基层审计机关开展村居主要负责人经济责任及其财务收支、专项资金审计路径分析

王慧

[摘 要]当前对村（居）委会主要负责人进行经济责任或村集体财务收支、专项资金的审计是县级审计机关面临的新任务和新课题。村民委员会是我国最基层的村民自治组织，村级管理虽然目前已不断完善，但仍然存在较为突出的问题。搞好这项审计工作是规范农村基层干部行为，促进农村基层干部廉洁履职的重要举措；对促进村委会管好用好集体资产，维护广大农民利益和农村社会稳定，规范农村账务管理等方面将起到积极推动作用。文章结合实际工作，从审计组织创新、模式创新、制度创新的、建立村居审计制度，优化整合审计资源等方面着手，对加强村居主要负责人及财政财务资金审计，促进地方治理的途径进行探讨。

[关键词]基层审计机关；村居审计；经济责任；财务收支

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.099

当前，特别是十八大以来国家实施了一系列强农惠农政策，对农村投入了大量的涉农资金、扶贫资金、低保求助资金等公共资金，保障这些资金安全有效使用，村居组织的作用至关重要。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任实行审计全覆盖。《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）提出，加强对“三农”问题，社会保障、医疗、扶贫、救灾等重点民生资金审计。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》及《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》的出台，为建立和完善农村基层干部任期经济责任审计制度，依法开展村居经济责任工作的提出了新要求。

1 开展村居审计工作的重要性和意义

村居审计，是指涉及村居的各项审计工作。近年来，各级审计机关采取多种形式，加大对民生、支农资金的审计力度，一是接受当地政府的委托开展部分村居村务收支审计和经济责任审计；二是对涉及农村的财政资金和项目进行审计和调查；三购买社会服务，由会计师事务所等社会中介机构对实行财务自我管理的村居开展审计；四是与纪委、民政部门、农业部门联合开展农村基层组织及财务资产检查。此外各级政府或职能部门设置专门的内审机构，参加相关程序，针对当地党委政府的要求开展经常性的日常审计和调查。各村居民主理财小组也参与部分内部监督工作。

1.1 开展村居审计，是社会主义新农村建设的客观要求，促进基层负责人干事创业

村居组织是社会主义的基本单位和组织基层，村居干部处在贯彻落实建设社会主义新农村各项方针政策的最基层，其能否正确履行职责，直接关系到农村居民的切身利益，通过开展农村干部的任期经济责任审计，通过对任期目标及其完成情况的审计，合理界定责任，公正进行评价，促使村居干部认真履行职责，完成任期目标，做到既能“干净做事”，又能“干成事”。通过村居审计，有效监督检查国家各项方针政策的落实完成情况，中央支农惠农政策效益的发挥情况，确保社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会目标的实现。

1.2 开展村居审计，是推进基层党风廉政建设的迫切要求，切实维护农村社会经济秩序的稳定

近年来随着村集体经济活动日益多样化、复杂化，加上国家惠农强民政策力度不断加大，村委会可掌控管理和使用分配的资金、资源逐步扩大，村居资产、资源和财务管理情况成为群众最为关注的事情。一些地方干群关系紧张，经济利益分配不公、财务管理混乱、财务公开流于形式、工作不透明等是造成村居干群矛盾纠纷的主要根源，影响基层稳定。开展村居审计时，将经济纠纷问题作为审计重点，有助于将矛盾化解在萌芽中，避免引起不稳定因素。

1.3 开展村居审计，是保证国家强农惠农政策落实的根本途径

目前，各项政策向农村基层地区倾斜，农村的“钱袋子”越来越鼓起来了，一些村居干部思想意识不到位、法纪意识淡漠，贯彻惠民政策打折扣，存在各种挤占挪用、乱支乱用集体资产和资金等违法违规行为。《意见》要求，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，加强“三农”资金审计。通过对各项专项资金审计调查，发现、揭露和纠正公共资金使用中的违法违规行为，确定资金安全、高效使用，促进国家惠民政策落实到位。

1.4 开展村居审计，是有效避免集体资产流失的重要手段

目前大多数村财务实行“村账镇管”，只代不管，资产处置不规范，部分资产权属不清，较大数额开支未经多人会签或经会议研究决定，负责人一人签字报销、白条支出，账外收支等现象屡禁不止。集体资产被侵吞、流失情况依然存在。通过村居审计，能发现问题，促进相关制度的建立健全，保证集体资产保值增值。

2 目前村居审计中存在的主要问题

第一，“村财镇管”制度有缺陷。以南陵县为例，全县共有157个村及10个村委会，村居主要负责人200余人。自2010年9月份起各乡镇成立了“三资代理中心”，对乡镇所辖村委会集体的资金、资产及资源等按照“六统一”的标准进行管理，但“三资代理中心”的成员多数为财政所或其他非财务人员担任，对村级事务不可能全程参与，某种程度上来说就是“代账会计”。仅凭该中心自己记账、核算，又自己监督、管理，就显得势单力薄，顾此失彼，特别是当前农村常住人口大量流出，留下的多为老人，他们对村级事务关心较少，这样便失去了群众监督的基础。

第二，财务制度不健全、执行不到位，管理不规范。大多数村组织没有建立真正意义的财务制度，缺乏有效的内控监督机制和控制架构，村级财务公开不到位、不透明，村民参与民主决策的意识淡薄，使财务公开流于形式。村集体资产、资源管理及处置等不规范造成收入流失。首先是资产、资源出租或发包不规范，处置透明度不高，普遍定价低且期限长，低于市场价格，造成资产或资源性收入流失。另外因为农村情况的复杂性支出存在白条较多，事由不明晰等问题，票据的管理和使用也存在不规范现象。

第三，项目资金管理不规范。村集体在实施各项工程，特别是资金量较小的工程时往往是自行委托施工方，且无监督、验收程序，导致工程质量存在隐患，且容易在此过程中通过重复申报套取项目资金设立账外小金库。

第四，涉农补贴性对象申报、确认不严密。虽然涉农补贴资金基本由县级财政通过银行发放，但政策宣传、调查摸底、评议程序、张榜公布、对象确定等工作主要由村委会实施。实际工作中仍存在操作不规范、不严谨，补贴对象不真实等问题。

第五，审计处理处罚决定落实难。村委会负责人经村民选举产生，村民经法定的程序可以罢免。当审计发现负责人违纪问题并下达审计处理决定后，村委负责人不执行，对此法律缺乏相关的保证措施，即使要停止村委主任的管理权限，也需要村民罢免程序，因此现实中往往存在审计决定难落实，违规问题难纠正的现象。对村居干部侵害集体经济，或因其不作为或乱作为而导致村居集体经济损失的，缺少明确具体的处理处罚决定，导致逃避制裁的现象。

第六，各监督主体间协调统筹不到位。目前开展村居审计的组织形式多种多样，由于各部门不同，审计的目的、重点不同，审计程序和审计文件也不规范统一，不仅难以协调，还不能充分利用有限的审计资源。提高审计效率和效果，也造成审计结果应用千差万别，不利于审计成果利用，从而影响了村居审计工作的健康发展。

3 加强和推进村居审计的对策及建议

3.1 建立村居审计机制，创新村居审计方式

村居审计，涉及面广，应从实际出发，整合各财政、纪检、农业、民政及村居民主监督各方力量，加强领导协调，分工合作。进一步探讨及规范国家审计、部门审计、社会审计及村居内部审计几级审计模式。围绕各监督主体明确分工，对“公共资金”的监督由国家审计实施，各部门根据各自业务需要依法对村居日常财务收支及管理进行监督；社会审计依据地方党委政府委托开展业务，村居民主理财小组可以发挥民主监督作用实施内部监督。

根据村集体规模、群众反映问题的强烈程度、干群和谐及基层组织运行等情况对村居干部实施分类审计：对规模大、反映问题多的村，实行常态化审计，重点监督；对经济体量小、群众反映问题小的村，可根据需要安排离任或任中审计；各乡镇结合各村民主评议、检查考核等情况一并对村干部进行监管，促进基层和谐稳定。

3.2 整合审计资源、突出审计重点，全面推进村居审计

基层审计人员应树立科学审计理念，根据财务审计、村干部经济责任审计、专项资金审计（调查）等不同的审计类型，明确不同的审计重点。当前，村级审计的重点，首要的是财务收支的真实、合法、效益性审计，这是农民最关心的事项，也与农民自身的利益密切相关。村干部经济责任审计，应以促进村干部守法、守纪、尽责、为民为目标，紧密围绕当前农村经济社会发展实际和村干部履职情况开展审计。重点关注经济责任目标完成情况、财经法纪执行情况、群众关心的热点和难点问题和个人廉洁自律情况；专项资金审计（调查），重点关注民生资金及农村社会事业发展，突出对种粮补贴、良种补贴等强农惠农资金、社会抚养费、一事一议款项的审计，确保国家各项惠民政策落到实处。

3.3 进一步发挥审计机关在村居审计中的主导作用

从审计的组织形式来看，县审计机关是村级审计的主力军，乡镇财政所、农委等涉及的相关部门的内审人员可以作为审计的补充力量，配合审计，同时可以购买社会服务，聘请社会中介，整合各类审计资源，最大限度发挥审计的全覆盖性。

加强对内部审计指导，发挥村居审计整体合力。国家审计应履行审计法规定的对内部审计指导、加大对镇、村内部审计工作业务指导力度，发挥主导作用，完善内部审计与国家审计的联动机制，实现优势互补、资源共享，有效发挥国家审计、内部审计整体合力，促进村居社会经济健康发展。

3.4 多措并举，实现村居审计常态化

工欲善其事，必先利其器。针对村居审计点多面广的特点，审计部门相对人员缺少的实际，村居审计工作首先要立足实战制订切实可行的审计方案，以南陵县审计局为例，通过大量的调查研究在审计方案中确立了八个审计重点领域，并提出了“四个重点”“五个环节”，力争为每位审计员提供可借鉴的参考依据，在最短的时间内迅速把握重点、熟悉业务，做到抓得准、查得深。其次要有的放矢。要围绕资金主线，重点审计资金的来源去向，看是否有弄虚作假、虚领申报及中饱私囊问题。最后要充分利用各种审计方法，利用信息技术强化数据比对、精准分析得到更精准结论。审计的最终的目的不是处罚某个人，而是规范管理制度，最终使村级集体纳入科学规范运转的程序内，对审计结果强化跟踪检查，使审计效果更加彰显。为提高审计的独立性，加大审计力度，加大对违法违纪问题的处理，保持审计威慑力。

参考文献：

[1]韩玉秋.经济责任审计中存在的问题及对策[J].中国市场，2014（47）.

[2]孙立荣.经济责任审计理论与实证研究[D].长春：吉林大学，2009.