涠洲岛“违建”博弈

冯抒敏+杨陈+翟李强

涠洲岛地处北部湾海域中部，与广西北海市区隔海相望。它是中国地质年龄最年轻的火山岛，4A级景区，面积24.74平方公里。

作为继海南岛后中国第二个被明确定位为发展国际高端休闲度假旅游的海岛，涠洲岛旅游区发展规划在2010年获批实施后，纷至沓来的游客、持续升温的旅游市场以及岛上旅游基础设施硬件的不足，让世代以种植业和捕捞业为生的岛民“弃农渔而从商”，纷纷扩大家园，甚至不惜推倒原先独具原生态特色的百年传统珊瑚石民居，为接待游客而大兴土木。耕地、防护林地、园地都成为岛民“开疆拓土”的阵地，岛上53个自然村5241户村民，共开办了近500家农家乐。

2014年7月，涠洲岛遭遇1973年以来最强台风“威马逊”正面袭击，导致大量房屋受损，重建、修补被损毁的房屋需要从岛外运送大量建筑材料，但管理部门寄望于“顺势”压缩违建面积，发布限制运输建材上岛的公告，结果引发岛民不满。此次重建和打击违建之间的冲突，让人们开始关注到这里的“疯狂房子”及其背后的博弈。

大量无序违建的出现，无疑对岛上的生态环境、岛容岛貌、特色风貌造成极大破坏，影响涠洲岛的旅游形象，同时也违背了涠洲岛旅游区的各项规划。近年来，政府多次开展整治行动，但违建行为仍屡禁不止。

涠洲岛旅游区管理委员会分析认为，岛民的违建一部分是2014年“威马逊” 台风后，民房无法居住而拆旧建新，或因家庭人口增加而分户，为解决居住刚性需求而在村边园地上建房;二是由于经济利益的驱动，岛民建房时想兼顾居住和旅游经营的需要。同时，部分外来投资者看到建房有利可图，不惜代价，占用耕地、林地和滩涂投资建设“农家乐”。

据统计，截至目前，涠洲岛违法建筑共266宗、占地46832.85平方米，约占全岛总面积的1/5。其中占用林地、耕地、滩涂的违法建筑面积超过5500平方米。2012年至2014年，当地政府共组织拆除岛上违法建筑1.6万平方米，2015年以来又拆除了1.5万平方米。

拆违不公？

黄国才所在的滴水村是涠洲岛违建的重灾区，村庄已被栋栋紧挨的“握手楼”占领，无一例外均用于经营旅馆或餐饮。两年前，由于居住的数间瓦房被邻居们开的“农家乐”和客栈包围，黄国才、黄国彬、黄国升三兄弟多次向村委会、镇政府求助和申请重新安排宅基地无果后，借钱在滴水村海边林地建房，不料被涠洲岛旅游区管理委员会认定为“违建”并予以拆除。让黄家兄弟不服气的是，岛上非法占用耕地、林地和沙滩的违建房比比皆是。

“我家6口人之前挤在20平方米的危房里，前后左右都被楼房包围，即使想拆旧建新也无路运建材进去，就想重新申请宅基地建一座130-140平方米的房子自己住。”黄国才对《中国新闻周刊》说，涠管委当初拆掉他的违建时曾答应给他另行安排宅基地，但并未明确位置，此后也一直未落实。

10年前在岛上一处小陡坡上亲手砌的两个约1平方米的地堡，现在其中一个成为黄国才的栖身之所，另一个用来养鸡。黄国才的妻儿至今依然投靠亲戚，两个弟弟一家在外租房，另一家则寄宿丈母娘家中。黄国才说，他家里原先种有几百棵香蕉树，由于这两年无人收购香蕉，日渐丢荒，就靠卖窑鸡给游客挣点生活费。后来，在村道边上打的广告牌被执法大队查没，如今生计难以维系。

眼看无望的宅基地申请让黄国才倍感心灰意冷，而他的邻居们违建依然未被拆除。黄国才说，之前为了建房，他欠了别人三四十万元债务，至今无力偿还。2015年第8号台风“鲸鱼”和第22号台风“彩虹”来袭期间，他被政府部门从地堡里请去安顿在附近的“农家乐”，但台风过后他的宅基地申请依旧石沉大海。

“不是不查处，我们得依法依规处理。”分管城市管理综合行政执法大队的涠洲岛旅游度假区管理委员会副主任王崇良告诉《中国新闻周刊》，违建查处环节多，所需时间长，缺少制止抢建的快速执行程序和高效的强拆程序，走完法定程序最快也要半年。如果违建户提起诉讼，则需要更长时间，往往出现一边立案查处、一边偷建抢建的情况，等到完善法定程序后，违法建筑已经建成。

王崇良表示，世居岛上的居民普遍认为建房是自己的事情，建房时都想建大、建高，缺乏法律观念和报建意识，同时对拆违工作不理解，抱有抵触情绪。根据有关法律法规，岛上每户村民宅基地面积标准不超过100平方米，一户一宅，建筑层数不超过3层（含3层）。

报建卡壳

在涠洲岛数条村道边种着植物和香蕉树的土地上，公然插着广告牌对外“招租”。记者拨打广告牌上的联系电话，对方表示招租的土地是其自有耕地，用来建房或其他用途均可，由承租方自行决定，“白天如果有人检查就停工，晚上再建。岛上那么多人都在耕地上建，都没被拆，应该不要紧。”

在涠洲岛石螺口景区竹蔗寮村经营旅游小商品和电动车租赁的一名周姓女子透露，岛民建房大部分均用于旅游经营，没有能力建房的也把自家耕地租出去给外来投资者建房使用，15-20年使用权到期后房子和地还是自家的，对岛民而言，这是一笔零风险买卖。

旅游让靠近景区和海边的村庄以及部分外来投资者富裕了起来，却没有更多地惠及那些既不临海、也不靠近景区的村庄。涠管委所指的“为解决居住刚性需求”而违建的情况，更多出现在这类因旅游资源分布不平衡而没有太多受益机会的村庄。

由于村民的宅基地大多在上世纪60年代划分，多年过去，家里人口增加和分户导致以前划分的宅基地不够用，湾背村村民庞武宁（化名）去年也自行建起一栋房子用于自住。但庞武宁心中很清楚，自己的房子和大部分村民的一样，属于“总有一天会被拆掉”的违建房——且不说是否占用耕地园地，首先是没有任何报建手续。“之前我们也曾尝试走程序向政府申报建房，但每次都批不下来，等很久也毫无音讯。到后来大家就干脆不去申报了，先建再说。”

让岛民们的房屋报建卡壳的正是乡村规划。涠管委的一名负责人曾向媒体透露，由于历史原因，2014年之前，岛上的53个自然村均未出台乡村规划，而广西曾有专门规定，在地方乡村规划出台以前，一律停止办理房屋报建。直至2015年4月，涠洲岛9个村庄方完成村庄规划，剩余44个村庄的规划编制工作按计划在2015年全部完成。

曾任北海市规划局副局长的涠洲岛旅游区管理委员会主任李斌施向《中国新闻周刊》表示，目前，全岛农村房屋调查统计工作已经完成，涠洲岛在广西率先试行农村集体土地房屋登记制度，实施民房报建制度，设立民房报建办公室，引导群众依法依规建房。村庄规划出台后，只要村民的建房申请符合相关规划，5个工作日即可“一站式”完成申办手续。但从此前递交的报建申请来看，村民们的报建房屋普遍存在超大、超高的违规情况，“这肯定是批不下来的。”

谁的红利？

看似与全国其他地方无异的建违现象，背后隐含着岛民的利益诉求。

记者在走访中了解到，每位登岛游客都需要向管理方缴纳115元景区通票费（俗称“上岛费”），地方政府还征用岛上耕地建起了一座占地2万平方米的星级园林式海景酒店，此类事情普遍让岛民们感受到旅游开发中“公共资源被控制”的“不公”。连年的香蕉滞销以及近海渔业资源的日益匮乏，也让那些未参与旅游经营却要共同承受随之而来的飞涨物价的岛民叫苦不迭。

一直以来主要靠种植香蕉为生的庞武宁对海岛旅游开发心情复杂。他认为，对于像湾背村这样既不临海也不靠近景区的村庄而言，即使开“农家乐”也难有生意。“现在从岛上将香蕉运出去的成本太高，成片香蕉没人收购都烂在地里。村里很多人都宁愿回到岛上没搞旅游之前种香蕉谋生的日子，现在都在啃老本。”

在涠洲岛西角客运码头附近的多个香蕉摊，游客们普遍能够以低至1元的贱价买到一大串原生态香蕉。“这两年岛上种香蕉的人越来越少，产量也越来越少，今年（2015年）到现在我家卖香蕉只赚到3000元。”在西角客运码头附近向游客兜售香蕉的一名村妇说，她家住山仔村，目前家里正在建楼房，明年开始不再种香蕉，转营“农家乐”。

随着大兴土木而日渐消失的不止远近闻名的土产香蕉，涠洲岛独有的百年传统珊瑚石民居亦旧景难现。为保护珊瑚石民居以及古村落、古风貌，尝试为乡村规范发展旅游探路，当地政府正着手在岛上珊瑚石民居保存最为完整的圩仔村，整合现有的水库、庙宇、古井、珊瑚石民居及独特的原始村貌等资源，将其打造成农事体验、休闲度假型的乡村旅游示范点。“目的是让村民认识到保护传统珊瑚石民居的重要性，认识到不大拆大建也能分享旅游发展红利。”王崇良说。

“政府说搞旅游也好，外地人来涠洲岛投资旅游也好，我们都非常欢迎，但不能动不动就征收土地说发展旅游，给了一笔征地款后就跟我们农民没什么关系了。”庞武宁说。作为世代仰赖海岛生存的居民，庞武宁与其他岛民一样，对海岛开发管理方一直以来“买断式”的征地模式颇不满。由于担心自己在这场旅游开发浪潮中被渐渐边缘化，岛民们极度渴望参与分享旅游发展的红利。

“2014年‘威马逊后，政府承诺给岛民分享‘上岛费红利，但是一年过去了，我们什么红利都没看到。既然管理者不带头，大家只能自己想办法讨生活。”庞武宁说。据了解，2014年“威马逊”台风期间岛上发生的冲突事件，其中一个“导火索”就是岛民对“上岛费”的分红诉求。

“我们希望政府能实行‘上岛费到年底按岛民人头分红，或者制定好一个整体规划，引导我们怎么发展旅游，我们都会配合。我们不要一锤子的买卖，而是想要一条长期可持续发展的道路，让大家能够一起致富。”庞武宁说。

10月18日，广西涠洲岛的五彩滩。图/新华 图片编辑/董洁旭

如何避免“富旅游”“穷居民”

在中国旅游大发展的时代背景下，旅游景区与当地居民之间的利益冲突偶有发生，涠洲岛并非个案。近年来，由于管理方忽视当地居民合法合理的利益诉求、回避对当地居民应尽的经济和道德责任而导致景区被当地居民堵路、堵大门维权的冲突事件，相继在四川峨眉山、湖北罗田县薄刀峰等多个景区上演。

湖北大学旅游系副主任李志飞教授此前就景区村民维权事件接受媒体采访时表示，作为景区的原住民，当地人应有分享景区收益的权利。当地政府、居民、景区管理方应共同商定出一套利益共享的机制，做到和谐共处。

然而，涠洲岛旅游区管理方的“红利”概念与岛民的期盼似乎有些区别。涠洲岛旅游度假区管理委员会主任李斌施表示，岛民要求以现金形式分红“上岛费”不符合相关财政政策。除部分用于维持管委会日常工作的开展外，涠洲岛旅游开发的收益更多投入到了岛上基础设施建设和民生领域。他说，近年来，管委会积极开展各项惠民、利民、便民工作，岛上建起了污水处理厂、垃圾转运站等基础设施以及海鲜市场等便民设施，岛民事实上正在逐步分享到旅游发展的红利。下一步，管委会将深入推进拆违工作，坚决杜绝新增违建，继续组织开展依法强拆大行动。

“一拆了之”的执法手段能否最终解决违建的根本性问题？同为旅游岛的海口市的做法或可借鉴。海南省海口市委常委、副市长巴特尔此前接受媒体采访时指出，违建行为人和违建居住人是两个截然不同的对象，前者是以违法行为获取非法利益，必须依法打击;后者多为生活所迫才居住在条件简陋的违建中。巴特尔说，拆违越是情况复杂，越要认真梳理，区别对待，不能简单化、一刀切。违建必须拆除，但要尽最大可能让被拆者不抗拒，甚至接受、支持。

海口市从2013年9月至2015年6月的集中治违拆违过程中，遇到被拆迁户中有孤寡老人、大病患者、无生活来源的困难群众时，工作人员一方面走法律程序，讲清道理;另一方面积极寻求政策支持，并建议有关部门给予生活帮助。

广西社会科学院院长吕余生接受《中国新闻周刊》采访时表示，在实施旅游开发过程中，景区管理方将旅游开发与“造血式”扶贫相结合，搭建平台让当地群众在参与旅游项目、旅游产品的开发或从事旅游服务中获得直接收益或就业机会，使当地群众能够公平地分享旅游业发展带来的各方面利益，才能进一步保障景区旅游开发的正常、有序进行，最大程度地消除“富旅游”和“穷居民”的反差。

与涠洲岛同样定位为发展国际高端休闲度假游的海南，一些地方的旅游发展正在尝试让利于民：琼海市塔洋镇由政府投资建设、民享民有的七星伴月景区，将当地百姓变成了景区的经营者、管理者和受益者;三亚市在整治屡禁不绝的渔民“黑游船”时，不再强力打压，而是组织当地百姓入股成立公司，通过规范管理合法经营，促进百姓就业增收，共享旅游发展红利;四川峨眉山景区、广西桂林龙脊景区和内蒙古额旗旅游景区，开发管理方亦将每年门票收入的一定比例，返还给当地村寨和农牧民。

广西师范大学历史文化与旅游学院院长周长山表示，旅游开发本来就是要为当地人民谋福利，而不是为少数利益集团服务。只有把村民的利益与旅游公司的利益结合起来，把个人利益与集体利益结合起来，才能更好地保护、开发当地的旅游资源，真正实现可持续发展。