东南亚的宪法变迁与安全部队:以泰国和缅甸为鉴



东南亚的宪法变迁与安全部队:以泰国和缅甸为鉴

保罗·钱伯斯*

摘要：对于东南亚地区新兴民主国家或者正在历经民主化的国家而言，通过宪法改革进程实现文官对安全部队的控制，一直是一项重大挑战。政府试图建立或巩固文官控制体系，但往往会遭遇政变或者政变的威胁。要想把约束安全部队冒险主义的法律条文正式写入宪法，总会要做出各种妥协，多则授予军队相当程度的决策权，少则给予士兵刑事追诉的豁免权。最终，要用宪法把安全部队与政治生活融为一体绝非易事。本文以两个国家为案例，对“有缺陷的民主”（“defective” democracy）问题进行探讨。在这两个案例中，安全部队均已按照文官执政的宪法框架朝向更加融入的格局发展。本研究提出了4个问题。首先，在文官领导的宪政之下，安全部队是怎样实现体制化的？其次，他们的历程有何不同？第三，目前安全部队又在多大程度上被授予各不相同的权限？第四，基于过去的经验，文官控制制度怎样才能长久持续下去呢？本文认为，宪法变更通常应征得安全部队的同意，而不是文职官员们的非正式谈判和妥协。而事后，最初的谈判可能或多或少遭到安全部队的干预，这是基于3个变量：独裁主义传统不改，文官群体相对一致抵制安全部队，以及环境威胁。

关键字：宪法；军政关系；泰国；缅甸

*作者PAUL CHAMBERS是泰国清迈大学政治科学与公共管理学院东南亚事务研究所（Institute of Southeast Asian Affairs, Faculty of Political Science and Public Administration, Chiang Mai University, Thailand）主任。

*本文系四川省哲学社会科学研究“十二五”规划2013年度课题“国外智库2000-2013泰国研究译介”（SC13WY25）阶段性成果。First published in English by ISEAS Publishing under the title of Contemporary Southeast Asia,Vol. 36, No. 1 (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2014). Translated with the kind permission of the publisher.

对于东南亚地区的新兴民主国家而言，通过宪政改革摆平安全部队一直是一个重大挑战。印度尼西亚实施了安全部门改革并取得巨大成功。一些研究认为，基于该国的成就，可以预见该地区的美好前景。①M. Beeson and A.J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform, London: Routledge, 2008.然而，菲律宾政府力图建构或巩固文官控制体系，却一直遭遇军事叛乱或政变威胁。在其他国家（例如本文研究的这两个国家），将规定安全部队的法律条文正式写入宪法，总是会做出诸多妥协，这就赋予了军队或警察相当大的决策权限。最终，要用宪法把安全部队与政治生活融为一体绝非易事。本文以泰国和缅甸这两个“有缺陷的民主”①指在选举制度（electoral system）、政治权利（political rights）、公民权利（civil liberties）、横向问责（horizontal accountability）或执政能力有效性（effective power to govern）等方面具有严重缺陷并遭受其破坏的民主宪政。参见Wolfgang Merkel, “Embedded and Defective Democracies”, Democratization, vol. 11, no. 5 (December 2004), pp. 48-49。在泰国，皇室和军队一直不受民选文官政府控制，而且人们一旦被认为有侮辱皇室言行就会有牢狱之灾。在缅甸这个年轻的民主国家，加纳队一直占据主导地位，并且在2010年大选中有不法行为。参见自由之家（Freedom House）泰国和缅甸地区记者，2013，http:// www.freedomhouse.org/。国家为案例进行探讨。这两个国家的安全部队均已按照文官执政的宪法框架朝向更加融入的格局发展。然而这并未实现军队的平民化，反而为武装部队继续发挥影响力而竭力粉饰，这样就造成安全部队超然于文官制度的监察体系之外。更确切地讲，本研究提出了与以上两个案例相关的4个问题。首先，在文官领导的宪政之下，安全部队体制化的历史脉络是怎样的？其次，他们的历程有何不同？第三，目前不同国家的安全部队又在多大程度上被授予不同的权限？第四，基于过去的经验，怎样才能最终把“货真价实”的文官控制制度宪法化呢？基于历史制度主义（historical institutionalism）理论，本研究认为，宪法变更通常应征得安全部队的同意，而不是文职官员与安全部队军官之间一系列有关改革的讨价还价——非正式谈判与妥协。而事后，最初的谈判可能或多或少遭到安全部队的干预，这基于3个变量：独裁主义传统不改，文官相对一致抵制安全部队，以及环境威胁。

历史制度主义与安全部队

大量文献就文职官员与安全部队军官之间决策权的分布问题进行了探讨，尤其是军政关系问题。②例如参见Felipe Aguero, “Institutions, Transitions and Bargaining: Civilians and the Military in Shaping Post-Authoritarian Regimes”, in D. Pion-Berlin (ed), Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives, Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 2001; Harold Trinkunas, “Crafting Civilian Control in Emerging Democracies: Argentina and Venezuela”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 42, no. 3 (September 2000), pp. 77-109; Aurel Croissant, David Kuehn, Phillip Lorenz and Paul Chambers, Democratization and Civilian Control in Asia, London: Palgrave MacMillan, 2013。尽管政治学者历来仅局限于军队研究，③例如参见Samuel Huntington, The Soldier and the State, Cambridge, MA, and London: Harvard University Press, 1957。但是鉴于警察、准军事部队及相关实体的大量存在，这一研究重点愈发被视为目光短浅之举。④Anthony Forster, “New Civil-Military Relations and Its Research Agendas”, Connections: The Quarterly Journal, vol. 1, no. 2 (Summer 2002), p. 78; Andrew Cottey, Tim Edmunds and Anthony Forster, “The Second Generation Problematic; Rethinking Democratic Control of Armed Forces in Central and Eastern Europe”, Armed Forces & Society, vol. 29, no. 1 (Fall 2002), pp. 31-56.本研究采用经济合作与发展组织（the Organization for Economic Cooperation and Development）对安全部门的界定，即“核心安全行为体，包括武装部队、警务部门、宪兵部队、准军事部队、总统卫队、情报安全部门（包括军事与民用）、海岸警卫队、边境警卫队、海关当局、以及储备部队或地方安保机构（包括民防部队、国民警卫队以及民兵组织）”。①Organization for Economic Cooperation and Development Assistance Committee（经济合作与发展组织发展援助委员会）, OEGD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice, Geneva; ECD DAC, 2007, p. 22.本研究把文职官员②文职官员是指通过选举产生或经民选文职政府任命的非军事国家雇员。当退役军官通过技术处理转为文职官员之后，他们往往与现役军人享有同样的利益。与安全部队之间的关系定义为，在一定程度上与政治决策权力相关的此消彼长的相互作用。③Claude Welche, “Civilian Control of the Military; Myth and Reality”, in Claude Welche (ed), Civilian Control of the Military: Theory and Gases from Developing Gountries, Albany, NY, State University of New York Press, 1976, p. 2.科恩（R. H. Kohn）认为文官控制制度就是“文职官员确立所有的规则，并且任何时候都能够对其加以改变”。④R.H. Kobn, “How Democracies Control the Military”, Journal of Democracy, vol. 8, no. 4 (October 1997), p. 142.正如蒂莫西·埃德蒙兹（Timothy Edmunds）所说，如果在新兴的民主国家，安全部队拥有使用暴力的合法垄断权，那么“他们极有可能会像政治党派或者禁卫队那样去处理国内事务……（如若不然），他们可能成为在文官政府内部政党派系试图……破坏民主进程的施动者。因此，文官政府对安全部门的高效民主控制是民主化进程的关键因素”。⑤Timothy Edmunds, Security Sector Reform: Concepts and Implementation, Geneva; Geneva Centre for the Democratic Control of the Armed Forces, 2003, p. 13.宪法确立公民权利至上理念的内涵在于，应将文官政府对安全部队的控制制度写入宪法。然而，安全部队军官时而会通过参与非正式的违法行动，从而抵制文官控制制度。⑥D. Pion-Berlin, “Informal Civil-Military Relations in Latin American; Why Politicians and Soldiers Choose Informal Venues”, Armed Forces and Society, vol. 36, no. 3 (April 2010), pp. 527-30.此外，有时文官政府也不愿意强制执行宪法规定的文官控制制度。

对于文官控制制度而言，历部宪法都是至关重要的制度。因为宪法就是有规可循的竞技场，应该按照宪法规定对文官政府与安全部队进行正式调解。宪法可以被界定为“基于角色与场境相互关系，规范适当行为的相关规则惯例的集合”。⑦James G. March and Johan P. Olsen, “The New Institutionalism; Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, vol. 78, no. 3 (September 1984), pp. 734-49.这种制度还可把内嵌式自由民主国家（liberal, embedded democracy）的目标与自由法治思想（liberal rule of law）一道写入宪法，推进民主的发展。沃尔夫冈·默克尔（Wolfgang Merkel）为这种民主国家给出定义，认为它应该包含“民主选举制度、政治参与权、公民权、横向问责权以及确保民选代表的有效执政权……由于法治的约束力，国家可以有效地捍卫法律……并且按照法律明确规定的权限行事。”⑧Wolfgang Merkel, “Embedded and Defective Democracies”, Democratization, vol. 11, no. 5 (December 2004), pp. 36-39.归根结底，本研究主要探讨嵌入式民主与自由法治尚不完善的国家的宪法与法令。

历史制度主义有助于解释安全部门改革与军政关系所历经的演变。⑨Aurel Croissant, David Kuehn, Phillip Lorenz and Paul Chambers, Democratization and Civilian Gontrol in Asia, London: Palgrave MacMillan, 2013.历史制度主义还为历史事件怎样制约或触发制度弹性和制度变迁做出解释。①参见Paul Pierson, “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”, American Political Science Review, vol. 94, no. 2 (June 2000), pp. 251-67; James Mahoney and Dietrich Rueschmeyer (eds), Comparative Historical Analysis in the Social Sciences, Cambridge; Cambridge University Press, 2003; Paul Pierson and Theda Skocpol, “Historical Institutionalism in Contemporary Political Science”, in I. Katznelson and H. Milner (eds), Political Science: The State of the Discipline, New York, NY: Norton, 2002。

历史制度主义阐明了制度变迁的渐进模式。在新兴的民主国家，一定历史时期的宪法变迁代表着一些重大历史时刻，而这些重大历史时刻有助于界定这种渐进式整体转型的根本原因。这种制度变迁一般分为4种模式。如果制度变迁属于激进类型，宪法就会被完全颠覆。本研究将这样的宪法变迁视作“取代”（displacement）。如果变革推动并未彻底修改宪法，而只是在前部宪法的文本上进行构建，这类宪法变迁被称作“层叠”（layering）；另外，法律的外部环境已然发生剧变，但是此前拟定的法规还仍然适用，这种法律现象被称作“漂移”（drift）。最后，此前已经颁布的法规（或相关法规语意晦涩）现被重新诠释，以满足新兴权势阶层的既得利益，这一现象被称为“转换”（conversion）。②J. Mahoney and K. Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change”, in Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp. 1-37.

民选文官政府和安全部队两方都可能发起一场制度变迁，最终出台一部新宪法。民选文官集团一旦掌握政权，就成为了变革推动者，他们会开始千方百计修订宪法，以增强文官政府相对安全部队的权力。一旦安全部队抵制文官政府的行动，他们就成为了现状捍卫者。安全部队军官们同样在两种情况下也可以成为改革推动者：首先，如果是在一场军事政变之后，新的军政府会竭力修订宪法，捍卫或增强其相对文官体系的影响力；其次，如果民选政府势弱而安全部队势强，后者势必竭力修改法规以满足其自身利益。但是，如果文官政府执掌民主政权，意图对军事部队扩张势力予以反击，它就成为了现状捍卫者。有些时候，军政双方同时从宪法修订中牟利。这种情况下，洞察颁布宪法的历史背景就显得尤为必要。并且在有些情况下，文官政府和安全部队都会抵制权力的扩张。

我们深入理解宪法变迁的4种模式和军政双方发起或抵制变革的行动之后，就可以发现代言人的重要性。这也有助于我们理解几种转型模式间出现相互对立的原因。③同上。表1将不同模式的制度变迁与发动变革的改革代言人相对应。

结构是决定变革主导者能力或决策的又一重要因素。事实上，宪法变迁发生与否，其发生频率以及变迁模式的选择，是由3种条件变量决定的：独裁主义传统不改，民选文官一致抵制安全部队，以及环境变化（国内/国际安全与威胁方面）。

独裁主义传统不改

独裁主义传统不改是指独裁政治的历史遗留问题。独裁政治的传统是基于长期的政治文化、历史和群体心理的观念建构和社会建构。这种历史遗留在安全部队方面的表现是，安全部队军官怎样看待其对文官政府采取行动的合法性问题。关于军政关系问题，克鲁瓦桑等（Croissant et al.）将这个因素称作“军人思维定势”（military mindset）。④被定义为“军人关于其社会和政治地位的自我概念”。参见 Croissant et al., Democratization and Civilian Control in Asia, op. cit., p. 54。强调独裁主义传统问题的目的是要说明，在安全部队对文官政府决策实施干预这一问题上，社会文化遗产对社会大众的影响程度最终左右其态度立场，反对、漠然、或者支持。①同上；C. Parsons, How to Map Arguments in Political Science, Oxford and New York, NY: Oxford University Press, 2007) pp. 94-104; D. Pion-Berlin, “Introduction”, in D. Pion-Belin (ed), Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives, Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, pp. 19-20。

表1　变革推动者与宪法变迁模式

文官群体一致抵制安全部队

对于制度变迁成功与否而言，其推动者的团结程度至关重要。在通过变更法律制度施压强化文官控制体系问题上，如果文官群体（民选文官和公民社会）比安全部队更加精诚团结，其目标就更有可能实现。同时，如果安全部队比文官群体更加团结，那么安全部队就能够抵制文官群体要求加强文官控制的行动，或者甚而扩张其军事或警备力量。②Croissant et al., op. cit., p. 53; D. D. Avant, Political Institutions and Military Change: Lessons from Peripheral Wars, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1994; Agüero, Felipe, Soldiers, Civilians, and Democracy: Post-Franco Spain in Comparative Perspective, Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 2001.最后，如果文官群体和安全部队都各自团结一致抵制对方，那么成功取决于双方谁能更长久地保持团结。独裁主义传统影响，或者环境发生变化，都可能导致一方对另一方的胜利。

环境变化

这里的环境包括外部和内部的安全威胁，例如国家间战争或叛乱、外部或内部的经济变化，以及国际政治环境的改变。克鲁瓦桑等（Croissant et al.）将这个因素称作“结构”。③Croissant et al., Democratization and Civilian Control in Asia, op. cit., pp. 52-53.在安全、政治或经济环境不稳定的形势下，安全部队可以更加合法地采用强制手段，扩充自己的权力，或者推翻文官政权。①参见Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, CT: Yale University Press, 1968; Ulf Sundhaussen, “The Military: A Threat to Democracy?”, Australian Journal of Politics and History, vol.44, no. 3 (September 1998), pp. 329-49。但是有时候（例如遭遇外部威胁），安全部队可能不太会挑战文官政府。②M. C. Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment, Baltimore, MD: John Hopkins University Press, 2001, pp. 11-19.然而在本文的两个案例中，安全部队挑战文官政府的可能性取决于独裁主义传统或者文官群体的团结程度。或者在太平盛世，安全部队就难以找到采取行动的正当理由。执政当局在环境变化中既可能受损，也可能获益。如果文官政府面临不利局势，如遭遇经济、政治或安全危机，反对执政当局的安全部队就可能得到民众的支持。但是如果在军政府的统治之下，环境恶化（如遭遇经济危机），反对军政府的文官联盟就会发展壮大。

东南亚两个“有缺陷的民主”国家

在当今东南亚地区的这两个“有缺陷的民主”国家中，变革博弈一直影响着控制安全部队条文入宪的模式，或迥异，或改变。在泰国，安全部队表现出某种摆脱民选文官政府诸多控制的趋势。在缅甸，宪政主义（constitutionalism）已令文官控制制度适得其反，表面上允许文职官员主持政治大局，实际上军队/警察继续暗地里施加其强大的影响力。

泰国的安全部队：弱势文官控制

在很长的一段历史时期中，泰国安全事务官僚体系一直享有宪法赋予的权威。泰国《刑法典》（Criminal Code）和《戒严法》（Martial Law Act）一直被视为破坏民主规则的反面案例。泰国所经历的数次军事政变，其部分目的就在于推翻现有宪法而代之以新宪法。③Pinai Nanakorn, “Re-making of the Constitution in Thailand”, Singapore Journal of International and Comparative Law, vol. 6, no. 1 (January 2002), p. 93.从1852年暹罗皇家武装部队（the Royal Siamese armed forces）成立之时到1932年，泰国长期被一对势力悬殊的搭档组合完全掌控，一方是拥有绝对权力的君主，一方是军队这个资历尚浅的新合伙人。泰国1908年《刑法典》（the Criminal Code of 1908）正式指定军队执行皇室指令。另外，根据该部《刑法典》第二条规定，对政变策划者处以死刑或终生监禁。④暹罗王国《1908年刑法》（Criminal Code），参见https://archive.org/details/cu31924080478187。也许是鉴于该条规定，在历次政变之后实施的大多数宪法都设有对政变者实行特赦的补充条款。⑤Somchai Preechasinlapakun, “Dynamics and Institutionalization of Coups in the Thai Constiution”, V. R. F. series, no. 483, Institute of Developing Economies, Japan External Trade Organization, 2013, p. 16.这是因为泰国18部宪法中大多都出台于军方发起的政变之后，军方希望能确保他们在政变之后仍然得到法律的保护。⑥同上，pp. 15, 32。另外一部和军方有关的法律是1914年《戒严法》。该部法律允许军事司令官宣布辖区戒严（第四条），并且在宣布戒严的情况下军队被授予相当大的自治权和对文职官员的控制权。①暹罗王国《1914年戒严法》（Martial Law Act, 1914），参见http://www.thailawforum.com/laws/Martia l%2520Law.pdf。《戒严法》——将其在文官决策诸多方面所全权实施的军事干预行动合法化——这是宪法变迁“漂移”和“转换”模式的最为明显的案例。这项法令原本是为了增强军队在绝对君主体制下的权力，后来转而巩固军队在某些地区的安全力量。

继1932年军事政变以及两部宪法的颁布，军方已经羽翼渐丰，足以篡夺皇室的权力。政变领导人建立了一个合法的独立执政党，即人民党（泰文名：KhanaRatsadon，英文名：Assembly of the People），由规模较小的人民委员会（Council of the People）领导。首部宪法促就了军方的政治主导地位，第三条规定70名议会成员必须通过任命产生，并且所有的15名部长必须在该政党中任命（第四条）。②暹罗王国《1932年暹罗管理法案临时宪法》（Temporary Constitution for the Administration of Siam Act, 1932）,国会图书馆（Parliament Library）,泰国曼谷。首部宪法标志着军事统治对君主专制的“取代”。这次“取代”是由3个因素造成的：20世纪30年代初的经济萧条，反对皇室的安全部门凝聚力日益增强，军队及文职政府官员都愈发意识到安全部队的实力已使其足以成为合法的变革推动者。③Judith Stowe, Siam Becomes Thailand: A Story of Intrigue, London: C. Hurst, 1991, p. 13.泰国的第二部宪法（1932年12月颁布）永久性地确立了首部临时宪法中的大多数条款。从20世纪30年代到20世纪40年代初，军方一直享有政治主导地位。

《1946年宪法》标志着泰国民选文官政府控制制度的顶峰。泰国军队曾在二战中站在轴心国（Axis Powers）一方，如今已是士气低落，组织涣散。军方的这一弱点为出台一部有益于强化文官政府民主控制的宪法提供了空间。与此相应，走下坡路的安全部队与由总理比里·帕侬荣（Pridi Phanomyong）领导的、茁壮成长的文官政府再一次达成变革博弈，文官政府势力由此增强。只有民选文职官员能够成为立法机构代表，这才能摧毁诸如人民党（Khana Ratsadon）这样的朋党东山再起重掌政权的打算。④泰王国《1946年宪法》，《政府公报》（Government Gazette）第30卷，第63号（1946年5月10日）第66条（泰文版）, 国会图书馆（Parliament Library）,泰国曼谷。这部宪法标志着亲军方时代（1932-1944）颁布的所有宪法均被“取代”。

然而《1946年宪法》又被《1947年宪法》所“取代”。《1947年宪法》颁布于同年11月反对比里的一场政变之后。此次政变由朔·拉亚古（Soi Rajakru）领导，促成此次政变的原因有3个：其一，军队中反对比里统治的呼声日益高涨；其二，冷战在东南亚地区的开端为泰国军方领导人提供了良机，获得美国支持以对抗泰国共产主义运动；其三，国王阿南达（Ananda）被枪击身亡事件（文官政府被含蓄归咎）为军方重返政治舞台成为王国的传统保护者提供了契机。⑤Paul Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, in Paul Chambers (ed), Knights of the Realm: Thailand's Military and Police — Then and Now, Bangkok: White Lotus Press, 2013.《1947宪法》被称作泰国军方与皇室之间变革博弈的结果，而文官体系与军方和皇室均无瓜葛，只能被迫接受这一结果。其中甚得军方欢心的一项规定是，撤销了禁止官员（包括军人）在议会任职的条款。

从1949年到1976年期间，有7部宪法出台又被逐一“取代”。《1949年临时宪法》使军队与皇室对政权的合伙垄断合法化。1951年“无声的政变”（radio coup）①1951年，在普密蓬国王（King Bhumipol）出国之际，军方通过电台宣布沿用《1932年宪法》，并对其进行了轻微修订。发生后一年，安全部队通过了一部新宪法——从本质上讲是1932年第二部宪法的修订版——重新确立了军队的政治主导地位。1959年军事政变之后出台了一部临时宪法，重新构建起军方与皇室之间的权势伙伴关系。《1968年宪法》规定开始实行代议制民主——受军方和皇室的控制。《1972年临时宪法》为1971年军方发动的自我政变（self-coup）提供合理化依据。《1974年宪法》使得这支腐败的军队势力大减，改进了文职官员的掌权状况，逐步增强了国王的权力。最终，《1976年宪法》和《1977临时宪法》——均在军事政变之后对宪法作了些微修改——使得军方与皇室之间的权势伙伴关系死灰复燃。

1977年军事政变之后，皇室逐渐开始反对新任军方领导人陆军上将江萨·差玛南（General Kriangsak Chomanand）。②Paul Handley, The King Never Smiies: A Biography of Thailand's Bhumibol Adulyadej, New Haven, CT: Yale University Press, 2006, p. 267.然而，江萨为了维持其政权，于1981年颁布了一部更具包容性的宪法。这部宪法标志着军方温和派系与亲民主的文职官员之间的政治博弈。这部宪法禁止现役军人任众议院议员。然而，参议院的势力仍然远强于众议院，并已经成了由武装部队控制的机构，因为参议院大多数议员都是现役安全部队官员。此外，宪法第一百六十七条规定，明令禁止现役安全部队官员出任内阁部长或总理，然而直到下一个议会任期，这一规定才开始生效。因此，克里安萨的继任总理炳·廷素拉暖上将（General Prem Tinsulanonda）于1983年面临议会任期即将结束，并且需要通过选举才能重新掌权。鉴于新宪法规定新任总理必须是民选官员，他于是在新宪法条款即将生效的几天前，提早结束了议会任期，并举行了新的选举。通过这种方式，炳虽未经民选，仍然稳居总理宝座。

1991年，又一次政变“取代”了《1978年宪法》，一部《临时宪法》于1991年2月出台。与此前历次政变结局相似，该部《临时宪法》对政党实施取缔，又一次把立法机关裁减为单院制机构，而且该单院制立法机构完全由安全部队主导。更有甚者，允许总理实行独裁统治这一臭名昭著的条款，再一次被写入了《临时宪法》的第二十七条。③泰王国1991年《泰王国行政法》（Administrative Constitution of the Kingdom, 1991a），1991年3 月23日，参见http://en.m.wikisource.org/wiki/Translation: Administrative_Charter_of__the_Klngdom_Buddh ist_ Era_2534_[1991.1991年12月，一部永久性宪法得以实施。该部宪法保留了军方对参议院的控制权，原因是参议院有权谴责总理。④1991年12月9日《泰国宪法》第221条［废止第三号修正案］，1991年6月29日，参见http://ww w.thailaws.com/law/laws/claw0015.pdf。同时，该部宪法只字不提总理是否必须民选产生，或者可否由现役军官担任。

然而，1992年是泰国历史上的关键一年。有史以来的第一次，安全部队与皇室从前达成的博弈——最初出现在文职官员并不赞同的宪法之中——从此以后完全失效了。泰国军政府竭力想要维护自己的政权，而文职官员因为受到当时全球风起云涌的民主运动和文官政府控制制度影响，不再愿意接受这样的独裁主义。

事实上，《1991年宪法》关于安全部门权力神圣不可侵犯的规定，日益引发起民众的恐慌与抵制情绪。军方司令官素金达·甲巴允上将（Suchinda Kraprayoon）为了当选总理，于1992年4月操纵了选举。安全部队于同年5月对示威者实施镇压，随即引发一系列抵制安全部队的极端负面行动。①在被称为“黑色五月”（Dark May）的1992年5月19日，泰国武装镇压支持民主的示威者，造成超过50人死亡以及数百人受伤和失踪。这3个因素促成了削弱宪法赋予泰国安全部队的权力这一局面。首先，继国王干预之后，素金达总理领导的军政府被推翻；阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun）继素金达之后被任命为总理，颁布了《1952年泰国危机法》（the Crisis Act of 1952）和《1914年泰国戒严法案》（the Martial Law Act of 1914），废除了1976年《国内安全法》（the Internal Security Act of 1976），其政府治理的“层叠”模式体现得淋漓尽致，“这样一来，如今要动用武装部队镇压暴动就（必须）经得内阁授权”。②Surachart Bamrungsuk, “From Dominance to Power Sharing: The Military and Politics in Thailand, 1973-1992”, Ph. D. dissertation, Columbia University, 1999, p. 150.与此同时，阿南对宪法本身也进行了“层叠”式构建。《1991年宪法修正案》于1992年6月得以通过，明确规定受军方操纵的参议院不得谴责现任政府，此举很好地确保了众议院占据主导地位。另外一项修正案规定总理必须是民选产生的众议院议员。③T. L. Dormán, “The 1991 Constitution of Thailand”, Occasional Paper, no. 4, Faculty of Law, University of Victoria, Victoria, B. C. Canada, 1993, p. 7.如今泰国公民社会的许多人士已经转变行动路径，通过宪法的权威彻底抑制安全部队。

20世纪90年代是民选文官政府控制制度的重要时期。这段时期中，为了力争更大程度的公民赋权，文职官员们总体上非常团结；而安全部队内部则分崩离析，由于1992年镇压示威民众行动，其对外形象也蒙上污点。就国内外环境而言，泰国依然处于和平时期，并且直到1997年亚洲金融危机爆发之前其经济也是繁荣发展。最后，泰国的军事独裁主义传统看似已遭遇了冰点，因为大多数的泰国人似乎赞成实行更大程度的民主，而且许多安全部队官员也似乎愿意接受这一现实。④Croissant et al., Democratization and Givilian Gontrol in Asia, op. cit., p. 161.

因此，《1997宪法》标志着一次重大的“取代”式宪法变迁，也是一个分水岭。正如当初的双方间变革博弈最终出台《1974宪法》，公民社会愈发团结强大，皇室同样羽翼已丰，而军方早已疲弱不堪，不得不广泛接纳后两者所做的决定。根据《1997年宪法》规定，立法机关今后将完全通过选举产生，实行两院制，现役军人不得担任两院议员。自宪法实施之日起一直到2000年参议院任期结束，先后以同样方式举行了参议院大选和众议院大选。与此前的《1991宪法修正案》相比，《1997年宪法》的第一百八十七条和第二百二十二条均有明确规定，总理必须由选举产生，并且必须来自众议院。⑤《泰国宪法》，1997年10月11日，参见http://www.asianlii.org/th/legis/const/l 997/1.html. Sections 187,221。

2001年，他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra）领导的泰爱泰党（Thai Rak Thai）赢得了大选，其党魁也在两院的众多议员中具有绝对的影响力。他信也试图加强对警察和武装部队的控制。2004年初，泰国最南部地区突然再次爆发武装叛乱，他信由此于2005年7 月16日颁布了《紧急状态法令》（the Emergency Decree on Public Administration in Emergency Situations）。无论对文官政府总理还是军队或警察司令官而言，该项法令为他们提供应对“紧急情况（第四条）”时的绝对权力。①泰王国，2005年《紧急状态法令》（Emergency Decree on Public Administration in Emergency Situations），参见http://www.asianlii.org/th/legis/consol_act/edopaies2005582/。

2006年9月，军方成功发动了反对他信的政变。②Thai King “'Endorses Coup Leader”, BBC News, 20 September 2006, http://news.bbc.co.th/2/hi/asia-p acific/5365362.stm.这是自1991-1992年以来军队的首次干预行动，起因是两大利益集团关系日益剑拔弩张，一方是他信领导下的、由民选政治家、警察以及占泰国人口多数的贫困民众组成的联盟，另一方是由皇室、军队以及城市中高产阶级组成的保皇势力。为此，1997年颁布的《人民宪章》（the 1997 people’s constitution）被一部新的临时宪法所“取代”。新宪法对政党实施取缔，并组建了委任制的单院制立法机构，负责督查新宪法的起草工作，还赋予政变合法性并对政变领导人实施赦免。③Kingdom of Thailand, Constitution of the Kingdom of Thailand (Interim Edition), 1 October 2006, http:// www.asianlii.0rg/th/legis/const/20O6/l.html.

直到2007年，一部新的永久性宪法才得以实施。在其颁布之前，有关宪法的全民公投以占选民的57.8%的多数名额得以通过。新宪法代表了保皇派、安全部队和反他信文官队伍之间的一场博弈，并且也似乎顺应了2005年、2008年、以及2013年的历次大规模反他信示威行动的广泛民意。然而也有民众抗议这种博弈，他信阵营在2007年和2011年两次大选中连连获胜，挺他信的“红衫军”（Red Shirt）参与2009年和2010年大规模示威行动，都可见一斑。

尽管《2007年宪法》保留了《1997宪法》中的大多数条款，但是一些新的关键条款还是进行了“层叠”构建，其中几条都对安全部门有利。事实上，按照新宪法规定，半数的参议员必须由选举产生，另一半的参议员则经相关程序遴选产生后予以任命。④泰王国，《泰国宪法》，2007年8月24日，http://www.asianlii.0rg/th/legis/const/2007/l.html, Part III, Sections 113-114。委任制议员中有9.3%至10.6%的名额由安全部队退休军官中提名产生。⑤Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, op. cit., p. 299.除颁布宪法外，军政府还于2008年2月19日新颁布了一部《国内安全法》（ISA-Internal Security Act）。这部新的《国内安全法》与现行《安全法》类似（如《2005年紧急状态法令》和《1914年戒严法》），武装部队由此便可采取行动以确保“维护国内安全”。⑥泰王国，2008年《国内安全法》（Internal Security Act, 2008a），http://thailaws.com/law/t_laws/tlaw04 2.pdf。《紧急状态法令》与《国内安全法》的主要区别在于，按照《国内安全法》规定，在这项法令实施期间，尽管总理仍然履行其公职，但真正的大权却旁落于军队手中。因此，《国内安全法》对军方势力的介入非常有利。军方势力由于《2008国防法》（the Defense Act of 2008）再次得到巩固，该项法案新组建了一个高级军事审查委员会，负责监督准将军衔以上职务的高层人事调整。根据该法案的第二十五条规定，任何有关准将军衔以上职务晋升均须获得该7人委员会的批准。该委员会成员包括国防部长、国防副部长（任选成员）、最高司令官、陆军参谋长、海军参谋长、空军参谋长，以及国防常任秘书。前两名委员由选举产生，而后5名委员均为现役军人。⑦泰王国，2008年《国防部组织法》（Organization of Ministry of Defense Act, 2008b）（泰文版），国会图书馆，泰国曼谷。如若后5位委员能保持团结统一，那么民选政府将难以对军队高层人事任命施加任何影响。

2013年，由于安全部队与民选文官政府之间达成的法律均衡，军队能够独立于民选文官政府的控制。在总理英拉·西那瓦（Yingluck Shinawafra，他信的妹妹）的领导下，政府成功地加强了对警察的控制，然而武装部队仍然或多或少地保持着自治状态。①Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, op. cit., pp. 375-76.

从根本上讲，纵观泰国文官政府与安全部队争夺统治大权的历史，无论是从民选文官政府还是从皇室手上争夺更大权力，安全部队总是更多地充当着变革推动者的角色。自1932年以来18部宪法的历次出台，无不表现出军队为扩充自身力量的不懈努力。与此同时，安全部队的竞争对手却鲜有将其约束在宪定文官政府控制中的努力。在泰国非常频繁的宪法更替当中，“取代”是其最常用的制度变迁手段。在其他情况下（如《1914年戒严法》），“漂移”模式被采用于制度变迁。这些安全法律原本是服务于绝对君主制，最终却为军队或文官政府提供了保护。一言以蔽之，自1992年以来，尽管文官政府一直不惜以安全部队为代价扩充自身的权力，但无论在正式场合还是非正式场合，安全部队（特别是军队）如今仍超然于文官政府的控制之外。

缅甸安全部队：幕后主导

缅甸自1948年脱离英国独立以来，武装部队一直是占主导地位的政治机构。其主导地位是缅甸宪政的产物，因为缅甸宪法让国家安全部队手握大权，甚至在殖民统治结束之前就已是这样。这个时期留下了4种传统，影响深远。

首先，英国对缅甸实施高度中央集权的殖民统治。英国为了最终控制缅甸整个国家，先后发动了3场战争——1824-1826年，1852-1853年，以及1885-1886年。由于社会持续动荡，总督被赋予重权。根据缅甸1935年殖民地宪法，总督被授予绝对权力，目的是为了确保“缅甸及其国内所有地区的和平安宁免受任何威胁”。②英属印度，《1935年缅甸政府法案》（Government of Burma Act, 1935），第2部分，第8条第1款，参见 http://www.burmalibrary.org/docs08/1935_Constitution(en).pdf。在颁布《1935年宪法》（the 1935 Constitution）之前，历任总督通过殖民地法规的形式，全权代表英国实施对缅甸的统治。这些殖民地法规包括1898年《刑事诉讼法》（1898Criminal Procedure Code）、1908年《非法结社法》（the 1908 Unlawful AssociationsAct）、1923年《国家保密法》（the 1923 Official Secrets Act）以及1933年《无线电报法》（the 1933 Burma WirelessTelegraphy Act）。国家独立之后，这些法规仍在适用。③ARTICLE 19 Global Campaign for Free Expression, “Union of Myanmar Article 19 Submission to the United Nations, Universal Periodic Review”, Tenth Session of the Working Group of the Human Rights Council, February 2011, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session10/MM/Article19_eng.pdf.于是，此前的法律被“漂移”阐释，并被“转换”，以保护独立后军队精英阶层的利益。

其次，为了维护内部安全，建立了强大的安全部队。缅甸殖民地安全部队（Colonial Burma's security force）（1937年演变成为英属缅甸军，the British Burma Army，简称BBA）竭力让缅甸归顺于英国的殖民统治，其手段残酷无情。长期以来，安全机构预算增加，英属缅甸军规模扩张，以及其在殖民地“边境”地区获得更大的自治授权，都在维护内部安全的这一需要中找到了合理依据。①Mary Callahan, “State Formation in the Shadow of the Raj: Violence, Warfare and Politics in Colonial Burma”, Southeast Asian Studies, vol. 39, no. 4 (March 2002), p. 534.

第三，缅甸人领导的一支反殖民游击武装（建于1941年，最初被称作“缅甸独立义勇军”，the Burma Independence Army，简称BIA）于1943年改组成为缅甸国防军（the Burma Defence Army），被编入缅甸国民军（the Burma National Army），两支军队都在日本帝国主义的庇护之下。直到1945年二战结束时，这支军队改组为缅甸爱国战线军（PBF-the Patriotic Burmese Forces），转而反对日本，支持获胜的盟军。1945年9月，缅甸爱国战线军和英属缅甸军合并为缅甸国防军（BAF-the Burmese Armed Forces，或被称作“Tatmadaw”），成为主要的国家安全机构。其创建者昂山将军（General Aung San）被英国任命为缅甸执行委员会（the Executive Council of Burma）副主席。大多数缅甸人鉴于军队的权势都对其敬畏有加。文官与军人也都认为军队（在昂山的统领之下）为国家独立扫清了障碍。②Christina Fink, Living Silence in Burma: Surviving Under Military Rule, New York, NY: Zed Books Ltd., 2009, p. 21.

第四，在缅甸的殖民时期，与安全部队相比，文官精英一直非常弱势。1923年缅甸法案（the Burma Act of 1923）首次批准缅甸殖民地实行双元制选举，但是将其划归英属印度。该殖民地于1922年、1925年、1928年和1932年举行了4次政党竞选。继《1935年宪法》颁布之后，缅甸不再从属印度，成为一个单独统治的殖民地，并于1936年举行了选举。但是，由于二战的影响，殖民地社会转型的进程被搁置。1943年，日本代表缅甸宣布独立，颁布了一部新宪法，取代了《1935年宪法》，并且很多部分与日本《1889年宪法》相“层叠”。自此以后，国防部长成为了一名现役军官，暗示着内阁与武装部队之间关系密切。事实上，这部宪法开启了“该国国家元首和军队首脑在政治上平起平坐的格局……这种格局在《2008年宪法》中再次得到强调”。③Robert H. Taylor, The State in Myanmar, Singapore: NUS Press, 2009, p. 228.缅甸在取得独立之前，只有短短的15年殖民地时期民主制度经验，纯粹是表面功夫，而且时断时续。此外，先后顺序非常重要：这种由殖民主义植入的病态民主制度始于1923年，打从一开始便笼罩在缅甸先锋军（the Burma Pioneers）的阴影之下，这是早在1916年便已组建的缅甸首个强制性安全机构。④Frederick William Perry, The Commonwealth Armies: Manpower and Organization, Manchester, UK: Manchester University Press, 1988, p. 207.

1947年，在独立的前夕，《1943年宪法》被一部新颁布的宪法所取代，这是英国殖民当局与昂山将军率领的缅甸国防军之间变革博弈的结果。昂山先以驱逐共产主义者来安抚英国，随后又以领导暴力革命相威胁，最终在与英国殖民当局的谈判中取得成功，《1947年宪法》得以执行，缅甸将于一年之后最终取得独立。⑤Aung San Suu Kyi, Aung San of Burma, Edinburgh: Kiscadale, 1984, pp. 1-44.在新宪法颁布之前，昂山还与缅甸几个少数民族首领签署了《彬龙协议》（the Panglong Agreement）。根据《彬龙协议》的条款规定，这些少数民族将在国家独立之后被赋予自治权，甚至还有权独立，并计划将这些承诺写入《1947年宪法》。⑥Michael Charney, A History of Modern Burma, London: Cambridge University Press, 2009, pp. 65-66.昂山亲自推动谈判，让缅甸有了最具先进性的宪法，同时也保留了重权在握的执行委员会。在一定程度上讲，颁布《1947年宪法》标志着一个关键时刻，即改革推动者成功地将缅甸推上了民主制度和文官控制的轨道。

这部新宪法中有一项新增条款正式对安全部队的权力予以限制，即“文官（政府）对军费开支、安全政策和高级军官晋升等问题拥有至高无上的控制权”。①Win Min, “Under an Iron Heel: Civil-Military Relations in Burma/Myanmar”, in Paul Chambers and Aurel Croissant (eds), Democracy under Stress: Civil-Military Relations in South and Southeast Asia, Bangkok: ISIS and FES, 2010, p. 103.但是，这部宪法仅局限于将权力集中于有军队背景的政府。宪法第二十五条第三款规定，“在发生战争、侵略、叛乱、暴乱或重大紧急状况时，如果公共安全需要如此”，允许政府暂停公民自由权；而宪法第二十七条规定“在发生战争、侵略、叛乱、暴乱或重大紧急状况时”，公民“以遭遇任何不公或损失为由，通过正当法律程序提出赔偿者，可以驳回该要求”。此外，第一百一十六条允许军队官员可以在政府临时任职6个月。②The Union of Burma, Constitution, Constituent Assembly of Burma Rangoon, Supdt, Covt. Printing and Stationery, Burma, 24 September 1947, Section 116, http://www.burmalibrary.org/docs07/1947Constitutio n-facsimilered.pdf.正是由于这一规定，时任总理吴努（U Nu）在1958年邀请缅甸国防军总司令吴奈温（Ne Win）出任看守政府总理。并且，看守政府对宪法第一百一十六条做了修改，删掉了6个月的时限规定。③Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 99.总而言之，《1947年宪法》是民主倡导者与军事安全捍卫者之间达成的一纸妥协。

尽管如此，1947年达成的妥协结果却相去甚远。1947年昂山被刺事件——仅在宪法通过的一个月前——除掉了或许是唯一能够掌控住军队的这个人。于是这让军队强硬派更加嚣张，公然无视宪法公民权力至上（civilian supremacy）的相关规定，从而掌控更大的权势。

20世纪50年代，一项新的法令《紧急状态法》（the Emergency Provisions Act）得以通过，安全部门的地位得到进一步巩固。该法令规定，任何传播“虚假”信息的行为、对军队的不敬行为，以及任何有可能破坏缅甸安全的行为都将被视为犯罪。尽管总理吴努最终停止了该法律的执行，但吴奈温将军于1962年发动政变，建立起军队对缅甸长达48年的统治。尽管《1947宪法》从未被正式“取代”，但是其各项规定在吴奈温政权下却进行了有效的“层叠”。为此，1962年7月建立了缅甸社会主义纲领党（BSPP-the Burma Socialist Programme Party）。1964年，《国家统一法》（the Law Protecting National Unity）得以实施，它禁止除军方主导的缅甸社会主义纲领党以外的一切政党，并奠定了缅甸一党制国家的格局。④Fink, Living Silence in Burma, op. cit., pp. 29, 33.

尽管吴奈温于1974年正式辞去总理职位，但是他还担任缅甸社会主义纲领党主席与总统（1981年不再担任总统）职务，因此还继续间接掌控政局。新政权正式由现役军人领导，他们是吴奈温将军的支持者：如吴盛伦（Sein）将军，1974年任总理；吴山友（San Yu）将军，1981年任总统。该政权“取代”了《1947年宪法》，代之以新的《1974年宪法》。《1974年宪法》规定，执政委员会75%的委员由现役军官担任。⑤Min, “Under an Iron Heel”, op. cit., p. 106.同时，宪法授权内阁，在总理的领导之下，可以不经立法机关批准即宣布戒严（第七十五条、第七十六条、第七十八条）。《1974年宪法》还宣布将剥夺破坏“国家安全”和“公共和平安宁”者的公民自由权（第一百六十六条、第一百六十七条）。①《缅甸社会主义联邦宪法》（Union of Burma, Constitution of the Socialist Republic），1974年。

由于政府数十年来治理不善和严酷镇压，导致了严重的经济危机和政治困境，以及大规模的反政府示威活动，这些因素导致了吴奈温总理于1988年的倒台。部分士兵同情抗议者并加入示威队伍，缅甸军方领导人对日益严重的派系分裂和内部瓦解状况触目惊心。②Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 159.在8月8日爆发的“8888民主运动”之后，安全部队于9月态度强硬地再次申明，将以更为强大的内聚力和新一届军政府，对缅甸实行直接军事统治。该军政府自称为“国家恢复法律与秩序委员会”（简称“恢委会”，SLORG-the State Law and Order Restoration Council），在苏貌（Saw Maung）的领导下开始对国家实施治理，并且自此将国家更名为缅甸（“Myanmar”，原为“Burma”）。③Fink, Living Silence in Burma, op. cit., p. 58.然而，“恢委会”认为有必要颁布一系列法令，以正式赋予其行动合法性。因此，在1988年9月政变之后，《1974年宪法》被“取代”，整个国家处于戒严状态。

然而具有讽刺意义的是，正是“恢委会”这个机构制定了1988年《政党注册法》（Political Parties Registration Law）和1989年《人民院选举法》（People’s Assembly Election Law），而这两部法令都让1990年举行民主大选成为可能。然而，当亲近“恢委会”的政党在选举中遭遇失败时，军政府立即否决了这一大选结果，并声称本次选举只是为了组建一个机构负责起草新宪法。事实上，《政党注册法》在选举之后遭遇“转换”，“恢委会”对其进行了重新诠释，那些敌对军政权的政党被取消注册。④ARTICLE 19 Global Campaign for Free Expression, Burma Beyond the Law, August 1996, www.articl el9.org/pdfs/publications/burma-beyondlaw.pdf.1992年，丹瑞（Than Shwe）大将接替苏貌将军（其在“恢委会”的实权因选举失利而受到重创），出任“恢委会”主席。

为了维持其合法统治，“恢委会”有意放慢起草新宪法的进度，并颁布了几项压制性法令，其目的在于实现其统治的合法化，并阻碍民主人士的反对。这些法令包括1996年《电视与视频法》（the 1996 Television and Video Act）、1996年《电影法》（the 1996 Motion Picture Law）、1996年《计算机科学发展法》（the 1996 Computer Science Development Law）、2004年《互联网法》（the 2004 Internet Law）以及2004年《电子交易法》（the 2004 Electronic Transactions Act）。这些法令的颁布是典型的制度变迁“取代”模式。政府也适用一些早期既有的法律，包括前面提到过的英国殖民者用来平息叛乱的殖民地法案。但是在“恢委会”的统治之下，“漂移”与“转换”两种制度变迁模式使得以上法令可为各种戒严法令提供合法性基础。1997年，尽管独裁统治仍然存在，“恢委会”改名为“国家和平与发展委员会”（简称“和发委”，SPDC-the State Peace and Development Council）。⑤Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 180.“和发委”直到2011年才解散，在委员会解散当天，吴登盛在缅甸通过双元制选举当选为缅甸总统。

经过长达18年的戒严期之后，其间经历了好几次空洞的立宪会议和人为拖延，“和发委”最终于2008年颁布了缅甸最新的一部宪法。军人代表和文官代表参与了宪法的起草过程，事实上酝酿出的却是一场明显倾向于军方的变革博弈——宪法规定缅甸政权主要由文官政府执掌，但是军方仍然保留了幕后操纵实权。军方（丹瑞支持务实派）实施局部变革以安抚缅甸势力微弱但日益增长的民主运动，但仍然保留其政治上的主导地位。①Min, “Under an Iron Heel”, op. cit., pp. 117-21.2008 年5月，军方举行了一场宪法受民众欢迎情况的公投（被普遍视作欺诈）。②例如，参见Human Rights Watch, “Burma: Referendum is a Sham”, 2 May 2008, http://www.hrw.org/n ews/2008/04/30/burmareferendum-sham。他们向外宣布公投结果，声称有超过90%的选民支持军方与文官政府的“博弈”成果。2012年全国民主联盟（NLD-the National League for Democracy）党魁昂山素季（Aung San SuuKyi）决定参与这个新格局，从而使得这场博弈更具合法性。

这部宪法的先进性体现在，它允许立法机关主要由选举产生，总统通过间接选举产生，并且在其他修订处明令增加公民自由权。③缅甸联邦共和国，《缅甸联邦共和国宪法》（Republic of the Union of. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar）第四章、第五章、第八章，2008年5月29日，http://www.burmalibrary.org/docs5/ Myanmar_Constitution-2008-en.pdf。然而，该部宪法却规定国家立法机关上下议院25%的议员必须是现役军人（第一百零九条、第一百四十一条）。地方和国家立法机关同样对安全部队成员做了要求（第十四条、第十七条、第一百六十一条、第一百七十条）。此外，要求在有关国防事务的各立法委员会中，现役军人占多数议席（第一百一十五条、第一百四十七条）。与此同时，总统只能由联邦议会总统选举团（Presidential College）进行遴选, 而总统选举团的成员来自立法机关，其中安全部队现役军人比例为25%（第六十条）。另外，该部宪法规定总统必须熟悉军事事务，这一标准表示总统须有军方背景（第五十九条）。与此同时，与泰国军政府历次出台宪法类似，缅甸《2008年宪法》对“和发委”政权所有领导人颁布大赦令（第四百四十五条）。另外，宪法还建立了“国家国防安全委员会”（简称“国安委”，the National Defence and Security Council），这个国家安全委员会由军队与政府共同参与，总统出任主席，具有很大实权；11位成员中必须有7位由退休或现役安全部队官员担任（第五十九条、第两百零二条、第两百三十二条）。这一比例确保了军方利益优先于民选文官政府的利益。然而，由丹瑞大将领导的“国家最高委员会”（State Supreme Council）凌驾于宪法之上，比“国安委”更有实权，因为其权力不受任何法律的约束，并且“国安委”的一切行动都必须经得其同意。④“Than Shwe to Head Extra-Constitutional ‘State Supreme Council’”, The Irrawaddy, 10 February 2011, http://www2.irrawaddy.org/article.php?art_id=20730.该部宪法同时规定，在发生暴动或国家紧急状态时期，可不履行法定程序（第三百八十一条）。另外，总统获得宪法授予的广泛权力，可以宣布进入紧急状态（第四百一十条、第四百一十七条）或军事管制令（第四百一十三部分）。由此，总统就可以将全部的行政权、立法权和司法权移交给武装部队司令官（第四百一十八条），从而有效地正式建立起军事独裁。最后一点，如要修订这部军方主导的宪法，首先必须立法机关全体议员75%以上同意后，再组织全民公决并且必须有超过半数以上赞成修改，方可付诸实施（第四百三十六条）。这项规定设置了相当大的障碍，因为立法机关有25%的成员都是现役军人。⑤Myanmar, Republic of the Union of. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar, Sections 14, 17, 59, 109, 115, 141, 147, 161, 170, 201, 232, 381, 410, 413, 417, 418, 436, 445, 29 May 2008, http://ww w.burmalibrary.org/docs5/Myanmar Constitution-2008-en.pdf.总体而言，《2008年宪法》正式巩固了缅甸的政治空间。但是，安全部队通过宪法确保了自己对正式政治权力的垄断。①Aung Htoo, “Major Flaws in the 2008 Constitution”, Democratic Voice of Burma, 6 March 2010, http: //www.dvb.no/about-elections/major-fiaws-inthe-2008-constitution/7964.

作为总统，吴登盛（Thein Sein）——其务实风格广为人知——一直面对军内派系之争问题，包括强硬派。②Aung Zaw, “Thein Sein: Reformist or Caretaker?”, The Irrawaddy, 21 February 2012, http://www2.irr awaddy.org/article.php?art_id=23073&page=2.为了安抚公民社会和国际社会，他修改了一些法律，稍微释放了自由民主空间。他放宽新闻审查（尽管旧的法律仍然存在，因此存在媒体自我审查），提高劳动者的权益，允许非政府组织注册，放松对异见人士的限制，释放政治犯，将一些人从禁止入境的“黑名单”上删除，并且允许公民在某些情况下享有和平集会权。2011年末，吴登盛对《政党注册法》进行了轻微修改，允许反对派领袖昂山素季及全国民主联盟参加2012年的补选。③“Burma Eases Limits on Party Membership”, The Irrawaddy, 5 November 2011, http://www2.irrawad dy.org/article.php?art_id=22394.尽管这些改革得以实施，《2008年宪法》却毫发未改。迄今为止，多次提出的宪法修正案都未能通过。④Associated Press, “Suu Kyi Vows to Keep Pushing for Constitutional Amendments”, Democratic Voice of Burma, 24 September 2013, http://www.dvh.no/news/suu-kyi-vows-to-keep-pushing-for-constitutional-ame ndmetshurma-myanmar/32769.

自2011年以来，尽管缅甸政治已迈向更加多元化，但是安全部队却仍然占据主导地位，并实现了自身在新政权时期的制度化。⑤Marco Bunte, “Burma’s Transition to Quasi-Military Rule: From Rulers to Guardians?”, Armed Forces & Society, vol. 39, no. 3 (5 July 2013), p. 22.面对文官政府作为变革推动者竭力推进文官控制制度，军方首脑将“漂移”与“转换”两种宪法变迁模式运用到了极致，并且尽量回避宪法变迁的“取代”模式，并且扮演变革推动者角色（如实施《2008年宪法》），由此确保了其垄断大权牢牢在握。尽管目前缅甸在司法改革方面取得了一定进展，但是究其核心，充其量也只是个准民主国家，因为宪法明文规定了安全部队的主导地位并使之得以持续。

结　论

在东南亚的新兴民主国家，宪法与法令要么仅限于对安全部队的约束，要么就只是为其掌控政权提供合法性依据。这就是泰国和缅甸的经验教训。

为回答文章开篇提出的几个问题，本文提出两个观点。首先，泰国和缅甸的安全部队都在宪法的框架下不断地实现制度化，这是文职官员与安全部门军官之间变革博弈格局演变的结果。每一部新宪法的制定与出台，都是文职官员或安全部队军官达成一致的结果。这种一致程度即：在安全环境允许的条件下有针对性地对宪法加以修订。由于历史原因，军方和非军方人士都乐于让安全部队享有更多宪法赋予的特权。在两个案例中，安全部门偶尔充当变革推动人的角色，其他时候则是现状捍卫者。

其次，在文官执政的宪法框架下，安全部队已经逐渐制度化，尽管方式有所不同。泰国发生了多次政变，出台了多部宪法，也许是因为相比缅甸而言，泰国派系更多，政局更加动荡。泰国的政治变革博弈历来并非安全部队较劲文官政府那么简单，从既往的历史来看，皇室、军队和民选文官政府之间不断变换结盟关系而让这种博弈屡受重创。与此同时，当安全部队发动一场政变之际，就更加迫切需要宪法赋予其政变合法性，并赦免政变参与者。1992年，泰国最终走到了一个重大历史关头。当时的宪法鼓励有限多元主义（limited pluralism）政治体系，作为变革推动人的文官政府（与国王颇有关联）却要强行修订该部宪法。当年正是这个联盟确保了具有进步意义的《1997年宪法》获得通过。然而，紧随2006年政变之后，皇室、军队和文官精英中的某些成员组成了新的联盟，他们又力促了《2007年宪法》的颁布，这确保了安全部队相对文官政府享有更大的自治权。总的来说，宪法一直是泰国军队和警察干预司法的重要保护伞，让军队和警察长期干政成为可能。

缅甸安全部门官员演变成为这个国家的主导阶层。缅甸宪政进程的紧要关头——将该国推向民主的轨道——出现于《1947年宪法》颁布之际，这部宪法本身就是安全部队与文官政府之间唯一一次修宪博弈。自此以后，该国的历史就是一部安全部队军官们通常以法令而非宪法来巩固其权力的历史。这是因为缅甸安全部队相比泰国军队更加团结，因此可以通过律敕手段来管理国家。1947年之后，缅甸的宪政进程几乎停步不前，正如过于严苛的《1974年宪法》。尽管《2008年宪法》摒弃了前一部宪法的强权专制特征，但是它为安全部队掌控政治强权提供了制度合法性。最终，在总统吴登盛的领导下，按照《2008年宪法》规定，一系列释放社会空间的法令得以颁布，安全部队军官仍然大权紧握。

第三，缅甸安全部队拥有远高于泰国军队的宪法和法令所赋予的权力。然而，必须承认的是，两国安全部门人员有时都会罔顾法律，参与非正式行动。

第四，也是最后一点，现役国防安全部门官员退休后即被任命为文职官员——因此可以继续行使宪法赋予的权力——这种人事安排完全就是为了帮助安全部队继续手握政治大权。事实上，也许对于通过宪法约束安全部队的目标而言，最大的挑战就是怎样建立起并且维持好“货真价实”的文官控制体系，真正通过监督制约机制实现其制度化。这个目标一旦达成，至少在泰国，尤其在缅甸，都将是一个伟大的成就。

归根结底，泰国和缅甸两国的安全部队军官和文职政府官员，无论是充当变革推动者还是现状维持者，都穷极了各种宪法变迁模式——“取代”、“层叠”、“漂移”和“转换”。以上诸次修宪，有的是为了凸显文官控制的强化，有的则是为了帮助扩大或维持安全部队军官们的影响力。因此，安全部队的宪政联盟并不必然带来向文官控制的转型。事实上，至少从缅甸和泰国看来，我们可以提出一个反直觉观点，即在一个既定的政体当中，宪法尤其是法令出台得越多，安全部队的势力就会变得更强。

一言以蔽之，宪法是针对国家而立，法律限制则是针对政治空间制度化而设。安全部队有时通过颁布宪法和法令，从制度上维持其政治主导地位，抵制其他政治行动者的任何形式的变革博弈（缅甸）。另一方面，在几种政治行动者都在施加影响力的情况下（包括军队），一旦文官政府与军队之间的互惠式谈判不能达成，就可能引起多次政变爆发和多部宪法出台（泰国）。这两个案例——问题各自不同——都反映出同样一个问题，尽管宪法规定公民权力至上，但要真正付诸实现，仍然会面临许多严峻挑战。

（原载新加坡东南亚研究所出版《当代东南亚》2014年第1期）

成都学院（成都大学）四川省泰国研究中心教授杜洁

成都学院（成都大学）外国语学院讲师陈欣译