“十三五”时期内蒙古生态保护与建设研究

赵学军+刘元直

一、内蒙古生态环境建设现状

西部大开发以来，我区生态保护和建设成绩显著，林草植被盖度大幅提高，森林草原抵御自然灾害的能力逐步加强，生态环境总体恶化趋势趋缓、重点治理区生态环境明显改善。

一是全区荒漠化和沙化土地面积持续“双减少”。荒漠化土地面积比2008年减少158.4万亩，沙化土地面积比2008年减少39.9万亩。五大沙漠周边重点治理区域沙漠扩展现象得到遏制，沙漠面积相对稳定。五大沙地林草盖度均有提高，沙地向内收缩，其中科尔沁沙地、毛乌素沙地经过治理，生态状况呈现整体逆转态势;京津风沙源治理区森林面积、森林蓄积量和林分单位面积蓄积快速增长;浑善达克沙地南缘以及阴山北麓的绿色生态屏障初步形成，有效维护了京津地区的生态安全。全区24000万亩风沙危害面积和15000万亩水土流失面积得到了初步治理，6000多万亩农田、10000万亩基本草牧场受到林网的保护，保障了农牧业稳产增产。

二是生态保护得到进一步加强。全区实行“保护与建设并重”、“防治结合，综合治理”的方针，认真落实国家“三禁制度”和自治区“五个严格”保护制度，生态成果得到有效保护。森林草原防火、有害生物防治、野生动植物保护工作成效显著，森林、草原生态系统功能得到了有效恢复。

三是惠民作用明显增强。重点工程建设和政策性补助获得的收益，成为广大农牧民林牧业收入的主要来源。全区153万户、597万人享受到退耕还林补助，17467.7万亩国家级公益林享受中央财政补偿，全区安排公益林管护人员4.4万人，安排1.2万名国有林场职工再就业。工程区草原植被平均盖度、高度、干草产量分别比非工程区高出10.41个百分点、7.95厘米和24.25公斤。京津风沙源治理工程区植被盖度提高了15%，产量提高了25%-34.2%，明沙面积减少了24.7%-30.7%。

但总体而言，我区生态环境仍十分脆弱，生态保护和建设任务依然十分艰巨，恢复生态良性发展压力较大。

二、“十三五”生态保护与建设方向及重点建设布局

（一）建设方向

1.建设思路

根据《内蒙古自治区主体功能区规划》，主体功能区划要构建国土空间的“三大战略”格局，即“沿线、沿河”为主体的城市化战略格局、“两区两带”为主体的农业战略格局和“两屏三区”为主体的生态安全战略格局。划定生态脆弱区，并规定为限制开发区域或禁止开发区域。

总的建设思路是以林草建设与保护为战略布局的主线，结合林业建设、草原保护、水土流失治理、地质矿山治理、水资源保护等措施构建起一个以林草植被为主体的生态网络。

按照自治区主体功能区规划战略布局，结合我区生态保护和建设的实际，以建立总量保证、布局均衡、结构合理、功能完善，点、线、面相结合的林草植被网络体系为目标，将我区生态安全屏障划分为“3522”建设布局。“3”是指大兴安岭山脉、阴山山脉和贺兰山三个生态保护建设区;“5”是指沙地防治建设区、沙漠防治建设区、黄土高原丘陵沟壑水土保持治理区、草原保护建设区和平原农区建设区五个生态保护建设区;“2”是指两类建设重点，一类是指自然保护区、森林公园及重要湿地，另一类是指城镇、村屯、工矿园区两个点状分布的保护和建设重点;另一个“2”是指交通网络和江河沿岸两个线状的保护和建设重点。

2.总体目标

“十三五”期间，全区完成林业重点生态建设任务5000万亩;新建天然草原退牧还草休牧围栏28000万亩，完成草原建设25000万亩以上;综合治理水土流失3750万亩;全区矿山地质环境治理率达到90%。

（二）大区域复合生态系统保护与建设重点布局

1.大兴安岭生态保护建设区。该区域属于水源涵养型地区，具有完整的寒温带森林生态系统，森林覆盖率高，是我国北方生态安全屏障的重要组成部分，同时也是国家木材战略储备基地。由于原始林受到不同程度的干扰，出现了不同程度的生态退化现象。下一步，要结合《大小兴安岭生态保护和经济转型规划》，重点实施《内蒙古重点国有林区天然林资源保护工程二期》、《三北防护林建设五期工程》、《森林生态效益补偿》、《农业综合开发水土流失重点治理工程》、《草原防灾减灾建设工程》、《东北黑土区农业综合开发水土流失重点治理工程》和《重点小流域综合治理工程》等重点工程，加大森林、草原、湿地、野生动植物资源保护力度，重点保护湿地、生物多样性，禁止乱开滥采、过度放牧等行为，在宜林地区大力植树造林，涵养水源，进一步维护和改善生态系统。

2.阴山、贺兰山生态保护建设区。该区域属于防风固沙和水土保持型地区，土地贫瘠，水资源匮乏，干旱风大，耕地沙化严重，对华北、西北地区生态安全构成威胁。下一步，要重点实施《三北防护林建设五期工程》、《京津风沙源治理二期工程》、《新一轮退耕还林工程》、《黄河上中游天然林资源保护工程二期》、《天然草原退牧还草二期工程》、《草原防灾减灾建设工程》、《坡耕地水土流失综合治理工程》和《国家水土保持重点建设工程》等重点工程，加大自然保护区建设力度，加强水资源保护，严格水功能区管理，推进重点公益林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励机制，增加林草植被，控制水土流失，治理土地沙化，促进生态自然恢复。

3.沙地防治建设区。包括呼伦贝尔、科尔沁、乌珠穆沁、浑善达克和毛乌素五大沙地。该区域属于防风固沙型区域，地处温带半湿润到半干旱地区，是典型草原分布比较集中的区域，气候干旱，多大风，土地沙化现象严重。下一步，重点实施《黄河上中游天然林资源保护工程二期》、《三北防护林建设五期工程》、《京津风沙源治理二期工程》、《新一轮退耕还林工程》、《沙化土地封禁保护区建设工程》、《天然草原退牧还草二期工程》、《草原保护与建设工程》、《草原重点生态功能区建设工程》、《草原自然保护区建设工程》、《国家水土保持重点建设工程》和《重点小流域综合治理工程》等重点工程，推进防风固沙林建设，构建乔灌草、带网片相结合的防风固沙林体系。实施重点公益林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励机制，推进禁牧休牧、划区轮牧和生态移民工程，实行以草定畜、舍饲圈养;加大退耕还林、退牧还草力度，逐步恢复林草植被。

4.沙漠防治建设区。包括库布齐、乌兰布和、巴音温都尔、腾格里、巴丹吉林五大沙漠。该区域属于防风固沙型地区，属半荒漠和荒漠地区，流动沙丘密布且沙丘高大。下一步，重点实施《黄河上中游天然林资源保护工程二期》、《京津风沙源治理二期工程》、《三北防护林建设五期工程》、《新一轮退耕还林工程》、《沙化土地封禁保护区建设工程》、《草原生态保护补助奖励机制》、《天然草原退牧还草二期工程》、《草原重点生态功能区建设》和《草原防灾减灾建设工程》等重点工程，通过工程固沙、设置沙障、人工造林、飞播造林种草，围封禁牧，建设沙漠锁边防护林体系，建立封禁保护区，采取自然修复和人工措施，逐步控制沙漠化扩展。

5.黄土高原丘陵沟壑水土保持治理区。该区域属于水土保持型地区，黄土堆积深厚，范围广大，坡面土壤侵蚀和沟道侵蚀严重，侵蚀产沙淤积河道、水库。下一步，结合《巩固退耕还林成果工程》，重点实施《黄河上中游天然林资源保护工程二期》、《京津风沙源治理二期工程》、《新一轮退耕还林工程》、《草原保护与建设工程》、《黄土高原地淤地坝工程》、《坡耕地水土流失综合治理工程》、《国家水土保持重点建设工程》和《重点小流域综合治理工程》等重点工程，采取人工治理与生态修复相结合，“山、水、田、林、草、路”综合治理，加强小流域综合治理和植树造林，巩固水土流失治理成果，实行封山禁牧，恢复退化植被。加大矿山、废弃工矿地环境整治和生态修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失。

6.草原保护建设区。呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁、乌兰察布和鄂尔多斯草原是我区森林草原和典型草原的主要分布区，与五大沙地交错分布，是我区草原生态系统的重要组成部分。目前，草原开发利用程度较高，土地退化、沙化现象严重。下一步，结合《黄河上中游天然林资源保护工程二期》、《三北防护林建设五期工程》、《京津风沙源治理二期工程》、《新一轮退耕还林工程》，建设牧场防护林体系，保护草原。结合《天然草原退牧还草二期工程》、《草原保护与建设工程》、《草原重点生态功能区建设工程》和《草原自然保护区建设工程》等重点工程，推进草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧休牧、划区轮牧、以草定畜、舍饲圈养，严格控制载畜量，加大退牧还草力度，逐步恢复草原植被。

7.平原农区建设区。落实《内蒙古自治区人民政府关于实施农业保护性耕作制度的意见》（内政字〔2005〕118号），以控制农田土壤风蚀水蚀和沙尘污染，提高土壤肥力和抗旱保墒能力为目标，在我区风蚀沙化严重的农牧交错带和优势农作物产业带，大力实施保护性耕作推进工程。结合《自治区重点区域绿化工程》、《平原绿化工程》，加强以农田防护林为主的平原绿化，增强和保障农业综合生产能力;同时，加强水资源管理，划定城乡居民饮用水源地保护区，禁止在保护区内任何对水质、水量产生不利影响的行为。

8.两点、两线建设与保护。为保证我区生态安全屏障结构达到完整、合理，不留死角，应加大自然保护区、湿地保护区、森林公园和城镇、村屯、厂矿园区建设与保护力度，同时，加大交通网络、江河沿岸等重点绿化。下一步，结合《自治区重点区域绿化工程》、《自然保护区建设项目》、《湿地保护与恢复项目》、《湿地公园建设项目》等工程项目的实施，完善和提高点状、线状区域生态系统的稳定性和生态防护功能，积极建设河湖联通工程，为湖泊湿地提供水源，逐步遏制湖泊湿地面积萎缩、水质恶化的趋势，真正形成点、线、面，带、网、片相结合的生态网络体系。

三、生态保护与建设的政策和措施

要充分认识构筑祖国北方重要生态安全屏障重要性、长期性和艰巨性，增强责任感和紧迫感，把生态保护和建设作为改善民生战略措施，纳入当地国民经济和社会发展规划，认真组织实施。实行各级人民政府负总责，政府主要领导是第一责任人，分管领导是生态保护主要责任人。各有关部门按照职能分工各负其责，密切配合，共同做好生态保护和建设工作。

合理利用土地，加强农地保护，积极推广保护性耕作措施，推动林地“占补平衡”。继续坚持“谁治理、谁管护、谁受益”的政策，积极推行承包造林种草政策，将治理任务和管护责任承包到户、到人，将责、权、利紧密结合，调动农牧民群众参与生态建设的积极性。土地所有权、使用权、经营权分离，实行权属明确的土地使用政策。

积极争取在生物多样性保护、湿地保护、地下水保护、舍饲禁牧、季节性休牧、矿山及工矿废弃地治理等方面进行地方立法，使保护与治理有法可依;建立和完善推进生态建设的政策体系，把生态保护和建设纳入法制化轨道。进一步健全森林公安、草原监理队伍正规化建设，全面提升队伍素质、执法能力和保障水平。

进一步增强科技创新能力，大力推广科技成果与实用技术，强化科技培训，提升科技水平，为生态保护和建设提供强有力的科技支撑。

用生态产业化的发展思路拉动生态建设，是最终实现“生产发展、生活富裕、生态良好”发展目标的必由之路。生态与产业的良性互动和有机结合，既有利于生态保护，又能够促进经济发展。

建立生态环境预警制度，以“3S”技术应用为突破口，整合利用各部门和相关机构的信息、研究成果，形成生态环境监测和灾害预警体系，深入开展生态监测工作，建立生态环境监测预警系统。依托卫星影像、GIS、抽样调查、公众举报等手段，加强生态环境监测监控，及时跟踪和掌握环境变化趋势。在系统调查、监测、评价的基础上，针对重点流域及生态功能保护区开展生态预警及防护体系的研究工作，及时掌握这些地区的生态安全现状和变化趋势，为政府决策提供科学依据。

完善与国家法律法规相配套的地方生态保护与建设法规体系。制定我区促进循环经济、加强生态保护、鼓励公众参与等地方性法规，修订完善现有法律法规，建立和完善生态补偿制度。重点解决管理体制不顺、执法成本高、违法成本低等问题，增强执法的有效性。加大生态保护执法力度，严肃查处各种违法和破坏生态环境行为。

积极争取国家对我区生态保护与建设投入，地方各级政府要加大投资力度，把生态保护与建设资金纳入同级财政预算，建立和完善地方财政森林生态效益补偿机制。积极推进生态建设的投融资体制机制建设，完善相关管理制度，改善社会投入的政策环境。调整财政投入结构和投入方式，充分发挥公共财政在生态保护和建设方面的引导作用，推动生态建设社会化运作。建立多元化的投融资机制，鼓励不同经济成份和各类投资主体，以及国际基金、非政府组织开展生态保护和建设。

完善跨区域间生态建设、保护和管理的合作机制。扩大与周边省区间的合作交流，在森林草原防火、有害生物防治、湿地保护等方面探索完善跨国界、跨区域共建机制，创建更广范围、更宽领域的生态共建局面。

充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，开展多层次、多形式的舆论宣传和科普宣传。扩大公民对生态保护和建设的知情权、参与权和监督权，促进生态保护和建设决策的科学化、民主化。

（作者单位：内蒙古自治区林业监测规划院）

责任编辑：杨再梅