，减轻政府财政负担；另一方面也有利于以利益驱动机制提高大桥建设的效率和生产力，提高项目管理水平，但国内工程建设管理实践多采用政府投资的建设管理模式。

3. 法律障碍

对于大型公共工程而言，采取何种投融资模式首先需要研究其法律障碍和运行条件，并明晰相关要素间关系。对于港珠澳大桥而言，投融资模式与建设管理模式及运营管理有着直接紧密的关系，因此投融资模式选择需综合考虑建设管理及运营管理中的诸多问题，由于大桥跨界的性质，上述诸多问题需在三地法律法规框架内进行。

港珠澳大桥工程项目涉及一国两制的特殊背景，特别是基于基本法的规定，香港及澳门地区实行特殊法律制度，因此在投融资模式制定与选择过程中需同步开展决策方案的法律可行性研究，并将其作为投融资方案综合评价的重要因素，即为投融资决策的法律问题；同时我国现有的法律法规框架难以满足投融资模式涉及到的众多当事人权利义务的法律需要，并且该模式在投资回报率担保外汇担保收费标准等方面也凸显出诸多法律障碍[15]。

4.三地政府责任分摊

项目由三地共同投资建设，因此在确定投融资模式的同时，还需要确定粤港澳三地的投资责任分摊比例问题[15]；如何进行比例划分，如何制定具体的投融资实施方案也将是一个十分复杂的问题。针对海中桥隧主体工程需要三地政府共同补贴的情况，进行三地政府投资责任分配的研究，可能存在四种分摊方式：

(1)费用均摊原则：该原则是将项目建设投资及运营管理费用平均分摊给三地，分摊比例为1/3:1/3:1/3；

(2)属地划分原则：该原则是将项目建设投资及运营管理费用按照三地属地比例进行分摊，分摊比例为25%:2%:73%；

(3)获益对等原则：该原则假定在每一跨界车辆运输活动降低运输成本所增加的社会福利被平均分配在项目连接的两地，根据基本配额方案交通量预测结果，得到三地运输成本降低的比例，进而得到的三地投资比例为50%:10%:40%；

(4)经济效益费用比(RBC)相等原则：该原则是将通过大桥的客运部分按照乘客的属地原则拆分、货运部分按照获益对等原则进行三地拆分、对于改善交通网络的效益按照受益交通量的比例进行拆分，在三方经济效益费用比RBC(项目计算期内效益流量的现值与费用流量现值之比)相等时，得到三方对项目建设投资及运营管理费用的分摊比例，经过后期计算，得到三方费用分摊比例为50.2%:14.7%:35.1%.

虽然“三地均摊原则”下香港和内地的经济内部收益率较高，但是澳门的经济内部收益率远小于其社会折现率，说明此分摊原则下澳门承担的费用比例较高，因此，“三地均摊原则”不可行。同样地，在“属地分摊原则”和“按获益对等原则分摊原则”下，均会使三方中的一方的利益受到损失，因此，这两种分摊原则也要被抛弃。在“按效益费用比相同分摊原则”中，虽然三方获益程度不高，但却保证了三方共赢。因此，在港珠澳大桥前期工作协调小组第八次会议上，三地政府一致同意按照效益费用比相同原则计算三地在大桥主体工程段的补贴比例。因此，每一种投资分摊原则都无法做到绝对的公平，如何在四种责任分摊原则中选择相对最优的原则，以便最大程度地缓和三方因坚持各方利益而产生的矛盾，便成为港珠澳大桥投融资决策中具有关键性的问题。

从以上投融资决策系统复杂性分析可以看出，港珠澳大桥的投融资决策已经不再是对已有模式的评价与选择问题，需要针对工程建设需求在法律框架下寻求新的解决办法，由于涉及大量法律问题，缺乏可借鉴经验，寻求能够满足三方需求的投融资决策方案难度很大。

(二)港珠澳大桥投融资决策流程

港珠澳大桥投融资决策涉及到三地法律的不一致及投融资的不同意见，是前期各项决策问题中最为曲折和复杂的。

1. 投融资决策方案的比对与逼近

在2006年7月14日的协调小组第六次会议上，三地政府结合以上三种可选投融资方式，从金融风险、监管成本、法律约束、投资人选择难度、建设期间协调难度、对项目的影响、前期准备时间、财务收入八个角度出发，通过了大桥投融资方案深化研究计划，并制定出五种具有可操作性的投融资方案。

(1)方案一：主体政府投资，统一建设

口岸设施及连接线工程三地各自负责，组成项目建成或代建管理机构统一负责桥隧主体工程的建设管理；由中央政府牵头、联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜；项目法人以一、二家中央企业为发起人，联合粤、港、澳等地有关机构组成。内地资本金占51%以上(含中央补贴)，对香港、澳门投资人进行招股，对香港、澳门投资人的股份比例进行上限限制。此方案在实施之前不仅需要三地政府就主桥建设管理模式、交通政策、收费政策、监管政策等有关政策边界条件达成一致，还需要三地对选择投资人的程序、条件及合约等达成共识。

通过对方案一的深入分析，总结其优点为：

1.政府投资可以优化项目整体审批流程，有利于缩短项目前期准备时间，提高政府投资效率；

2.政府作为投资主体可以降低融资成本，中央的参与也可以增强项目的融资能力；

3.根据投资比例确定股份比例，可以使各方根据投资额明确相应的投资责任，从而实现权责利统一。

方案一的主要缺点是：

1.由于港珠澳大桥投资大，回报期长的特点，导致其吸引社会投资可能性较小，从而加重三地政府的财政负担，增大投融资风险；

2.如果港珠澳大桥主体工程由政府投资建设，那么三地政府就需要对主桥分摊比例、相关管理法律法规的适用范围进行协调。在达成共识之前，不仅协调工作量大，也将耗费一定的协调时间。

(2)方案二：主桥三地范围内各自融资建设，统一设计

口岸设施及接线工程三地各自负责，内地、香港及澳门分别负责各自范围内大桥的融资及建设工作；以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小组，协调交通管理政策、大桥收费分配等有关事宜；内地部分项目法人以一、二家中央企业(含中央补贴)为发起人，联合广东等地有关机构组成。由于此方案为主桥统一设计，各地分别建设，那么三地政府还需要统一建设过程中的各项标准。

通过对方案二的深入分析总结其优点为：

1.港珠澳大桥主体工程三地政府分开建设可以降低三地的投资规模，可以提高三地的投资回报率，还可以减少三地政府对主桥项目的补贴；

2.由于三地分别负责各自范围内的主桥建设，从而使三地的管理责任更加明确，避免了跨界建设、管理法律等三地协调的问题，有利于项目的快速启动。

方案二的主要缺点是：

1.由于主桥在广东境内比例较多，从而导致广东承担投资责任比例过大，与国民经济效益不成比例，不利用广东经济的发展；

2.主桥三地分开建设，将增三地权益的分配难度。如果在通行费收入分中，港澳不能参与主桥部分通行费收入的分配，那么将冬至港方的财政投资压力增大。

(3)方案三：主桥BOT，统一建设，国内招标

口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜；对多个由内地资本控股的项目投资者(含联合体)进行BOT招标(无中央政府补贴)，中标人负责大桥建设管理及运营。方案统一建设的特点决定了方案在实施之前需要三地政府事先将有关政策边界条件和投资人选择条件的问题达成共识。

通过对方案三的深入分析总结其优点为：

1.依据港珠澳大桥将收费期延长至50年的财务报告，大桥主体工程采用BOT投融资方式，可以吸引一定社会投资者的参与，有利于降低政府财政压力，分散投资风险；

2.将主桥建设交予社会资本，有利于提高项目建设管理水平，在一定程度上避免成本冗余，从而降低工程造价。

方案三的主要缺点是：

1.多个项目投资者将分割项目的范围，从而限制社会投资者取得多种商业效益的可能性，降低投资者的投资积极性；

2.三地政府需要承担一定财政风险，还会增加政府对项目的管制成本，且对政府的管制水平要求较高。

(4)方案四：主桥BOT，统一建设，国际招标

口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建协调领导小组，协调有关事宜；大桥主体以BOT方式融资、通过国际公开招标，选择投资人。方案四同样需要三地政府事先将有关政策边界条件和投资人选择条件的问题达成共识。

对方案四的评价分析可以参考方案三，方案四与方案三的区别在于对投资主体的限制上。

(5)方案五：项目全部政府投资，统一建设，政策支持

由中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜；大桥主体、口岸设施以及接线工程全部由社会企业投资，政府在政策上给予适当支持。方案五也需要三地政府事先将有关政策边界条件和投资人选择条件的问题达成共识。

通过对方案五的深入分析总结其优点为：

1.项目全部由社会企业投资，可最大程度的吸引社会投资，大大降低政府的财政压力；

2.将全部的项目建设交予社会资本，有利于提高项目建设管理水平，在一定程度上避免成本冗余，从而降低工程造价；

3.统一由单一主体投资管理，有利于投资的结构和管理的实施，减少进度不协调带来的风险。

方案五的主要缺点是：

1.对企业投资者的要求过高，选择投资者难度较大，从而导致招标失败的可能性增大；

2.项目全部交予社会企业建设，将增加项目的前期准备时间，提高政府对项目的管制成本。

从项目范围、投资人选择方式、资本金构成、协调机制、实施前提、方案优缺点等角度对上述五种方案进行细化分析与总结。如表1所示：

通过综合比较，各方案既各有所长，但又都存在一些缺陷，因而使各方面的可操作性受到限制。虽然方案一、二虽然有利于明确各方政府责任，保障项目的按时推进，但却不利于吸引社会投资者，最终的投资责任极有可能完全由各方政府承担，从而给政府造成沉重的财政负担。方案三、四、五都比较有利于吸引社会投资者，但却忽略了项目实际特点，即政府不投入任何资金，而仅提供优惠政策，将使方案实施的弹性范围空间过大，在涉及三方政府的情况下，反而难以操作。

2. 投融资决策方案的集结与融合

2007年1月9日，港珠澳大桥专责小组第一次会议进一步确定了“三地政府分别负责口岸和连接线的投资，大桥主体按照吸引企业、社会投资为基本模式”的原则并开展进一步研究。

2007年4月，研究小组完成了对深化研究的修改和完善，提出了“口岸设施及接线工程三地各自负责，在中央专责小组的指导下，港珠澳大桥三地协调小组负责协调相关事宜。通过邀请招标方式选定由内地国有企业控股的项目投资者(组成粤、港、澳三地的联合体)，中标人负责大桥海中桥隧主体工程的建设管理及运营，政府(三地或加上中央)给予一定的资本金补贴”的建议框架方案。

2007年5月2日、8日、24日，澳门、香港、广东省分别提出对《港珠澳大桥融资方案深化研究报告》的反馈修改意见。

2007年6月1日，港珠澳大桥前期工作协调小组第七次会议上，香港方提出“考虑到跨境项目建设管理的复杂性，香港境内大桥主体由香港政府出资兴建，作为港方政府对本项目的补贴”的建议模式方案；澳门方亦希望要发挥政策的优势，但对大桥主体的补贴要在澳门政府财政能够承担的范围内，此外还要求明确政策边界条件并加以量化；广东方则表示专责小组会议已经明确大桥主体工程由社会投资，政府可在政策上给予支持。对于大桥主体工程的建设，广东难以在资金上予以补贴。广东方认为香港方提出的建议可能会改变项目开始以来前期工作进行的基础和工可研究的前提，因大桥主体工程主要位于粤方境内，若三方不共同承担主体工程其他建设责任，将会造成三方责任严重不对等的情况。

3. 投融资决策达成共识

根据粤港澳三方的相关要求，专题研究单位在投融资深化研究建议模式方案的基础上，对项目不同资本金比例、粤港澳三地投资责任分摊比例、“统一建设”和“分界建设”两种建设管理模式进行了比较研究和推荐，对政府可能给予的各项支持政策对提高项目财务收益的比例及可行性进行了分析，此外对项目投资人选择流程提出了建议，进一步完善了方案深化研究内容。

表1　港珠澳大桥投融资方案比选情况表

随着融资研究工作的不断深入及工程可行性研究相关内容论证工作完成，影响投融资决策的因素已基本确定，关于投融资方案涉及的法律事项、投资主体、投资方式、三地投资分摊原则、实施方案等内容也逐步完成论证，已经形成较为完整的实施方案。

2008年2月28日，港珠澳大桥前期工作协调小组第八次会议明确三地政府采用统一的建设模式，共同建设大桥主体工程，并确定了“政府全额出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决”的融资方式，项目性质为政府出资收费还贷公路。

针对推荐工程方案及项目收费偿还贷款的原则，对融资方案中资本金以外部分的资金筹集方案及项目收费期限进行了分析和测算。综合考虑相关方案利弊，结合三地政府征集的银行反馈信息，确定了资大桥资本金以外部分资金筹措方案，即：项目建设期所需的218.7亿元人民币采用银团贷款解决；由三地政府提供项目运营初期负现金流部分支持或采取承诺等形式获得银行的短期贷款/循环贷款。

4. 投融资决策方案最终形成

通过对投融资决策目标的凝练与统筹、决策问题的分解与交互、决策方案的比对与逼近、集结与融合的螺旋过程，粤港澳三地政府就投融资方案达成最终共识：桥隧主体采用“政府全部出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决”的融资方式。具体而言，粤港澳三地政府在经济效益费用比相等原则下的投资责任分摊比例分别为50.2%、14.7%和35.1%；三地政府在资本金比例35%情况下各自分配投资分别为67.5亿元、19.8亿元和47.2亿元；海中桥隧主体工程由中央政府给予资金支持；内地政府资本金由47.2亿元提高至70亿元，同时香港、澳门政府的出资额不变，得到项目资本金总额157.3亿元，资本金比例约为42%；由粤港澳三地共同组建的项目管理机构通过贷款解决项目资本金以外部分；粤港澳三地政府负责各自口岸及连接线的投资。

(三)港珠澳大桥投融资决策经验总结

1. 对重大工程决策群体进行综合集成管理

三地政府是港珠澳大桥前期决策的核心主体，由于大桥技术问题复杂，也需要专家群体及咨询团队的论证研究与智力支持，由此形成了多元化多层级的决策群体[13]。投融资决策群体协同管理机制主要包括：

(1)政府主导下的分层决策与协调组织：大桥前期决策组织由港珠澳大桥专责小组、大桥前期工作协调小组和前期协调小组办公室组成。专责小组负责决策重要议案和问题，主要从国家层面解决大桥前期工作中涉及中央事权及三地存有争议的重大问题；由粤港澳三地政府组成的前期工作协调小组负责大桥前期工作中各项问题的协调和决策；协调小组办公室按协调小组要求和决策组织开展前期工作。

(2)分层群体协商的决策机制：港珠澳大桥形成了“港珠澳大桥专责小组——前期工作协调小组——前期工作协调小组办公室”的分层决策组织体系，同时依托专责小组会议和联席会议决策机制，有力地保障了前期决策的有效性。专责小组负责协调由前期工作协调小组提交的议案和重大问题以及中央政府明确的其他职责，解决项目前期工作中涉及到的中央事权及三地存有争议的重大问题，如投融资模式等。

(3)有效的激励措施：为三地合作提供了和谐的合作环境。在前期论证与决策阶段，国家先后出台多项政策，为粤港澳三地充分发挥其自身优势提供了有利的平台；为三地决策提供支持。鉴于香港澳门特殊的政治体制，在港珠澳大桥前期决策中，中央政府深入贯彻一国两制原则，确定了任何事项需经三方一致同意，方能通过的决策原则，赋予三地政府更大的决策自主权，进一步确保了决策的科学性与民主性。

2. 构建一国两制下跨境重大工程项目复杂问题决策管理体系

根据一国两制下跨境重大工程项目的特点，以及由此带来的跨境工程项目的准备、建设、运营、管理等方面决策的特殊要求，一国两制下跨境工程项目在决策中应构建“按决策事项属性分类，按决策主体权限分层，中央政府、跨境工程项目相关地方政府、项目管理机构共同参与，三层次合理分工、密切协作”的创新决策管理体系，具体如图4所示：

首先，跨境重大工程项目应在中央政府层面设立第一层次的决策协调机制，主要决策协调项目建设过程中所涉及到、事关主权、管辖权等领域的重大问题，比如法律、司法、投资管理体制等。该领域的问题往往涉及到不同体制下的主权或自治权问题，因而需要中央政府层面进行决策协调。例如：跨境工程项目的投融资模式、工程技术标准、建设管理模式、口岸模式重大问题的决策等。

图4　一国两制下跨境重大工程项目决策体系

其次，跨境工程项目应在项目建设所在地的省级或相当级别的行政区域设立第二层次的决策协调机制，主要协调跨境工程项目设计、建设与监管模式、建设方案对接等方面的重大问题。

再次，跨境工程项目的建设必须设立由跨境项目直接投资建设主体为组成的第三层次的协调机制，主要协调前期研究阶段、项目准备与建设阶段乃至竣工后的运营中需要协调的各类操作性问题。建立这一层次的决策协调机构，具备灵活、便捷、弹性化的条件，有助于在具体细节领域快速弥合差异与分歧，达成一致，进而成为加快跨境工程各方在重大问题领域的决策进度奠定基础。

最后，跨境工程项目应建立高效、灵活、多样的项目决策协调机制，可以促进项目前期协调工作的加速推进。从协调机制看，首先应建立的跨境工程相关地方政府最高首长的定期会晤机制，确保重大问题的决策协调能够拥有平台和机制保障；其次，不论哪个层次的决策协调机构，都需要将细节问题落实到具体的专家小组予以跟踪负责，确保沟通细节不被遗漏或忽略。再次，在保障专家小组主要成员稳定的条件下，根据具体情况调整专家组组成，可对所决策协调的问题产生更有针对性的积极推动作用。此外，对于具体的项目协调问题，跨境工程项目各方可采取不定期会晤制度，对所产生的具体问题快速反应，避免搁置，尽快沟通，以提高决策协调工作效率。

在此过程中，应重视决策协调机制的法律基础。一方面，构建的的决策协调架构要有法律根据；另一方面，要合理明确对不同法域主体所遵循的法律进行协调的基本原则。这将使跨境工程项目的决策协调机制有“合法性”，同时有利于跨境工程项目各方充分利用已有的法律，提高协调决策效率。

3. 构建重大工程项目复杂问题决策争端解决机制

决策争端解决机制是指决策纠纷发生后相关决策主体可以选择或寻求的救济模式或渠道，例如可以进行向法院提请诉讼，也可以选着仲裁或者调解等诉讼外决策争端解决方式。构建跨境工程项目的决策争端解决机制目的主要在于跨境工程相关主体就工程项目有关决策可能发生的争端设立一套可咨询的、高效的、公平的解决机制和方法，避免跨境工程各方之间出现僵局状态，影响工程的推进同时也影响跨境工程对外的形象。重大工程决策争端的解决方式主要包括：

(1)友好协商的方式：如果就跨境工程签订跨境主体间协议，对于协议中有关决策争端解决方式未明确约定或约定不明时可由各方友好协商解决，依靠这种争端解决方式，其决策的结果会具有较高的执行力，各方参与的能动性较高，对决策争端的解决较容易遵守和执行。但这种方式往往在处理跨境工程项目的决策争端时会更多的涉及跨境主体工程各方利益的博弈，对决策争议问题的解决没有时间限制，有时候可能会因为一个较小的问题争端而影响整个跨境工程的推进。

(2)仲裁的方式：一国两制下的跨境决策争端解决机制的设计，司法诉讼的方式是行不通的，然而可以进行仲裁的方式。仲裁具有协商的自愿性、不公开审理的秘密性、不受行政干预的民间性、专家型仲裁员专业的判断性和效力终局的时效性等特征，因而是一种“高效、便捷、成本低廉”的化解民间商事纠纷的机制。事实证明跨境主体仲裁制度作为代替司法诉讼解决决策争端解决的有效途径。

(3)中央政府裁决的方式：中央政府裁决的方式在我国一国两制下的跨境工程方面是有其合理性和合法性的。首先，尽管中国内地、香港、澳门同属于WTO的成员，但由于三地之间在主权关系上属于一个国家，而且如果跨境工程项目不属于在WTO项下的内容，则采用中央政府裁决的方式并未违背我国在WTO的承诺。其次，香港、澳门的基本法规定，香港、澳门特别行政区是中国人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。因此，从行政级别上划分，特别行政区只是在中央政府领导之下的地方行政区域，它与中央政府的关系实质上仍是中央和中央的关系和内地其他省级行政区属于同一个行政级别。再者，我国宪法规定国务院有权规定中央和和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分及批准省、自治区、直辖市的区域划分。第四，依据《基本法》规定，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权以及中央政府授权特别行政区依照《基本法》执行处理有关对外事务。很显然，特别行政区的上述自治权利是以其行政区域划分的。而跨境工程项目并不属于香港和澳门之间自治权范围之内的事项。

而重大工程决策争端解决机制的构建不可能仅仅是某一种方式就能解决的，要根据不同重大工程项目具体的情况，综合运用上述几种方式，构建公正、合法、合理、高效的跨境工程项目争端解决机制，保障重大工程顺利有序的推进。

五、结论

重大工程项目决策问题的复杂性，决定了决策目标、方案、过程的的复杂性。本研究在分析重大工程项目决策问题体系的基础上，构建了基于综合集成方法体系的重大工程项目复杂问题决策流程，以促进复杂性理论、系统科学与重大工程决策理论的融合，从而提升重大工程项目的经济效益、社会效益和环境效益。综合集成方法论是钱学森长期在重大工程背景下，融合多学科、多领域的技术和方法，提出的一种用来认识、分析和解决重大工程系统复杂性管理问题的方法论。本质上，重大工程项目决策问题的复杂性主要来源于主题认知能力、客体本身及环境，而综合集成方法论在处理这类问题时，具有以下优势：一方面，管理主体可以通过集成各类管理资源和各种方法，来提高对复杂性管理问题的认知、分析与驾驭能力；另一方面，管理主体可以在实践中形成对复杂性管理问题认知与分析的过程。在这一过程中，比较无序、比较模糊、比较不准确的对问题的认知与分析结果将成为一个序列来不断逼近对问题的最终解决方案。

然而，由重大工程管理问题特征导致的对管理方法的需求，要求我们在整体论与还原论相结合的意义上形成重大工程管理方法的原则与路径。进一步地，这里的“原则与路径”应是多原则与多路径的意义。重大工程项目的决策问题复杂性更需要在综合集成思想的指导下，对重大工程复杂问题决策提供关键方法和技术的支持，如重大工程项目决策问题复杂性的测度方法及评价指标；重大工程项目决策问题的复杂性降解原理及路径等，这些关键问题亟待进一步深入研究。

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