环评审批权下放的现实困境

夏军

除重特大项目以外，环境影响评价审批不再作为项目核准的前置条件，环保部门与投资管理部门将对环评和核准并联办理。这是2014年12月国务院办公厅印发通知提出的，旨在大幅精简与项目核准相关的行政审批事项。

三个月之后，为配合国务院的简政放权改革，环保部下调13类项目的管理等级，由编制环境影响报告书降为编制环境影响报告表或填报登记表，这意味着环评门槛和深度的降低。

火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、大型主题公园等32类建设项目环评审批权限，由环保部下放至省级环保部门；部分省级环保部门甚至进一步将一些审批权限下放至市级甚至县级。

2015年可谓全国多地环保系统环评审批权下放的尝试推行之年，宁夏是本年度最后一个宣布放权计划之地，于12月29日，宁夏环保厅宣布，农林水利、新能源、交通运输等9个行业类别、约占80%的项目环评，将下放至市县环保部审批。登记表项目管理制度由审批制全部改为备案制，约50%的建设项目不再需要审批。

环境影响评价的概念，按《环境影响评价法》界定是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。环评制度是“预防为主”原则的重要法律制度。

按环保部推出的新政，诸多项目的环评审批权限被集中下放。可以预见，未来地方环保部门审批的环评数量将会剧增，审批工作进度将会提速，同时，接盘单位能否胜任扩权令人担忧，环保屏障失效的风险明显加大。

审批权下放的三个忧虑

依法审批能力和专业技术水准，是公众对环评放权的第一个担忧。

在中国，行政和技术的优势资源集中在上级单位，下级环保系统人手不足，专业水平相对较低。环评审批涉及大量、复杂的工艺和技术问题，基层单位无法邀请到够分量的多领域专家，评审的科学性和把关作用必定要打折扣。

以福建省霞浦县为例，近年来，县环保局年均参与审批的本地环评项目100多个，其中有部分项目是由宁德市环保部门牵头组织专家评审，县环保部门作为基层单位参与评估，因为技术能力不足，对大项目难以把关。作为地方部门，把政策搞清楚、做好环评市场服务一直是以往的重点，而技术环节涉及多领域非常复杂和专业，地方基层单位确难胜任。

首先，基层单位很难邀请到全国多区域、多领域的专家，从宏观上对环评进行评审，受制于专家层级的降低，评审的专业性和科学性必将成为严峻的拷问；其次，地方环保部门要听命于当地政府，抗干扰能力匮乏，无法“独善其身”，对于政府错误选定的项目不敢异议，环境“防线”失守经常发生。

审批条件弹性大、不够清晰、滞后于新形势，是人们不放心环评放权的另一个理由。

简政放权是大势所趋，但对环评秩序的规范，环保部在放权时应划清红线，尤其是对不能放权的项目类别名单更要明确。目前，环评审批领域的中央层级规章，依然是2005年的《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》，行政许可的程序和条件简略粗疏，自由裁量空间过大，已经不适应生态文明建设的要求。

通观环保部各种形式的文件，对于什么项目不予审批，环境底线和法律红线何在，至今缺乏明确有效的叙述，不足以防范地方环保系统的弄权渎职。目前是各地做法各异，只要法律不禁止的都允许，这就导致有很多打“擦边球”。

第三个常受到质疑的问题是，公众参与流于形式、配套监督机制疲软。

应当看到，环保部门在环评中越来越重视公众参与。利害关系人的赞成率，是环评审批过关的重要因素。然而，环评弄虚作假、质量低劣，包括资质挂靠出租等越轨行为层出不穷。

根治这些顽症，离不开社会监督的落实深化，急需提升公众对环境决策的话语权。2015年11月20日，环保部发布通报称，在福建、河南、湖南等10个省市自治区内，15个项目的公众意见调查存在问题，众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表，甚至把公众的支持和反对意见颠倒。由此可见，公众参与流于形式，公众意见调查质量不高，未能充分保证公众的合法权益。如果不消除民意做“花瓶”、公众被“代表”的困扰，仓促下放环评审批权，将会给环保事业带来伤害。

环评制度改革如何优化设计

作为简政放权、转变政府职能的整体战略，与环评审批权下放相伴随的，必然是环评制度的改革完善；而环评放权之后出现的各种问题，也必须通过深化改革来加以解决。那么，环评改革的正确方向在哪里，优选方案应该是什么？

当前，对于环评制度的改革思路，存在“强化”与“弱化”两种意见的争论。

强化论者主张，应当维持现行《环境影响评价法》的制度框架，加强对环评机构的资质管理，取缔环评领域的“红顶中介”和利益输送，严肃查处不负责任、弄虚作假的环评机构。在政府主导下打造公平有序的环境服务市场，充分发挥环评审批作为环保抓手的功能，继续把项目环评当作保护环境生态资源的核心工具。

弱化论者则认为，现行环评制度需要“伤筋动骨”、“大兴大革”，要以事中事后监管为重心，以实质性公众参与为基础，重新设计制度框架。其中较为激进的观点，是用环境许可证融合环评审批和竣工环保验收，将环评资质审批制改为备案登记制，由环保部门和行业协会对环评机构共同管理，由各方专家组成的评审委员会对环评实行票决制。

笔者认为，无论选择“强化”还是“弱化”，环评审批体制的改革，都要正视以下制约因素，解决现实中的真问题：

第一，项目环评承受了许多不能承受之重，不宜作为环境管理的核心手段。污染问题本质上是环保产业结构问题、布局问题和规模问题，政府宏观政策和开发规划的失误，是环境生态破坏的深层原因，而审批后监管的薄弱乏力，导致环评报告失去约束作用。我们应当把环保关注的重点，从具体项目的环评审批，转移到前端的规划和后端的监管，包括排污许可。

第二，当前的突出问题，是环评报告越编越厚，真正管用、实用的并不多，企业为环评支付的成本居高不下，环评工程师队伍日益壮大，却换不来群众对环评审批的高满意度。同时，环保领域行政许可事项过多，程序环节过于繁琐，需要履行环评审批、“三同时”验收、排污许可证三道手续，进行适当的整合简化很有必要。

第三，环保问题与其他问题不同，“市场失灵”是普遍现象，“预防原则”是一大特色。离开外部压力和社会监督，企业不可能认真去做环评。盲目相信企业和过度简化程序的后果，是环境成本向社会的转嫁，是污染风险的急剧增加。只有加强公众参与，企业才不敢妄为，政府才不会懈怠，环评的质量也才有确实的保障。

因此，完全取消环评审批和迷信政府资质管理，都不是正确的政策选项。环评改革必须立足现实，全面考量，达到兴利除弊的目的。

由于减少行政审批的需要，环评在一些地方事实上变成了备案制，由多部门并联审批，变异为对环评的裹挟、倒逼。有专家建言用排污许可证取代环评批复，提高环境行政许可的实际功效。这些意见和做法不仅与现行法律规定有冲突，而且过高估计了排污许可制度的作用。如果取消环评审批，或者只进行形式审查，把建设项目的环境合规性和可行性交给企业判断，一旦企业的判断和决策出现错误，不仅会给自己带来惨重的经济损失，还将造成不可逆的环境损害，这样的风险是社会无法承受的。

整治“红顶中介”，实行环评单位市场化，强化环评资质管理，如果不与环评评审和决策方式的创新相结合，不为公众实质参与环评开辟新路径，很难称其为真正的改革，将触及不到环评乱象的实质根源，也解决不了环评屡屡失守的尴尬。

就总体状况而言，中国的环评审批依然是一种封闭的内部人操作模式，缺少透明和有效的外部监督，环保部门过度依赖小范围和不公开的专家评审，公众和环保组织无从参与审批博弈，这与依法科学民主决策的要求存在差距，给环境污染和环境事件的发生带来了隐患。

总之，下放环评审批权和改革环评制度是简政放权的大势所趋，有助于激发创造创新的活力，促使政府职能正确定位和归位，提升行政管理效能，实现经济、社会和环境的可持续发展。不过，在改革方案设计和实施中，在审批权下放和程序简化以后，如何落实和强化公众参与，是值得我们深思的问题和践行的方向。环保部门要让公众回归环境保护的主体地位，保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，要敞开大门与公众对话，夯实环评公众参与平台，呼应公众的参与期待，开拓新的参与方式，与公众一起守住环境保护的铁闸。只有这样，才会促使开发建设活动与环境承载力相适应，推动生态文明建设向纵深发展，实现美丽中国的梦想。

作者为全国律协环境与资源法委员会委员