从系统角度破解城市问题

贺斌

10月19日，上海西郊。目前中国在城市生活的有7亿多人口，其中5亿是城市居民，2亿是农民工，占城市人口的1/3，因此，能否真正从心理上接受农民工成为市民，将是一个非常大的挑战。

时隔37年，2015年12月20日，中央城市工作会议再次召开。这也是中国改革开放以来的第二次最高规格的“全国城市工作会议”。中央层面再次将城市工作列为重大政务主题来研究，因此格外受到关注。

在受访的专家看来，此次中央城市会议的召开，预示着中国的城市发展思路将由碎片化发展转向系统化发展模式，从着重建设城市转向城市治理模式，从而破解目前城市发展中存在的诸多问题。

发展的新时期

此次召开的中央城市工作会议，对当前中国城市的发展情况进行了分析判断：在经过世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程后，中国城市发展已经进入新时期。

同时，会议明确提出未来城市工作的六大原则：尊重城市发展规律;统筹空间、规模、产业三大结构;统筹规划、建设、管理三大环节;统筹改革、科技、文化三大动力;统筹生产、生活、生态三大布局，和统筹政府、社会、市民三大主体。

此外，会议还提出，将在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展。同时会议还为城市发展划定了“水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线”等六条红线。而城市的交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，也要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。

在《中国新闻周刊》采访的一些专家和业内人士看来，从中央层面召开此次会议是一项战略性、总体性、全局性的安排，是基于现在城市发展阶段面临的问题和挑战，遵循了顶层设计的完整思路，会上提出的一些观点，也非常具有现实性、紧迫性和创新性。

在中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠看来，此次会议最重要的一点，就是强调了城市工作是一项系统性工作，提出了城市本身的系统性和城市工作需要遵循的系统原则，这是一个巨大的突破，“现在强调不仅仅是制度要创新、理念要创新，理论也要创新，我觉得这就是理论创新的标志。”

他表示，城市是个复杂的系统，牵一发而动全身，必须要有更高的管理技能和管理思路，而系统性也正是城市社会和农业社会最本质的差异。“这次是从中央层面，而且是从最高决策层，从方针政策层面来提出城市工作的系统性，我感到非常欣慰。”石楠说。

近年来业界对于召开全国性城市工作会议的呼声一直高涨，2010年9月底，中国发展研究基金会发布了《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》研究报告，包括农民工市民化、城市化空间布局、城市化的主体形态、城市基础设施和公共服务体系建设、住房制度和房地产发展、城市建设资金来源以及农民工市民化后承包地和宅基地处置等在内的一些重大问题均有提及。

同时，《中国发展报告》课题组建议，每年以中共中央名义召开中央城市工作会议，统筹研究城市化发展中的新问题，制定城市化发展的大政方针和政策，部署农民工市民化、城市群发展、城市产业、城市住房、城市基础设施和公共服务建设等方面的工作。

实际上，早在上一次全国城市工作会议召开之后，中共中央下发了《关于加强城市建设工作的意见》，基本清定了此后约30年时间中城市建设和发展工作的基本思路。

在一些业内专家看来，时隔37年的两次会议处于不同的时代背景，都适应了当时经济发展阶段和水平的需要。

“1978年，中国经济发展水平和世界差距很大，当时面临的城市化问题没有现在复杂和紧迫，那时候讨论大中小城市问题，更多的是看到西方存在这些问题;那时候讨论大城市好还是小城市好，主要是受苏联经验影响，希望按照生产资源和生产力配置来组织安排城市布局。”清华大学建筑学院城市规划系主任吴唯佳向《中国新闻周刊》介绍道。

当时，中国刚开始搞市场经济，城市化水平很低，经济发展水平也很低。而现在经济形势则完全不同。

“大的环境变了，才导致我们可能需要一系列新的政策、新的举措、新的理念。”石楠分析说。

在他看来，这两次会议，中国面临的挑战也不同。1978年的时候，经济发展是中心任务，“白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫”，把经济搞上去，是压倒一切的大局，所以那时候的重点是赶上发达国家，尽快实现经济的增长和腾飞，能够把总量做大，采取了改革开放政策，采取了“让一部分人，一部分地区先富起来”这种差异化的政策。

“从经济关系角度来讲，现在一方面要继续增长，继续做大蛋糕，另一方面是怎么切蛋糕，怎么实现经济分配更公平。”石楠向《中国新闻周刊》表示，现在已经实现了第一步，即“让一部分人，一部分地区先富起来”，正开始进入第二步，就是让剩下的一部分人跟着先富起来的一部分人共同富裕，实现全面小康，这是很大挑战。

“现在是很重要的时间点。随着国家城市人口数量越来越大，工业经济、服务业经济比重越来越高，经济发展对城市发展的依存度也越来越密切，在一定程度上，甚至可以说城市发展本身就是经济发展的动力。中国正处在一个交汇点上，在这个时候，停下来仔细思考研究我国经济发展和城市发展的相互关系，十分有必要。” 吴唯佳表示，这次会议能将城市工作提到中央的高度，可以说对新时期乃至未来一段时间，城市发展和城市工作在国家发展战略布局的重要地位发出的了一个明确信号。

城市化和“城市病”

1979年，美国地理学家诺瑟姆在总结欧美城市化发展历程的基础上，把城市化的轨迹概括为拉长的S型曲线。

他把城市化进程分为三个阶段：一是城市化起步阶段，城市化水平较低，发展速度也较慢，农业占据主导地位;二是城市化加速阶段，人口向城市迅速聚集，城市化推进很快。随着人口和产业向城市集中，市区出现了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等问题，小汽车普及后，许多人和企业开始迁往郊区，出现了郊区城市化现象;三是城市化成熟阶段，城市化水平比较高，城市人口比重的增长趋缓甚至停滞。在有些地区，城市化地域不断向农村推进，一些大城市的人口和工商业迁往离城市更远的农村和小城镇，使得大城市人口减少，出现逆城市化现象。

对三个阶段的划分，目前还没有统一的标准。一般认为城市化水平在30%以下为起步期;30%～70%为快速发展期;70%以上为稳定期。其中，快速发展期以50%为界，分为两个阶段：50%之前是增速发展阶段，50%～70%是降速发展阶段。

根据中国社科院2015年9月发布的《城市蓝皮书》，截至2014年底，中国城镇化率已达到54.8%，预计到2020年将超过60%，到2030年将达到70%左右。

“目前中国城市化发展已经到了快速发展的降速阶段，城市化发展速度会逐步下降，不能再人为推动加速城市化。”中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠对《中国新闻周刊》表示，在积极推动城市化的同时，要把质量提升作为这一阶段的核心任务，实现速度和质量并重，而且更加注重质量。

随着城市化进程的加快，越来越多的人涌向北上广等特大城市，造成这些地方的公共服务资源越来越紧张，本地居民和外来移民之间的矛盾也愈加激烈;楼房越来越高，也越来越贵;交通等基础设施的严重不足，又造成城市拥堵和效率低下;空间越来越小，环境越来越差，空气越来糟糕。当人们一窝蜂涌向大城市和城市时，却发现“城市”这个曾经承载着梦想的词汇，逐渐变成了一场噩梦。

“这是‘城市病。”有人发明了这个词，残酷却又精准。

对此，吴唯佳却没有这么悲观，在他看来，这些都是发展中的问题，经济规模越来越大，经济发展水平越来越高，城市总是处在基础设施供给和需求不平衡之中。城市本身是经济增长的引擎和动力，经济增长的同时总会带来一些负面的问题，需要通过发展和转型来解决。

“城市化不完全是个数字和百分比，也不光是户籍制度。在未来，也许有一部分人在农村生活，却从事城市的工作和劳动，不能以城市边界划定农村和城市的生活。”吴唯佳说。

在石楠看来，城市发展到现阶段，一些社会矛盾和现实问题都会暴露出来。现在已不仅仅是供需总量矛盾的问题，而是结构不平衡，效益不高的问题。更重要的是，随着经济的发展，城市居民有了新的诉求，不仅要拥有自己一部分财产，更重要的是参与整个社会财富的分配，参与到社会治理的过程，由此也出现了很多社会矛盾，而“城市病”只是一个表征现象。矛盾的解决不能只靠城市里的每个个体，不能只靠某一个政策、某一个文件、某一个部门解决，必须是靠系统的思路，靠规划，综合地解决。

市民化的关键在县域和小城镇

在城市化的过程中，一个重要因素就是农民工市民化的问题。石楠认为，应该从制度层面提出来加以解决。“我们在过去30多年，特别是改革开放初期，将城门打开让农民进城，却并没有真正给他们一个平等的安家乐业的机会，很少关注这2亿多农民工是否在政治、经济、文化方面享有和城市居民一样的权利和机会。”

但他同时指出，除了制度，还需要原有的城市市民转变观念，真正从心理上接纳他们。

目前中国在城市生活的有7亿多人口，其中5亿是城市居民，2亿是农民工，占城市人口的1/3，因此，能否真正从心理上接受农民工成为市民，将是一个非常大的挑战。

对此，吴唯佳表示，城市化率主要是看常住人口，但实际上常住人口中的常住外来人口，也即农民工的比例还很高。我国以城市户籍人口计算的城市化率也只有40%左右。从城市人口的流动状态来讲，由于人口流动是城市的主要特点，市民化就不能追求百分百，因为这不符合城市人口流动的规律。

“不可能所有人都成为城市市民，农业是国家发展的根本，我们国家还需要一定比例的农业人口。对于城市而言，一年大概有多少常住外来务工人口转为市民，需要遵循城市经济发展状况、基础设施投资和就业安置能力等基本条件，根据各地发展状况来决定。”吴唯佳表示。

那么，应该在哪儿实现市民化？是北上广这样的特大城市吗？对此，石楠给出了否定答案，在他看来，全国有600多个城市2万多个镇，从导向来讲，不能把以大城市为中心的城市群作为农民工市民化的主体，而是要把县域城镇化，县城以下的建制镇城镇化，作为农民工就地就近城镇化的最主要流向。

“但问题是这些县域和镇本身承载力是否足够，有没有一定的吸引力？如果吸引力不够，承载力不够，就业也不够，怎么能吸引农民往那儿去？大家还是会往特大城市拥堵，所以需要相关制度和政策的配合，甚至还需要一些具体措施。”

石楠解释说，比如有关政策资源、资金和人才、项目等，要给予中小城市和小城镇更多倾斜，还要加大培训力度，帮助农民工提高素质、提高技术、提高能力，这需要政府、教育机构和社会组织一起来做。“市民化是关注社会长治久安的非常重要的战略问题，一定要从制度层面加大力度。”石楠说。

让市民参与规划治理

此次会议对城市工作提出了五个统筹的要求，基本囊括了城市工作的方方面面，受到了业内和学者的普遍赞同。

其中，统筹政府、社会、市民三大主体最为核心，旨在提高各方推动城市发展的积极性。这也将城市工作的落脚点最终放到了“人”的上面。

“这就是一种治理能力现代化基本思路的落实。”石楠认为，整个城市工作涉及经济、社会、文化、教育很多领域，而大量的行为主体是企业，中国处于市场经济逐步完善阶段，市场主体在很多时候起关键作用，政府只是搭台，制定规则和弥补市场失灵，民众才是社会最关键的参与者和管理者，不能简单看作人民城市人民建。

“这也是下一步城市工作中迫切需要解决的问题。”石楠认为，必须提高全社会的城市意识，使大家意识到自己生活在城市社会，需要一套新的城市治理理念，不能按照管农业社会农耕文明的思路管理城市，这无论是对决策者和相关部门，还是对于企业和社会公众，都是需要特别强调并关注的。

在受访者们看来，此次会议最重要的突破是强调要统筹“政府、社会、市民”等三大主体，“鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，其中核心要义是关注生活在城市里的人”。