新常态下发展权实现的新思路

汪习根 朱林

〔摘要〕 认识、适应和引领新常态是我国经济发展的大逻辑，应当在新常态研究中引入人权法的新范式，因为新常态不仅蕴含着平稳发展、持续发展、创新发展和自由发展的理念，更是对以实现人的全面自由发展为核心的发展权的科学诠释。在新常态下，要实现发展权，必须进行四大突破：突破以往片面强调经济增长速度的陈腐观念，从“持续发展”的维度寻求新常态下发展权的概念升级；突破发展权的时空维度，从“发展正义”的视角重新审视经济结构调整带来的机遇和挑战；突破发展权的传统手段，从提升“发展权能”的角度认识与释放创新驱动的战略功效；突破发展权的干预模式，从“政策平衡”的层面重构自由与平等、市场与政府关系以谋求更充分的发展权。

〔关键词〕 新常态，发展权，发展正义，创新发展，政策平衡

〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）01-0014-08

“新常态” ①是对我国经济发展趋势做出的科学论断。“在新常态下，要实现新发展、新突破，制胜法宝是全面深化改革，全面依法治国。” ②关于何谓新常态，如何实现新常态，理论界展开了热烈充分的探讨，但多集中在经济学方面，从法学尤其是法理学、人权法学视角探讨新常态的研究成果还付之阙如。法律与经济从来都是一对相互促进、相互作用的范畴。正如马克思指出的：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。” 〔1 〕121-122而“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展。” 〔2 〕12可见，正确处理发展、法治与人权的关系，已经成为适应、引领、促进新常态的题中之义与务实之举，有必要在新常态研究中引入人权法学的新范式。鉴于此，本文拟从人权法视角深度探讨新常态下发展权利的理论创新与实现之道。

一、持续发展——新常态下发展权的概念升级

对发展权所指称的“发展”，历来存在不同认识。有人认为，谋求发展权，经济实力增强是关键，发展就是经济增长的代名词。还有的认为，发展权意味着经济、政治、社会和文化的全面进步，《发展权利宣言》对发展权的定义即持这一观点。其实，这两种观点都值得反思和进一步拓展。“增长”（growth）不等同于经济“发展”（development），传统中以GDP为中心的经济增长观，“仅仅是经济的增长，像由人口和财富的增长所表现的，在这里并不能被看作是发展过程。因为它没有在本质上产生新的现象，而只是同一种适应过程，就像自然数据的变化一样” 〔3 〕82。工业革命后，经济发展在很长一段时间内被理解为不惜代价追求经济增长，但后来人们从实践中认识到“应该把发展视为包括整个经济和社会体制的重组和重整在内的多维过程” 〔4 〕50。譬如，有些国家的GDP虽然增长了，但由于片面追求数量和规模而忽视质的优化，引致环境恶化、生态危机、贫富两极分化和传统文化价值崩溃，严重危及到整个国家民族的生存与发展，甚至出现了“有增长而无发展”的情况③。经济增长是手段，发展才是目的，有增长而无发展的现象，背离了整个人类社会进步的共同理想，必将带来整个社会经济关系的失衡、无序和低效。

任何权利总是在主体与客体的相互关系中展开和实现的。新常态之于发展权的功能，在于通过对发展权主体属性和客体意义的双重彰显与二元统一来有效保障可持续的全面发展利益。

一方面，新常态致力于优化发展权的客体。发展权的客体即发展以及由此衍生的发展利益关系。发展权所聚焦的发展，应当从一味追求发展速度的旧常态转向重视发展质量的新常态。毋庸置疑，中国过去30多年经济的高速强劲增长，为全体人民发展权的落实奠定了牢固的基础。而在今后，随着速度、规模效应的递减，发展权的实现则只能更多地依赖高质量内涵式经济发展，即国内生产总值（GDP）从过去接近两位数的高速增长向中高速增长过渡，经济增速平稳换档。国家统计局数据显示，从1978年至2011年，在长达32年的时间里，中国国内生产总值（GDP）的平均增长率为9.87%；但自2012年以来，这一指标滑落至7.65%（2012年），7.67%（2013年），7.4%（2014年）。面对经济增速调整下行，我们必须保持清醒客观的认识。经济增速放缓是世界各国在经济发展过程中面临的普遍现象④，是在既有科技水平下各生产要素自发流动形成的均衡局面。经济增速放缓是符合经济发展客观规律的现象，不顾及规律而片面追求增长速度的行为只能是焚林而猎、涸泽而渔。米都斯（Meadows）在《增长的极限》一书中提到，“如果世界人口、工业化、污染、粮食生产以及资源消耗按现在的增长趋势继续下去，这个星球上增长的极限将在今后一百年中发生。最可能的结果是人口和工业生产力双方有相当突然的和不可控制的衰退” 〔5 〕19，“为了避免崩溃，需尽快降低经济发展速度，使其在短期内达到平衡” 〔6 〕54。只有速度而缺少质量的经济发展，势必导致发展权客体的碎片化与片面化，从而可能掉进“中等收入陷阱”而最终窒息速度带来的发展生命力。

另一方面，新常态致力于强化发展权的主体。发展权强调发展的人本性即以人为本的发展，而非为了发展而发展。《发展权利宣言》第2条指出：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”经济发展在本质上应当是以人为本的高质量增长。“无论是在哲学意义上，还是在发展经济学意义上，经济增长是一种量变，经济发展则是以经济增长为基础的质变” 〔7 〕，经济增长质量“包括经济增长效率提高、结构优化、稳定性提高、福利分配改善、生态环境代价低、创新能力提高等诸多方面” 〔8 〕。过去，我们将主要精力投入到经济“如何增长”，而忽视了“为何增长”，在“实然”和“应然”、“是”与“应当”的关系上没能根据客观环境变化及时做出修正与调整，错误地认为从“实然”中可以推出“应然”，在“是”中必然得出“应当”。但在实践中，经济高速增长在带来机遇的同时，导致了城乡矛盾、区域矛盾和分配矛盾，人民群众的幸福感和满意度下降。“一切改革归根结底都是为了人民，是为了让老百姓过上好日子” 〔9 〕，这就要求在新常态下必须从过去片面追求速度转变为以人为本的发展观，强调人是发展的目的和关键所在，发展应源于人、用于人、评于人、行于人、服务于人。〔10 〕以人为本的核心在于尊重和保障人权，而保障人权又必须以法治为依托，这就需要将价值与规范联手，从权利义务范畴来解读新常态的法理内涵，建立起以发展权利（right to development）为价值追求的法治体系，从而为主体发展注入良善价值和规范引力，在弘扬主体性中增进发展权。

可见，在新常态下必须拓展发展权的维度，使发展权从单一发展维度过渡到可持续发展的新常态，在以下两个层面对发展权进行重构：一是更新发展权概念。《发展权利宣言》开宗明义地指出：“承认发展是经济、社会、文化和政治的全面进程”。这在当时的历史背景下无疑是一大进步。但是，随着以经济增长为重心的发展模式逐步为以全面和谐发展为指向的发展模式所取代，其保守性和落后性日益显现。应当在发展权与可持续发展的相互融合、交融生长中提炼出一种新的子权利形态——“可持续发展权”（right to sustainable development），科学解析可持续发展权的法哲学基础、权利内涵与外延及其本质特征，为发展权的“绿化”（greening right to development）⑤提供新理念与新思路。二是拓宽发展权路径。如何实现可持续发展权利，是新形势下发展权需要予以解决的最为紧迫的一个难题。为此，必须在经济增长与生态保护之间确立最佳变量和合理边界，明确比例关系，注重边际效应，进而据此选择可持续发展权利实现的最优模式和有效手段，切实解决发展与生态之间的张力，并将这一关系模式精细化为权利义务关系，上升为国家法律制度规范，确保发展权进入经济、政治、文化、社会与生态“五位一体”全面协调可持续发展的新常态。

二、发展正义——新常态下发展权的结构优化

新常态的基本特征之一就是“中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定” 〔9 〕。要推动可持续发展，就必须从产业结构、需求结构、区域结构、分配结构等决定经济发展质量的内生因素着手进行全方位改革，打破旧体制下利益分配的格局，增加经济福祉和维护社会公平正义。有必要从一般意义的平等、公平转变到 “以人为本的发展正义”（people - centered development with justice），并以此对发展权实施机制进行价值优化。发展正义是旨在确保处于不同发展层级的全体社会成员公平地享有发展权利的机会均等、规则公平和分配正义的总合，表现为在起点上参与发展的机会公平、在过程上促进发展的规则公平、在结果上公平地分享发展成果的分配正义。经济结构调整追求的发展正义，不仅为发展权的实现奠定了价值基础，而且势必为新常态下通过经济结构升级落实发展权供给有效制度资源。

（一）产业结构升级与发展权。经济发展遵循着产业结构升级的必然规律，“配第—克拉克”定理表明，随着人均国民收入水平提高，劳动力将逐渐由第一产业向第二、三产业转移。而第二、三产业的繁荣必然在就业机会、收入增长与社会保障上夯实发展权的根基，拓宽发展权的受益主体范围，提高发展权实现水平。当然，产业结构的这一特征表明将会使愈来愈多的农民涌入城市，给全社会尤其是农民提供了新的发展机遇。我国在解决农民以及农民工问题上的辉煌成就举世瞩目，但依然存在一系列社会问题。农民身份向城市居民身份转换过程中存在的制度性障碍，导致农民工及其子女在城市容易被边缘化、碎片化，其平等发展权面临诸多挑战。从表面上看，这似乎是劳动权、教育权等方面的问题，但在本质上则关乎农民工的身份认同、主体资格与权利回归。法理学认为，资格是权利的基本要素之一。一般而言，身份是资格的通行证，但有时也会成为资格的桎梏。农民工职业身份、法律身份与社会身份的分离，以及由此造成的农民工与城市居民发展资格不均等，正是导致农民工在城市中的存在价值难以得到普遍认同的深层次原因。仅仅凭借单个的公民政治权利或经济社会权利，已经无法在源头上解决农民工问题，因为这些传统人权立基于个人本位和自由主义而势单力薄，难以形成合力。应当从个人主义的单一进路转向整体主义的复合进路，以发展正义为圆心，以全面发展权利为目标来保护平等发展权利。〔11 〕《发展权利宣言》第1条指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这项权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。可见，新常态下要确保产业升级成功，必须打破城乡二元体制结构，去除身份标签，赋予农民工平等发展的资格，确保其自由参与发展进程、平等获得正当发展利益，真正让“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。” 〔12 〕而机会平等正是发展权实现的首要前提。

（二）需求结构优化与发展权。需求结构是社会有效购买力在各产业中的分配比例，即消费、投资、出口三项在国民经济总支出的占比结构。“钱纳里（Chenery）标准模式”表明：在经济增长过程中消费应始终占有绝对优势比重。⑥而在我国，需求结构中投资仍占大头，居民消费占比低且增幅缓慢。⑦经济学研究指出，未来收入不确定性所导致的预防性储蓄是抑制我国居民消费增长的主要原因。其中，住房改革、教育、医疗支出负担的加重以及国企改制在增加不确定性支出的各类诱因中起了决定性作用。而消费在经济发展中的重要性在于它创造了需求，“没有需要，就没有生产，而消费则把需要再生产出来” 〔13 〕9。良性的生产关系使需求结构、需求能力与生产结构和生产能力相匹配，错位的、不兼容的“需求——生产”结构将导致整个经济生产进入滞胀危机状态。

从人权视角看，消费代表着作为主体的人的内在需求得到满足，意味着在构成权利的“利益”、“主张”、“资格”、“权能”、“自由”要件中 〔14 〕46-47，“利益”这一实质价值得以体现。提升居民消费需求包含两层关系：第一层是将蛋糕做大，生存和发展是人的两项基本权利，保障生存仅意味着维持简单再生产，而扩大消费则强调发展和增量；第二层是要保障利益均分，让发展成果公平惠及全体人民。如果说获得发展的平等机会是发展权的基础，发展程序与过程的公平是其必然要求，那么，发展利益公平共享则是发展权的最终归宿。新常态下优化需求结构，关键在于提升居民消费信心，减少不确定性支出占比。从国内法角度看，这要求发展权对应的义务主体——国家履行“积极保护义务”，从“单纯的法维护国家”变为“社会的作为的国家” 〔15 〕892。诚如《发展权利宣言》第3条、第8条所言：“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任”，“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等”。具体到我国，就是要求政府在经济发展转型过程中加大对社会保障和公共服务的投入力度。一要加快完善医疗、教育、文化等方面的公共服务体系，做到职责不缺位；二要加快公共产品的供给总量和质量；三要创新公共服务方式，利用向市场购买服务的手段完善资源配置机制。

（三）区域结构均衡与发展权。“区域”既是地理学上的概念，也是经济学上的范畴。从要素资源禀赋的相似和稳定性看⑥，区域可分为不同的类别。在我国，主要有三分法（东部、中部、西部）、六分法（华北、东北、华东、中南、西南、西北）和省级行政单元划分法（包括省、自治区和直辖市）。均衡发展的对立面是发展失衡，区域发展失衡，也称为区域非均衡发展。任何一个国家都是由核心区域和边缘区域组成。核心区域通常工业发达，资本集中、人口密集，而边缘区域的经济发展水平相对落后。在区域经济增长过程中，核心区域与边缘区域之间存在着不平等的支配关系，核心区域处于优势地位，不断吸引边缘区域的资金、人口向其流动，并从边缘区域获取剩余价值，构成了核心区域与边缘区域的不平等发展格局。

统计数据显示，2014年上海、江苏、浙江、广东沿海四省市的GDP分别为23560亿元，65088亿元、40153亿元、67792亿元，而同期中西部的甘肃、青海、西藏、宁夏仅为6835亿元、2301亿元、920亿元、2752亿元。如果以人均GDP为衡量指标，1978年东部人均GDP分别相当于中、西部的1.49倍和1.79倍，1992年则扩大到1.58倍和1.83倍，2005年东部人均GDP已经相当于中部的1.96倍和西部的2.58倍。区域发展失衡，是新常态下必须解决的历史难题。过去我们解决区域发展失衡，惯用的方式就是“给钱”、“给人”、“给政策”，但实践证明这种哺育施舍的做法不仅不能调动不发达地区的积极性，还容易养成其依赖和惰性，甚至演变为地方与中央政治讨价还价的博弈筹码。从法理学的角度看，区域发展失衡的深层次原因在于内部的发展能力不足而非外部供给不够，也就是主体自身内在的发展潜能无以激活、增强与释放。为此，我们认为，基于区域均衡发展的发展权新常态应当是：1.在分析视角上，从对“区域”的经济地理学研究转向人权法研究的新常态。在人权法的新视野中研究“区域”，将区域、发展与人权三者有机统一起来，对区域发展进行人权法阐释，以人权看待区域发展。当然，这不是阿玛蒂亚·森式的一般意义上的“以自由对待发展”（development as freedom），不能囿于个体人权的原子主义视角，而是从社会连带和社会关系的整体进路来对“区域”这一集合体的发展进行人权法上的研究，进而从“人”的视角对“区域”做一个身份定位。2.在权利形态上，从一般发展权转向区域发展权的新常态。构建关于区域的发展权新概念——“区域发展权”（right to regional development ）。通过比对和衡量不同区域的发展差距、以法治机制与政策调整来保护不发达区域平等发展权利问题。3.在实现方式上，从单项扶持转向合作共治的新常态。治理是对管理的超越，通过横向协作与纵向调控，确保各方主体依据官方法律和民间规范治理贫困、治理不发达、治理区域发展差距，以治理能力和治理体系的现代化推动发展权制度载体和实现手段的现代化。

（四）分配结构调整与发展权。创造财富和分配财富是人类经济发展的两大主题，“分配被理解为在经济活动中与生产和交换具有同等价值的基础性维度……分配维度贯穿于整个经济活动中，不仅是它的结果，而且也是它的起始条件和过程” 〔16 〕560。分配结构体现着财富收入的不同配比，分配结构在主体上是指国民收入在政府、企业、居民三大部门之间的比重，在过程上是指初次分配与再分配之间的比重，在要素上体现为国民收入在资本、劳动、技术等要素之间的分配比重。改革开放以来，由于我国实行非均衡的发展战略，在国民人均收入水平大幅增加的同时也出现了收入分配悬殊、贫富差距扩大等现象。⑧而“分配公正”既具有“手段性——直接影响人们从事物质生产的积极性”，又具有“目的性”，“是人类美好生活的基础” 〔17 〕37-38。新常态下必须形成合理有序的收入分配结构，让更多的人共享改革发展红利。

解决分配结构失衡问题，不同学科领域有不同的视角和进路。经济学关注分配结构与经济增长之间的互动关系，将两者之间的组合分为“经济正增长与收入差距缩小并存”、“经济负增长与收入差距缩小并存”、“经济正增长与收入差距扩大并存”、“经济负增长与收入差距扩大并存”四种类型，并探寻实现第一种“良性互动”的最优方式 〔18 〕。但实践中收效甚微。究其原因，在于“分配结构不仅体现为一种经济结构，同时它也是一种法律结构，尤其是一种权利结构” 〔19 〕，经济学给出的建议不能从根本上改变隐藏在高收入群体与低收入群体之间平等分配权利背后的实质不平等关系。法学是权利之学，以追求公平正义为亘古不变的价值取向，本应体现对低收入弱势群体的关怀和维护。但建立在现代性话语基础之上的西方法学，通过“天赋人权”、“人人生而平等”的理性主义大叙事和形式主义法律观，造成形式正义与实质正义的割裂，构建的也只能是形式平等而实质不平等的权利分配体系。“这种平等的权利，对于不同等的劳动者来说是不平等的权利。” 〔2 〕305因此，要追求分配结构的实质正义，就必须引入发展权这一后现代人权，真正关注在经济活动中被边缘化、被掩盖、被遮蔽的弱势群体的权利，改写现代法学形式主义的宏大话语，矫正经济发展过程中的实质不公正。以发展权的实质价值为导引，借助发展权的工具价值，缩小收入分配差距、规范收入分配秩序，并以此为基石完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，在不同发展主体之间形成具有正当性、合法性与强制性的发展权利与发展义务关系模式。

三、创新发展——新常态下发展权的动力强化

改革开放三十多年来，我们主要依靠要素驱动、投资驱动推动经济高速增长，一直处于“大而不强、快而不优”的局面， 〔20 〕67经济发展进入瓶颈期。“老路走不通，新路在哪里？就在科技创新上，就在加快从要素驱动、投资规模驱动发展向以创新驱动发展为主的改变上。” 〔21 〕120为此，新常态下必须转变经济发展方式，让创新成为驱动经济发展的新引擎。

创新之于发展权的价值在于赋予、强化主体的发展能力。发展经济学奠基人熊彼特（Schumpeter）认为，创新是经济发展的动力，在没有创新的情况下，市场竞争最终会使所有经济部门失去超额利润，经济将进入收入等于成本的长期均衡下的停滞状态；库兹涅茨（Kuznets）则指出，科学的系统应用是现代经济增长的发动机。

纵观当今国际经济体系，技术落后比资金、劳动匮乏更为可怕，西方发达国家正是依靠技术、资金方面的绝对优势，牢牢把持着国际经济产业链分工的顶端位置，攫取着工业产品与初级产品之间的 “剪刀差”收益。而发展中国家则往往徘徊在产业链的下游底端。尽管在国际经济合作组织（OECD）的倡导下，发达国家通过官方开发援助（ODA）的形式向发展中国家提供了部分技术和资金支持，但实践中存在的问题是：一方面，发展中国家对援助依赖的倾向十分明显，“当发展中成员变得依赖于外部的资金，……技术援助计划实际上都有可能破坏当地能力的发展……。对于缺乏潜在能力的国家来讲，除非技术援助被发展中成员以更广泛的方式制度性地、全社会地吸收，否则技术援助将具有极其有限的长期影响” 〔22 〕。另一方面，发达国家的援助往往伴随着国家利益和意识形态的输出，成为谋求建立与巩固霸权的工具，“军事援助直接服务于加强两极世界的安全体系，而经济援助则是给这个安全体系争取盟友” 〔23 〕200。由此可见，要改变发展中国家在现有国际分工中被边缘化的地位，克服发达国家的结构性支配，就必须坚持走自主创新之路，从依靠外部扶持转变为立足于自身发展能力的培养，“摆脱那种没有尊严的，称之为不发达的状态” 〔24 〕11。新常态下提出发展动力从资源驱动向创新驱动转变，就是要改变中国“世界工厂”的形象，推动中国从制造大国走向制造强国，实行全体人民的发展权利。

经济学以提升效率为追求，将创新看作是促进经济系统优化的一个内生因素，注重其工具性价值；而法学以人权为终极关怀，对创新的评判则从是否有利于促进人的全面、自由发展为标准，注重其目的性价值。从作为主体的人的认知角度出发，创新是一个主体自我学习、自主创造的动态过程，这个过程中主体除了获得物质利益，更重要的是获得精神利益——提升自身能力的机会。掣肘发展的关键在于人的能力不足。当代著名学者，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森指出：桎梏发展的症结在于发展主体的自主性被剥夺，“发展必须更加关心提高生活质量和加强自由的能力” 〔25 〕140。当一个人拥有了生活所需的基础资源后，能否具备利用这些资源的能力决定其能否拥有向往的生活，而“发展的过程就是能力拓展的过程” 〔26 〕41-58。受阿马蒂亚·森理论的启迪，联合国提出了一种新的权利实现方式——“赋能”（empowerment），使穷人受到保护并运用法律与制度来推动其在国家和市场中的权利和权益的过程 〔27 〕，通过能力培养唤醒弱势群体的自主自觉发展意识，使之真正获得建立在能力提升基础之上的可持续发展机会，确保其形成内源性而非外援型的良性发展态势。但不幸的是，赋能并未取得应有的实效。长期以来，发展权实现的主要方式依然是外部化的对弱势主体的发展援助，而资金援助、债务减免作为一种短期行为，难以真正增进发展权的持续实现。只有内在能力的形成与增强才对彰显发展权的权利属性发挥着根本性作用。因为，权利以能力为依托，任何权利都是行为能力、权利能力和责任能力的统一体。

新常态下，创新被提到一个前所未有的战略高度。《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015]32号）强调，创新“是发展的动力之源”、“对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义”。从发展权视角解读这一政策，意味着每一个人都是创新的主体，创新不再是专业技术人员和科研机构的特权，每一个人都享有参与创新过程并提升发展能力的机会，最大程度上体现了发展主体的全面性与涵摄性。同时，为确保提升创新能力这一发展价值的实现，还要加强知识产权保护、健全创新法治环境，梳理完善现有科技创新的法律法规体系，并及时制定引导、鼓励、保障万众创新持续健康发展的法律规范，让所有人都享有成为创新过程参与者和创新利益分享者的机会，形成人人能创新、人人敢创新的良性发展局面。

从操作层面分析，有必要制定发展创新的制度规范，实施发展创新能力提升计划。在内容上，确立创新的法律地位与法定要素。创新主要包括技术创新、工具创新、制度创新和文化创新，其中又以技术创新为源头，以制度创新为保障。能力提升包括基于技术援助的自身造血能力和基于公共制度的话语权能提升，两者相得益彰、缺一不可。前者促进了主体改善人与物的关系的能力，后者则强化了主体优化人与人的关系的能力，为实现发展权的自主、自治和自理提供了有力保障。一方面，就技术创新而言，应当建立技术创新的扶持机制、激励机制、协作机制与转让机制，既鼓励技术创新、依法保护知识产权，又推动产权交易与具体实施，尤其是充分利用基于公共利益的强制实施许可制度，确保贫困人口、边缘人群的最低限度发展权利得以实现。如基本药物专利的强制实施许可、过期专利技术的信息公开以及在后发达地区的推介与运用，有助于在某种程度上落实相关人口的发展权利。另一方面，就制度创新而论，无论是哪一个维度的发展，都深度依赖体制机制创新。在新常态下，通过促进城乡发展一体化以期实现稳增长、促发展是保障城乡人口享有平等发展权的必由之路。而制度创新包括金融创新就发挥着不可忽视的作用，小额贷款、资金整合、风险担保、土地入股、承包租赁诸方面的制度改革与创新，成为实现基于创新的发展权的强大支撑。⑨弱势主体的自主发展和技术创新是实现发展权的内生动力，而外部的创业环境与资金支持则是必不可少的基本前提。因此，必须重视制度创新对于发展权的功能释放。

四、政策平衡——新常态下发展权的有效保障

新常态是政府与市场关系得到理想定位、市场在资源配置中的地位从“基础性”走向“决定性”的状态。这在本质上就是对自由与秩序、自由与平等关系模式的更新，意味着将公平与秩序交给政府、将自由与权利还给市场，从而为发展权的实现带来生机，也提出了新的理论挑战与实践要求。

在理论上，发展权与市场经济学的价值论似乎存在一定差别。因为发展权离不开人的自由发展，更离不开公平发展，公平优于自由。而以市场决定为导向的经济，则更加注重自由。发展权视野下自由发展与公平发展的关系，同经济学视野下自由与平等的关系究竟应当如何统一，这是发展权在新常态下不可回避的问题，应当在法哲学的高度进行深入分析，寻求最大限度的价值共识与理念融合。为此，有必要回到自由的原点进行深度解析。自由是市场的核心价值，自由交易构成了整个市场的逻辑起点，也是市场得以存在的生命与活力。自由，源自拉丁语“Libertas”，原指从束缚中释放出来。近代以来出现了对“自由”的种种解释，一般分为消极自由与积极自由。对自由的这两种不同理解，对应着政府与市场之间的两种不同关系。在消极自由语境下，追求建立完全自由放任的市场，它笃信“在商业完全自由的制度下，各国都必然把它的资本和劳动用在最有利于本国的用途上……它使劳动得到最有效和最经济的分配；同时，由于增加生产总额，它使人们都得到好处，并以利害关系和相互交往的共同纽带把文明世界各民族结合成一个统一的社会” 〔28 〕113。而在积极自由观点中，政府应当发挥对市场的引领作用，“市场需要有一定的位置，但是需要对市场加以约束” 〔29 〕3，“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是‘竞赛规则的制定者，又是解释者和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。” 〔30 〕16更重要的是，政府还是公共福利的提供者。新常态经济不只是强调自由之于市场经济的作用，还重视对市场自由的适度干预。新常态经济学绝不是自由主义经济学，相反，它“用价值机制取代价格机制作为市场的核心机制”，是“以中国对称文化范式为基础、以中国人平等价值观为核心的社会主义经济理论体系、理论模型与实践模式。” 〔31 〕与改革开放以来GDP导向的旧经济形态不同，新常态经济立足于对经济本义的复归，对人类经济活动本义的复归。正是在这一价值导向上可以达致自由与公平的一体化。

在实践上，新常态下政府权力的限缩与发展权对政府高效干预发展之间的关系应当得到有机统一。“从风险层面看，新常态下面临新的挑战，一些不确定性风险显性化”，如楼市风险、地方债风险、金融风险等潜在风险因素相互关联，有时一个点的爆发也可能引起连锁反应。〔32 〕消解市场自由的任性与无序、有效应对风险与矛盾，是新常态自我净化、自我优化的必然要求。新常态下，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须重构政府与市场之间的关系。既要减少权力对市场主体的干预，实现对权力的控制，又让权力为市场平稳运行提供保障，如制定公开透明的市场规则，打击扰乱市场秩序的失信行为，提供公共产品等。这就要求突破以往传统私法自治和公法强制的简单做法，构建具有权力能动、双向调节功效的发展权法治机制。权力能动原则是指在对公共权力进行制约与监督的基础上充分保证权力运行的主动性和高效率，实行控制权力与保障权力能动运行的统一。它要求政府不只是消极地不予妨碍即排除公共权力对发展权的侵害，更强调构建能动的权力运作架构，使政府能积极地担负起促进发展权实现的责任。〔33 〕目前正在推进的行政审批制度改革，就是同步发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府行政权力能动原则的最好例证。一方面，持续深化的行政审批制度改革，不断取消和下放行政审批事项，放开准入限制，最大程度减少行政权力在市场中“设租”、“寻租”的空间，切实减轻社会负担，激发市场活力。另一方面，坚持“放”、“管”结合的原则，在放掉事前干预的同时加强事中事后监管，建立以风险管理为基础的预防体系、以现场检查和随机抽查为执法形式的监督体系，并辅以行业自律管理和社会公众监督，真正实现全方位、多层次的监管，从根子上改变过去“一管就死、一放就乱”的局面。正如哈耶克所言，“如果我们能够设计出这样一种政府模式，使得政府在其间只能够为社会的自由发展提供一个有助益的框架，而不得赋予任何人以控制这种社会发展过程的权力，那么我们便完全有望看到人类文明的持续发展”。〔34 〕

新常态下发展权的法律调整应当奉行政策性平衡原则。它既不是基于意思自治、以自由为轴心的私法调节方式，也不是基于强制干预、以命令为核心的公法调整方式，而是在公域和私域之间进行协调衡平，以公权力同时双向作用于不同的私主体，谋求市场主体之间发展利益关系的协调一致。根据人权代际的分类方法，发展权被认为是第三代人权，与第一代人权注重自由、第二代人权注重平等相比，发展权更强调在自由与平等之间的互动与调适。按照罗尔斯的正义论，一般来说，自由与平等正如鱼和熊掌一样难以兼得。为此，应当以平等去限定社会成员之间的自由，以自由去定向不同主体之间的平等需求，最终实现“最大限度平等下的自由”（greatest equal liberties）。而要实现这种理想的价值选择，必须从最低限度的权利出发，使制度安排保证对处于最不利地位的人最为有利，在最不发达或发展层级最低者和发达主体之间进行平衡，从而实现发展权利。是劫富以济贫还是扶困以救危？新常态下的发展权呼吁从消极权利转向积极权利、从个案平等转向社会公平、普遍权利转向重点保障特殊主体权利的普遍实现。

注 释：

①2014年5月，习近平总书记首次提出新常态概念，11月在亚太经合组织工商领导人峰会上，阐释了新常态下中国经济“增速换档、结构升级、创新驱动”的特点；12月在中央经济工作会议上再次强调，“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”。习近平总书记在2015年博鳌论坛上指出，“中国经济发展已经进入新常态，向形态更高级、分工更复杂、结构更合理阶段演化，这也是我们做好经济工作的出发点。”（参见《深化改革发展优势创新思路兼顾统筹 确保经济持续健康发展社会和谐稳定》，载《人民日报》2014年5月11日第1版；《习近平出席亚太经合组织工商领导人峰会开幕式并发表主旨演讲》，载《人民日报》2014年11月10日第1版；《中央经济工作会议在北京举行》，载《人民日报》2014年12月12第1版；2015年3月30日，习近平在同出席博鳌亚洲论坛年会的中外企业家代表座谈时的讲话，参见新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/29/c_1114798894.htm.）

② 2015年3月30日，习近平在同出席博鳌亚洲论坛年会的中外企业家代表座谈时的讲话，参见新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/29/c_1114798894.htm.

③联合国在1996年《人类发展报告》中将“有增长而无发展”的情形归纳为无工作的增长（jobless growth）、无声的增长（voiceless growth）、无情的增长（ruthless growth）、无根的增长（rootless growth）、无未来的增长（futureless growth）五种情形。

④第二次世界大战后连续25年以上保持7%以上高增长的国家只有13个。1950～1972年，日本GDP年均增速为9.7%，1973～1990年期间回落至4.26%，1991～2012年期间更是降至0.86%。1961～1996年间，韩国GDP年均增速为8.02%，1997～2012年期间仅为4.07%。1952～1994年期间，我国台湾地区GDP 年均增长8.62%，1995～2013年期间向降至4.15%。资料转引自：国家行政学院经济学教研部编著，《中国经济新常态》，人民出版社2014年版，第50页。

⑤参见本人在第24届国际法哲学大会（IVR）关于人权与发展论坛的主题发言：《发展权的绿化——可持续发展权的法哲学基础及其立法建议》。

⑥区域经济学将区域划分为均质区域、极化区域和规划区域三类，均质区域由多个不同地域空间单元组成，各个空间单元具有地理或自然要素禀赋或经济社会等方面的共同特征；极化区域则指异质连续地域，各个不同部分通过围绕区域增长极而相互依存；规划区域则指为实现一定目标而设定的与行政调控有关的连续地域空间。

⑦国家统计局数据显示，2014年我国居民消费率为37.6%，政府消费率为12.6%，投资率为48.5%，出口率为1.3%；2013年居民消费率为37.2%，政府消费率为11%，投资率为54.2%，出口率为-2.4%。

⑧分配结构失衡集中表现为居民收入在国民收入中占比偏低以及劳动报酬在初次分配中占比偏低。根据国家统计局公布的数据测算，2014年我国国民总收入为634367亿元，其中国家财政收入140349亿元（占比22.1%），居民收入274271亿元（占比43.2%），企业收入219747亿元（占比34.7%）；2010年至2014年，国民总收入的历年增幅为17.9%、17.7%、11.1%、9.4%、8.7%，同期的财政收入历年增幅为21.3%、25%、12.9%、10.2%、8.6%，而城镇居民的人均可支配收入的增幅则仅为11.2%、14.1%、12.6%、9.7%、7.1%。

⑨金融机制创新对于促进城乡发展一体化意义重大，我国近年来的探索可归结为：一是确立省级统筹城乡发展的投融资公司；二是设立城乡发展一体化基金；三是围绕PPP模式、政府购买服务等重点，扩大乡村公共产品和服务供给；四是发挥土地的资本作用，通过租赁、转包、入股等形式，稳定农民收入；五是发挥开发性金融先锋先导作用，提供集中、大额、长期的投融资支持，利用软贷款回收再贷、技援贷款、过桥贷款等开发性金融工具，放大支持效力；六是做实省市级担保、再担保公司，设立县市区级风险补偿资金池，为项目融资提供风险缓释。加强模式创新。配合地方政府成立城乡发展一体化基金、发行城乡发展一体化债券，拓宽地方政府融资渠道。推广债贷组合、投贷结合、租贷结合等融资模式，以及“三个统一”“四台一会”“龙头企业+农户”等成功经验（参见郑之杰：《开发性金融助力城乡发展一体化》，载《人民日报》2015年7月7日第17版）。

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责任编辑 杨在平