审计视角下防范地方政府债务风险的措施

伍琳

一、目前我国地方政府债务的潜在风险

我国政府高度重视地方政府债务管理，2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。财政部、发改委、人民银行、银监会等有关部门也积极研究出台加强地方政府债务管理的政策措施。审计署于2011年和2013年两次组织全国审计力量对地方政府债务情况进行了全面审计。审计署2013年第32号审计公报显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。审计结果表明，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的方面也存在一定的风险隐患。

（一）地方政府融资平台风险

地方政府通过融资平台举债，投向公益性基础建设项目，在促进地方经济发展、推动城镇化建设发挥了巨大的作用；投向惠民工程，在一定程度上改善和提高了公众的生活水平和生活质量。但有的地方政府通过运用行政力量对银行信贷过程施加影响，来满足日益提高的区域地方经济发展和政绩考核目标，同时商业银行也需要地方政府的支持，以获得地方规模经济和效益，这些都可能导致地方政府为追求局部利益而扭曲中央政府宏观经济政策的实施初衷。“随着商业银行信贷规模的较快增长，新增规模过度投向大企业、大项目及政府项目，政府融资平台授信合规性风险和不确定性因素迅速加大，信用风险问题不断积聚”。审计署审计公报指出，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额108859.17亿元，融资平台公司作为最大的举借主体，共举借40755.54亿元，占37.44%。一旦平台贷款出现大面积还款违约，对银行资产质量、地方政府信用都将是毁灭性打击。

（二）土地财政风险

由于地方政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，地方政府又没有规定固定的还款来源渠道，土地出让收益成为大多数地方政府债务偿债资金主要渠道，而债务偿还的一个隐含前提是土地价格的不断上涨。在当前全国经济形势和房地产形势的背景下，各地房地产销售相对低迷，房价涨幅回落，行业进入调整期。由于土地购置面积下降，地方政府土地出让收益就会受到极大影响。审计署审计公报显示，2014年各级地方政府到期需偿还的债务达到23826.30亿元，占截至2013年6月底地方政府性债务余额的21.89%。如果地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度过高，土地出让又不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。

（三）政府违规担保风险

1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于地方债务融资平台承担的公益性项目通常不具备还款能力，难以得到银行信贷支持，为支持这类项目融资，地方政府以担保人的形式向银行提供财政担保。由此加大了地方财政的潜在风险。根据审计署审计公报，截至2013年6月底，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保达3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。此外，有些地方政府融资平台在向银行系统进行融资时，常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，也违背了物权法和担保法关于政府担保的明文规定。

二、审计是加强政府债务管理的重要途径

世界各国政府对地方政府举债管控模式多种多样，包括市场约束、制度约束、行政监督等等。各国政府所设立的审计机关通过摸清债务规模、分析财政风险、提出合理化建议等，能够为政府决策提供科学依据。如美国俄亥俄州审计局负责实施财政监测计划，防止债务危机的发生；法国设有独立地审计法院，对各级地方政府对外举债实行强有力的司法监督；日本将国家会计监察院设为独立于内阁的最高审计机关，负责对中央政府收支行为进行审计监督且不受地方政府的干涉和制约。可见，审计作为一种重要的预警监督手段，能够在政府债务管理中发挥其特有的功能。

（一）审计是推动法治建设的重要手段

审计一方面通过监督法律法规的执行，违法必究，维护法律的严肃性；另一方面，从代表最广大人民群众根本利益的角度对法律法规的建设和完善提出建议，促进法律法规的完善和发展，是推动法治建设的重要手段。如预算执行和其他财政收支情况审计作为财政审计永恒主题，以审计工作报告为载体揭示预算管理存在的问题、提出整改建议，经过人大审议、决议、部署整改、整改情况报告等环节，转变为审议预算法律的依据，形成具有法律效力的决议，有的成为预算法的修订条款。新预算法中大部分修订内容，历年来的预算执行审计工作报告中都曾涉及。其中，为规范政府债务管理，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，并同时对政府债务管理作出了规范化要求，给地方政府举债套上法律“紧箍咒”，将债务管理纳入法制轨道。

（二）审计是国家治理结构中重要的监督机制

十八届四中全会提出要加强包含党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大方面的监督制度建设，其中完善审计制度用了一个自然段进行表述，凸显了审计在国家治理现代化过程中的作用愈加重要。审计机关依法开展审计工作，对政府债务管理的合规性、真实性和绩效性进行监督检查，可以揭示地方政府在发展经济过程中不尊重客观发展规律和实际盲目举债、建设政绩工程、违规担保等行为，有助于规范地方政府债务管理，保障国家经济安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义原则理念的落实，在促进国家治理走向良治的进程中发挥着不可或缺的作用。

（三）审计的工作机制有利于保障债务资金安全和提高绩效

李克强总理指出，要实现审计监督全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。在新预算法实行全口径的预算管理制度下，全部政府性资金都将成为审计监督的重点内容。因此，当前国家审计努力实现全覆盖，可以通过对所有与政府债务有关联的单位、部门进行审计，有效摸清政府债务真实情况，准确的对地方政府的偿债能力和债务风险进行评估，起到风险预警的作用。同时，政府债务审计更加关注债务资金的投向、使用情况、项目收益、偿还能力等方面动态，对债务资金的绩效进行评估，纠正债务资金使用的不合理或大量沉淀等情况，提出提高资金绩效的建议，确保资金不被挤占、挪用，杜绝浪费避免损失，促进资金经济效益和社会效益的实现。

三、进一步发挥审计在地方政府债务管理中的作用

（一）保障依法独立行使审计监督权

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。”当前，我国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段，改革发展面临不少矛盾和困难。审计要发挥其专业性、制度性、涉及经济社会各方面的优势，提出改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，就必须保障审计监督依法独立。只有坚持独立性，审计才能排除各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议，切实成为改革发展、完善国家治理的推动力量。因此，要严格执行宪法和法律相关规定，完善审计制度，确保审计机关依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计促进加强地方政府债务管理方面的作用。

（二）促进建立健全债务管理长效机制

防止地方政府债务导致的系统性风险，应建立常态化的审计监督机制，在摸清债务规模的基础上，揭示债务风险的发展变化趋势，以及重点风险地区和风险行业，为国家制定调整政策提供及时、可靠、客观的动态数据。关注政府性债务管理制度出台情况、政府性债务风险预警制度建立情况、政府外债偿债准备金制度及其他债务偿债准备金制度建立情况以及财政部门地方政府性债务管理系统数据的真实、完整性等，评价地方性政府债务管理制度的建设情况，促进各级政府建立健全债务管理长效机制。关注投融资平台债务情况，增强制度约束，防范和杜绝地方政府过度依赖土地出让金收入偿还债务，以及偿还期限过度集中等问题。

（三）建立债务资金绩效评价体系

通过建立债务资金绩效评价体系，审查债务资金对应项目的合规性、可行性、效益性，项目资金使用的真实性，还款来源充足性、可持续性等，“揭示债务资金投向‘两高一剩产业、修建楼堂馆所、进入资本市场和房地产市场、用作项目资本金、资金损失浪费或长期闲置等问题，促进地方政府进一步优化资金投向和结构，使其决策符合科学可持续发展要求，推动经济发展方式的转变”；加强对交通运输、市政建设、保障性住房等公益性项目建设绩效审计，促进建设项目经济效益、社会效益、环境生态效益等预期效果的实现。

（四）加强政府债务管理相关宏观政策审计

通过揭露地方政府债务管理相关政策制度执行中存在的问题，推动房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产转让等重要领域和关键环节改革，把对权力的制约和监督寓于各项重要改革措施之中。

（五）加大审计整改力度

国务院印发的《关于加强审计工作的意见》明确要求，被审计单位向社会公告审计发现问题的整改结果，接受社会的监督；落实整改责任制，强化责任追究。地方政府要重视审计发现的问题，并根据审计建议及时对债务管理机制进行完善，同时公开整改结果和责任追究情况，接受社会监督，以规范政府债务行为。

（作者单位：福建师范大学）