印尼在南海争端中的反应：苏哈托与后苏哈托时代的比较分析



印尼在南海争端中的反应：苏哈托与后苏哈托时代的比较分析

德里·阿普里安塔*

摘要：在成为中国和东南亚相关国家的争端之前，南海争议就已存在很长时间。二战后，中国大陆、台湾、越南、菲律宾、马来西亚、文莱相继对南海提出主权诉求，争端发展掀开新篇章。本文认为，在苏哈托的铁腕统治下，印尼与南海相关的利益经历了从维护领土主权完整向维持国内稳定转变的过程。前一阶段是因为受到中国版图涵盖部分印尼水域的威胁，后来的转变原因则是印尼与中国的经贸合作深化。抛开与中国半心半意的复交，印尼试图为争端各方建立一个双轨对话平台，该平台后来证实是有所裨益的。苏西洛时期，印尼逐渐从被动角色变成了主动的中立协调者，推动了争端解决进程。本研究指出，印尼在南海争端中的作用受到意识形态和历史双重因素的限制。长期的意识形态局限决定了印尼在争端中的优先利益选项，而外交政策是追求这种利益目标的实用途径。印尼与中国的过往关系也影响了印尼，使后者的立场随双方关系起伏变化。此外，在东盟并不明朗的一体化进程中，印尼独自承担着中立协调者的任务。

关键字：南海；争端；印尼；中国；东盟

*广西民族大学八桂团队“中国与东南亚关系研究·东盟最新动态研究”项目成果。

*作者系印尼外交部亚太非区域政策研究与发展中心官员，硕士毕业于日本立命馆大学国际关系学院。

绪　言

南海争端是文莱、中国大陆、马来西亚、菲律宾、台湾以及越南领土主张重叠的结果。纵然形势纷繁乱眼，实际上它的起源更为复杂，涉及的国家更多。简言之，争端在对领土范围有不同理解的国家间互动而生。尽管从国际法角度看并无太大意义，我们仍可以通过广泛查阅历史记录回溯争端源头。研究有关南海的历史记录，包括古代的记载，有助于更好地理解形势何以发展至此。争端溯源的另一个方法是有选择地使用某些历史记载，以显示该区域两个或多个国家历史上存在领土争议。本研究调查印尼在苏哈托威权统治到苏西洛民主政府时期对争端的反应，并分析其原因。研究发现，从“新秩序”时期到改革时期，印尼政府的态度经历从维护领土完整到积极促成声索国和平对话的演变，这可能反映了印尼对争端本身或争端各方的兴趣增长。印尼正稳步从一个相对单纯的协调者角色发展为积极的沟通桥梁，并最终将以东盟领导者的身份维护区域和平和稳定。

本文拟分“新秩序”时期和改革时期这两个连续的时段讨论这个主题。下文首先分析苏哈托时期印尼对南海争端的态度，以及这个岛屿国家是如何将其利益融入政策进而维持争议的。随后，本文将分析改革和民主时期印尼的外交政策，特别是外交政策转型与争端中立场转化的联系。

一、苏哈托时期印尼对南海争端的回应

（一）印尼与中国外交关系的正常化

苏哈托的统治被称为印尼的“新秩序”时期，此种二分法旨在区别苏加诺统治了20年的“旧秩序”时代。这不仅意味着苏哈托是新的一国之主，“新”字还体现在印尼社会政治生活迎来了新面孔，并形成另一种风格的统治集团。该集团以苏哈托为核心，由武装部队、知识分子、宗教团体以及各个政党联合，构建了所谓的“潘查希拉民主”政体。利用这个不容许反对派存在的体制，苏哈托一手掌控了印尼的内政和外交。

在苏哈托统治的1968-1998年间，印尼外交号称奉行继承自上一个政权的独立自主的中立原则。实践中，苏哈托试图远离共产主义世界，争取西方阵营的金融和技术援助，外交政策暗地里倒向西方阵营。“新秩序”印尼的经济蓝图由西方中心思想的经济家们设计，国防力量用从北约国家进口的武器装备。后苏加诺时期的印尼与其他东南亚国家共同成立东盟组织，并与共产党领导的中国断交。

既然苏哈托的关注焦点是建设在1960年代中期受通货膨胀重创的印尼经济，那么南海争端起初与印尼关系不太大，但在某种程度上，印尼仍决定介入其中。

一开始，印尼对国际事务态度相对淡漠。如同世界上的多数发展中国家，苏哈托政权把重建经济当作首要任务，因为印尼经济在苏加诺时期已因严重的通货膨胀冲击而崩溃（Panglaykim & Thomas，1967）。为此，苏哈托安排得力助手设计和实施了经济复苏计划。相应地，印尼外交要为经济重建服务。苏哈托努力吸引外资，以驱动经济生产复苏。苏哈托及其团队出访了西德、日本等国，专门推介印尼的新投资法。这些努力取得了回报，印尼成功吸引了外国企业前来设立生产和提炼工厂，开发印尼丰富的自然资源，其中包括赫赫有名的自由港麦克莫兰铜金矿公司和国际镍业公司（Pease，1996）。

为确保这一进程进展顺利，并保证苏哈托政权能从中持续得益，新政权竭力维持政治稳定。事实上，苏哈托集团对稳定的高度重视人所共知。他对印尼发展的追求依赖于无尽的政治权力资源和稳定的社会秩序，这反过来使印尼在“新秩序”时期至少2/3的时间里变成了一个偏重内政的国家。过于看重发展所需内部稳定的印尼还是一个伪民主国家，公民政治意愿表达受限，社会不满被压制。在30年的统治时期里，苏哈托成功创造和灌输了一种稳定的政治文化，他的这一突出遗产为印尼邻国的领导人，如马来西亚的马哈蒂尔和新加坡的李光耀提供了启发（Woolcot，2008）。

“新秩序”造就了印尼的经济辉煌，在上世纪80年代为苏哈托赢得“印尼发展之父”的美誉。经济崛起之后，印尼不可避免地要通过国际贸易与投资进一步推动发展，特别是在上世纪80年代的石油危机后更是如此。这个时期，印尼油气出口所得下跌，苏哈托试图增加非油气产品出口以提高国家竞争力。除了增强非油气产品的吸引力外，要开发封闭的市场，增加潜在外汇来源，这是符合逻辑的。这正是印尼与中国恢复贸易联系的原因所在，并继而为两国复交铺平了道路。

两国复交看起来是中国长期以来所追求的事情。确实，印尼保持着保守被动的姿态，暗示着中国政府是渴求复交的一方（Van der akroef，1986）。虽然貌似对复交不太情愿，这个群岛国家其实需要重建与中国的外交关系，以维系经济增长（Sukma，2013）。如果说国内政治稳定在苏哈托治下大部分时间为经济成长提供了保证，那么到了1980年代后期，印尼需要通过更广泛的国际经济活动维持稳定（Sukma，2013）。

后苏加诺时代中国与印尼两国的首次官方会晤，是1985年在万隆举行的亚非会议纪念活动上。苏哈托及时任印尼外长穆赫塔尔会见中国外长吴学谦，成果立竿见影，双方经贸往来当年就恢复了（Indonesia and China to Normalize，1989）。然而，复交谈判一直推迟到1989年苏哈托赴东京参加裕仁天皇的葬礼时才开始。苏哈托会见了同样来参加葬礼的中国外长钱其琛。他们的会晤自然打开了两国进一步复交谈判的大门。如前所述，印尼在推进复交日程上显得不太积极，因为这一进程需要大量时间和准备工作，但正是贸易这一印尼最关注的事项，立即把复交推上了日程。恢复贸易往来可以说是中国用以安抚苏哈托的策略，后者曾在长达20年的时间里，固执地使印尼远离中国的影响（van der kroef，1986）。

除了要维持既有的社会政治现实外，印尼不愿与中国复交的部分原因是意识形态方面的。印尼要求中国承诺不支持印尼的共产主义活动。穆赫塔尔外长重申了印尼复交的前提，即中国不以任何形式对任何反对印尼政府的事情给予支持。从形式上说，这被解释为一国对另一国的主权宣示，是国际交往中的正常程序。另一方面，可解释为印尼对中国的正式要求，让后者不要做任何伤害印尼现政权之事。这证明印尼对中国仍心存疑虑。尽管中国卷入印尼1965年未逐政变的说法存疑，苏哈托的态度非常明确：若与印尼恢复关系，中国必须接受印尼提出的条件。中国最终同意了。

无论如何，外交关系正常化的进程已如箭在弦。1985年的首次会谈后，两国高层互访不断。中国外长钱其琛到雅加达正式拜会总统时，苏哈托第二次会见了他。作为回应，阿里·阿拉塔斯外长于1990年访华，期间两国就复交发表了联合声明。随后，李鹏总理访问印尼，双方签订复交的谅解备忘录。1990年，印尼和中国正式重建了外交关系。

（二）苏哈托政权初期对南海争端的反应

虽然不是主权争端声索国，印尼对争端仍保持警惕，因为争议区域距离其领海边界很近。印尼对争端表达关注的最早纪录是在1980年，当时与中国的外交关系还处于冻结状态。在这种情况下，印尼国军司令尤素夫称南海有发生战争的可能。印尼用传统的方式做出回应：阵兵冲突地区边界，动用35个营的兵力在纳土纳群岛附近海域进行军事演习。需要指出的是，印尼的反应不难解释，因为印尼更关注的是国内安全，特别是那些可能引起国家分裂的边界和领土事件。

苏哈托政权介入国际争端并非没有前例。印尼曾经派出“神鹰部队”前往某些东南亚国家参与维和行动。这支部队完成的68次海外任务中，至少40次发生在苏哈托统治时期。值得注意的是，直到1990年代，印尼的大部分维和行动都发生在中东国家，1991年后维和部队才开始派往柬埔寨和菲律宾等东南亚邻国。这种变化反映出印尼对维护东南亚地区稳定的兴趣和意识在提升，或者换句话说，印尼开始看到了地区不稳定对本国利益的威胁。但必须指出，印尼派出“神鹰部队”参与维和与介入南海争端性质完全不同，南海争端中印尼在东南亚国家和与之正式复交的中国之间扮演了直率的中间人的角色。

成功与印尼实现关系正常化之后，中国迅速与东盟框架下的东南亚共同体打成一片。中国国务委员兼外交部长钱其琛参加了1991年7月在吉隆坡举行的第二十四届东盟外长会议后，中国就成了东盟的正式对话伙伴。这使东盟如沐新风，令东盟成员国与中国可以彼此对话沟通，而此前双方受到了冷战形势的阻碍。不幸的是，在南海的利益不是由单一因素构成的。这个千岛之国的利益可以从多个维度解读。首先可能与其直接利益，即领土主权的完整相关。

按照萨特雅宛的说法，印尼在南海的利益在于安全和领土完整、经济利益、宪法授权以及东盟的团结（Satyawan，2013）。在苏哈托掌权的一段时期里，印尼将原来看似混乱的国家发展进程转向以国家安全为中心。这种转变体现在印尼对国际事务，包括南海争端的介入之中。1993年，中国出版了九段线地图，并迅速将领土主张以法律形式固定下来，其主张覆盖了整个南海，包括部分东南亚国家声称的属于本国领土范围的区域。不出所料，此举引起其他声索国的反弹。当时印尼作为一个在苏哈托铁腕统治下，奉行严厉治理原则的国家，可能感受到了中国单方面举动带来的威胁。这时中印尼关系实现正常化仅有数年，对共产主义的警惕与担忧的种子仍深植于被特定意识形态灌输过的印尼社会，而印尼华人在苏哈托政权的设计下被危险地视为二等公民。宏观上来看，印尼显然是受到了威胁，中国的方案可能伤害印尼。倘有不测，印尼的稳定和最终的安全必受影响。

其次，与印尼的经济利益相关。引起争议的九段线地图包括了印尼西北部的纳土纳海域。纳土纳群岛天然气和矿产资源丰富，是印尼最大的资源宝库之一，为印尼提供了大量天然气能源以及出口收益。失去这片高价值领域，不仅将使印尼承受潜在收益和天然气储备的巨大损失，也将对印尼的战略政策产生不可估量的损害。

南海争端于印尼是多层面的问题，而不是单一方面的。从战略角度看，南海争端的发展逻辑是，如果东南亚声索国因中国诉求失去了领土，那么印尼失去领土的风险就会增大。这种逻辑符合多米诺骨牌效应和溢出效应理论，但与意识形态或经济因素相比，其论据更多是基于历史法学的法律视角。历史法学方法指的是，当通过证据和法律途径解决某一与历史事件相似的现实问题时，可考虑过去使用过的法律方式。如果在国际法程序之下，东南亚声索国所诉求的领土归于中国，那么印尼对纳土纳海域的主权就受到了威胁。

印尼拒绝放弃采取直接行动的另一个原因在于苏哈托对稳定的高度重视。作为一个享受了30年稳定环境的国家，印尼正发展为亚洲的一个新兴经济体，或称“亚洲之虎”之一。印尼与中国复交意在促进国内经济增长，此时印尼经济正处于“起飞”的边缘，正在向发达国家转型。为了与新兴的发展中国家联合在一起，印尼认为有必要消除未来一段时期可能出现的威胁，确保地区稳定。印尼与中国过去的敌对状态应该说是一个更大的威胁，毕竟在两国外交关系冻结的同时，中国强大的国力还在增长。两国复交是否有南海争端升温的因素尚不清楚，但可以推测印尼在寻求一种安全的再保证，方法是通过外交政策中和东南亚地区争端的潜在危险。

（三）印尼对南海争端的反应：双轨外交，穿梭外交及防御姿态

两个部门的观点出现分歧：印尼外交部倾向于以接纳态度和外交接触与中国交往，印尼军队选择终止、切断与中国的外交联系。印尼政府采取软硬平衡的方法处理争端。印尼不愿意直接介入充当各国政府之间的调停人，外交部于是组织了一系列研讨会，为相关各方对话提供平台。

研讨会机制旨在缓和此前僵局导致的紧张气氛，另一个目的是加强东盟成员国的内部团结。这里主要是指菲律宾和马来西亚，两国不仅与中国存在争端，彼此间也有领土问题。再一个目的是把台湾这样的非东盟成员声索方拉进来，与中国大陆坐在一起共同探讨解决之道。印尼特意设计了非正式研讨会的形式，以便于各方面的代表参与。参会人员都以个人身份出席，这能让他们在对话和相互交换观点时感到更安全。如果说现实安全困境和威胁意识的产生是因为国家之间缺乏沟通，那么研讨会就像一座桥，弥合了信息与沟通的鸿沟，促进了相互理解与合作。

正如大家所希望的，东盟成员国和声索国是上述非正式论坛的参与者。这些国家是研讨会的主要“支柱”，被称为区域支持方（SARs）。与会者分为4类：第一类是正式参会人员。他们以个人名义，由区域各支持方指定参加，分别来自外交部门、学术机构或私营企业。第二类是观察员。与正式参会人员相似，他们由学术和研究机构人员加上非外交部门官员、军方人士、记者、非政府组织人员等构成。第三类是提供资源的人员。他们由组委会任命，以其工作和经验协助会议，多数情况下是提供讨论要点。最后一类是组委会成员，以外交人员为主。

给紧张的局势降温是研讨会主要关注的议题之一，组委会尽力为讨论创造有利环境，例如为避免参会人员发生冲突，在安排研讨会议程时避开过于敏感的话题。大部分时间里，重点围绕各国如何在政治色彩不强的领域，如环境保护、航行安全和科学研究等方面探索合作新路径展开讨论（Djalal, 2001）。按照东盟的通常做法，研讨会以全体共识方式产生建议和结论，而非强制达成。如果某一成员有异议，讨论就不能形成反映共同观点的结论。

研讨会自1990年以来每年举办。由印尼主导的研讨会被认为成功地防止了声索国之间的争端升级。论坛还成功地让参会者更熟悉非正式讨论的互动方式，议题范围随着时间而扩展。例如，前三次研讨会议题覆盖了基础合作领域后，讨论的话题变得更加具体，某些讨论成果得到全体与会者赞同，并付诸合作实践（Satyawan，2013）。

印尼资深外交家哈西姆·贾拉尔为研讨会设定了一些简明的基本原则。研讨会确定的指导方针进一步细化了这些原则，并体现出灵活性和包容性。指导方针提到管控潜在冲突是一个长期的过程（Djalal，2001），预示着该过程是连续性的，尽管未必是逐渐改善的。除了研讨会，贾拉尔还致力于被称为穿梭外交的活动。1994年，他连续访问东南亚各成员国，推介后来被叫做“圈饼方案”的建议。贾拉尔提出，由各岛屿组成的南海中间区域应“协商共同开发”。贾拉尔为穿梭外交不遗余力，然而东盟国家拒绝了他的提议。

与此同时，印尼武装部队用一种更传统的方式回应争端。上世纪90年代，印尼军队在纳土纳群岛进行军事演习。这是对中国1993年单方面行动，把纳土纳海域纳入其官方地图的反应。在1996年9月的这次“大嗓门外交”行动中，印尼出动了40架战机，50艘战舰和19,500名军人。而在稍早前的8月份，印尼和马来西亚联合在加里曼丹岛举行了军事演习。以纳土纳海域适合大规模军事演习为由，此次演习给外界以明确的在边界海域进行防御演练的印象（IMN，1996）。但印尼军队总司令韦兰托向中国传达了明确信息，即演习是在印尼境内进行的，如果中国或其他国家对演习产生不同印象，这不是印尼所能控制的（IMN，1996）。这说明印尼军方充分认识到大规模军事演习将造成“不可避免的后果”，但是他们仍一意孤行，在他们坚信属于本国主权管辖范围的领土——纳土纳群岛及邻近海域进行演习。

二、后苏哈托时期印尼对南海争端的回应

（一）哈比比时期（1998-1999）

苏哈托下台后，印尼政治改革的呼声高涨，哈比比领导的过渡政府将其内阁称为“印尼发展改革内阁”。公众反应冷淡，态度悲观，但哈比比政府作为印尼民主的探路者尽到了启动改革之责，给印尼政治、社会和法律层面带来了变化。印尼的面貌从中央集权的准独裁国家转变成极度开放和自由的国度，这一定程度上又大幅提高了印尼人对改变的期望，期望值在1999年大选时达到顶点。

毫无疑问，转变对印尼的影响是积极的，1998年的改革运动至少提高了政府透明度、责任意识和效率。但如同硬币的两面，有的时局变化结果并非印尼所愿。对苏哈托集团不当行为的追溯指控、印尼相对于他国特别是东南亚邻国呈现出的声望与权威下降、社会与政治不稳定因素增加、民众不满以及分裂主义运动等，都是印尼在改革时期必须正视的问题。1999年，印尼因东帝汶的独立遭受了一次沉重打击，军队高层对民众运动产生强烈不信任感，另外还有一批军人因侵犯人权而受到指控。哈比比政府的另一个问题是，与在暴乱中纷纷逃亡海外的华人实现和解方面作为不多。在一次访问中，哈比比称华人某种程度上“可有可无”，他们的位置将被国内其他族裔所取代（Soebagjo，2008）。这就是哈比比对控制了印尼大部分经济的少数族裔的观点，也反映了印尼领导人的内向式思维方式。

苏哈托时期印尼的外交政策总是内向式的，哈比比时期也不例外。当改革1998年5月冲击印尼之时，印尼面临着包括金融危机、社会动荡在内的多重危局。哈比比领导下的过渡政府将主要精力投向国内事务，由于形势瞬息万变，这些事务需要主动而直接的回应。除了类似于南海工作组这种已经建立的工作机制及其日常活动外，改革初期的印尼在国际交往中的活跃度急剧下降（Mulyana，2011）。这个国家试图把更多的资源和精力用在国家重建上，政府无法过多关注南海争端。在苏哈托的压制下熬过30多年后，印尼渴求变革，国家的大部分精力与资源用于1999年的后“新秩序”时期首次大选。

（二）瓦希德时期（1999-2000）

改革提高了人们对政府透明、负责任以及政治操行的要求，另一方面守成的专业集团党和最大的挑战者民主斗争党激烈竞争，使大选结果引发争议。民主斗争党在议会选举中获胜，梅加瓦蒂却未能如愿登上总统宝座。经过令人精疲力竭的国会投票选举，伊斯兰教士联合会主席瓦希德当选总统，梅加瓦蒂任副总统。

常被人称呼为“古斯·杜尔”的瓦希德施行了旨在重振后危机时代的印尼声誉的政策。瓦希德周游列国，目的之一是到访他很熟悉但对印尼极少做出财政贡献的中东世界，以筹集共和国发展所需的资金（Sutiono & Akbar，2001）。除东盟组织外，他还努力让印尼在更多的多边论坛场合亮相，例如穆斯林发展中8国集团、世界经济论坛、社会发展世界峰会等（Mulyana，2011）。尽管付出了大量努力，瓦希德许多外交政策的预期效果和目的一直是模糊的。

内政方面，守成的专业集团党瓦希德撤销法律对共产主义和马克思主义者的禁令，努力为旧政权的政治犯和种族歧视受害者们恢复名誉，这为清除苏哈托留下的意识形态对抗遗产扫清了障碍（Taufik，2013）。更进一步说，这有助于改善印尼和共产主义中国间历史遗留并因断交而加剧的误解。一时间，对左倾思想的讨论和文章比比皆是，历史反思和重新解读在研究领域成为普遍现象，学界与媒体都在试图找到历史上丢失的链条，以揭示真相之名否定过去。

如前所述，除废除意识形态禁令外，瓦希德帮助苏哈托时期的政治犯和印尼华人恢复名誉，推动社会团结。印尼华人在“新秩序”政权下历经数十年的种族歧视与政治压迫，现在他们在社会与政治领域享受着更多的自由。华人在经济中的主导地位使其对形势变化有很强适应力，尽管有一些大老板在1998年5月针对华人及其财产的暴乱中逃离了印尼（Soebagjo，2008）。无论如何，瓦希德团结华人，使华人融入主流社会的努力是成功的，主流社会排华情绪逐渐消退，印尼政府还首次承认华族为印尼民族的一分子（Taufik，2013）。改革实施仅数年，印尼与中国的关系突飞猛进。随着20世纪后半期中国经济的快速增长，中国的影响力渗入印尼。中国与改革后呈现更友好面貌的印尼携手，两国关系进入了新的阶段。因瓦希德的推动，中国的影响力和文化越来越多地进入印尼，并为印尼社会所接受。汉语因中国企业增加、投资稳步增长，颇受青睐。中国是印尼最大的贸易伙伴之一，中国商品充斥着印尼国内市场，印尼也瞄准中国出口产品，因为中国的崛起催生了大批消费能力极强的中产以上社会阶级。

对于一些人来说，瓦希德的内政外交措施让他有如救世主一般（Cooper，2010），然而他并非无懈可击。他访问了90个国家，如此密集的出访被认为没有必要，亦招致忽视内政的批评（Mares，2002）。他不守常规的执政风格引发公众、政治联盟、竞争者和政敌的复杂反应。批评者指责其行为和政策怪诞荒唐，没有逻辑，莫名其妙，令公众难以理解。他不愿妥协和对抗性的姿态把盟友推向敌营，并进而将他弹劾下台。

（三）梅加瓦蒂时期（2001-2004）

2001年瓦希德被人民协商会议弹劾后，印尼外交政策在梅加瓦蒂治下走上了一条改善的路线。梅加瓦蒂没有深厚的从政背景，对外交事务和外交政策缺少经验。她的政党亲民，主要关注民生重大议题，例如基本生活用品价格的调整、通货膨胀、基础设施建设等。苏克马认为，梅加瓦蒂缺少外交远见，印尼却因此得福，因为她将外交事务全权交给了2001年接替阿尔维的职业外交家、外交部长韦拉尤达。有了韦拉尤达主导外事，印尼努力在国际事务中扮演更重要的角色。

这位印尼外长提出了内政外交一体的概念（Mulyana，2011），意即印尼通过内政和外交的无缝链接来维护国家利益。某种程度上，新的外交指导思想可被解读为提高与国内核心目标相关的外交政策效率。持不同政见者可能认为，新的外交政策表述旨在平息公众批评，因为人们认为瓦希德时期的外交政策与国家利益是分离的（Tribun News，2013）。从外交政策的责任属性理解，外交政策可能不会带来公众所期待的效果。这也意味着如果公众对外交政策所知不多，就应当加强宣传，使人们对印尼外交的目标或这种外交对寻常人生活的影响有更理性的认知。

除内外一体思路外，韦拉尤达提出了“整体外交”的思路。整体外交是对外交往的一种方法，指整合全社会各方要素，共同致力于外交的成功（Mulyana，2011）。换言之，整体外交实质是多轨外交的综合概念。

得益于韦拉尤达的领导，印尼在东盟这样的国际组织中作用提升。在其任内，印尼帮助东盟发展成为一个内部联系更紧密的共同体，第二次巴厘协约签署后就产生了东盟共同体的概念。鉴于东盟组织的建设进程与印尼的外交密切关联，同时印尼在东盟中的领头地位牢固，印尼的外交政策与东盟不可分离。接受东盟一体化促使各成员国认可民主价值，这毫无疑问促进了缅甸的民主改革进程（Emerson，2005）。在韦拉尤达任期内，东盟成员国于2002年成功地与中国一起就《南海各方行为宣言》（DOC）达成了一致。韦拉尤达说，《南海各方行为宣言》作为和平解决南海争端的指导性文件，是自1990年以来每年举办的双轨非正式研讨会的成果。《南海各方行为宣言》包含的各国承诺以和平方式解决争端、不在争端区域采取任何使紧张形势升级的行动、加强合作等内容，都在非正式研讨会上讨论过。因此可以说，梅加瓦蒂时期的印尼试图显著加强在南海问题中的存在，包括加强对东盟加中国的单轨多边外交活动的介入。

梅加瓦蒂任内固然有种种不足，但她因推动印尼成长为现在世人所看到的民主国家，赢得了印尼民主先驱的称号。梅加瓦蒂政府还通过了2004年大选法案，虽然有人说这是为确保她的胜选而设计的，但该法案是印尼承诺改革及遵从国际标准的象征。

（四）民主：苏西洛时期（2004-2013）

也许梅加瓦蒂时期印尼外交遇到的最大挑战是反恐等国际问题，在她执政时发生的多次恐怖袭击引人瞩目。印尼还是穆斯林人口最多的国家，有宗教激进行为的温床和恐怖分子的训练营，受到世界的关注。在这方面，韦拉尤达打出正确的外交牌，塑造了印尼穆斯林温和的形象（Hughes，2010）。印尼高效反恐，并与国外同行合作，赢得赞誉。在改革时期，印尼外交的钟摆直到梅加瓦蒂执政时才开始真正摆动起来。

2004年，苏西洛当选印尼第六任总统，外界看到了印尼领导层迥然不同的风格。苏西洛选民支持率高，又出乎预料地与专业集团党及其他与民主斗争党对立的派别结成了联盟，故而成为印尼的首位直选总统。这巩固了印尼的“民主”美名，而印尼后来不失时机地利用了这种声誉。在民主国家标签下，印尼逐步恢复乃至超越曾被1998年惨剧和9·11事件后的恐怖袭击玷污的往日荣光。苏西洛曾参与波斯尼亚维和，有国外留学经历，可见对国际事务知晓甚多。他和外交部官员关系亲近，《能者无彊·印尼总统苏西洛的领袖魅力》一书就是由他的国际问题顾问、总统发言人迪诺（后来任印尼驻美大使）所写，说明他可随时获知世界形势变化。苏西洛对政府事务也不外行，在前两任总统执政时他先后出任能源与矿业部长、政治与安全统筹部长，对政府内部之优点与沉痼了然于胸。自然，他对外交也有自己的评估和看法。

2004年，苏西洛任命韦拉尤达继续担任外长一职。后者在新的起点上，通过加强对外合作与伙伴关系，以及更积极地介入地区、国际事务，扩展印尼的影响力（Mulyana，2011）。2007年印尼在安倍执政时与日本签署了经济合作协定（EPA），2009年与美国的关系提升至全面伙伴高度，印尼被美国务卿希拉里称为穆斯林国家的典范（Hughes，2010）。2007年，韦拉尤达设法使东盟各国签署了从2005年就开始拟订的东盟宪章。宪章的签署使东盟变成一个受法律约束的实体，一个共同体，并要求各成员国共同建立针对未决争端的处理机制。这意味着印尼通过东盟机制，为解决成员国内部纷争创造了更“严格”的环境，使得签署各方遵从相关机制。然而，宪章在解决南海这样的跨区域争端时，在多大程度上能够落实尚未可知。

苏西洛在2009年连选连任。玛迪接替韦达尤达的外交部长一职，他根据苏西洛对印尼独立自主外交的新解读，提出“广交友，不树敌”的外交理念。苏西洛认为，印尼成功地避过了两大礁石，要做出更大的改变“向波涛汹涌的海洋前进”。新观点认为印尼应积极与各国建立合作，争取在国际上发挥更大作用，而国际上的联合与结盟是一种碎片化的、易发生激烈变动的力量组合，因而被喻为波涛汹涌的海洋（Mulyana，2011）。此外，玛迪提出“动态平衡”观点，意指一国成长为权力一极的可能性更大了。这个概念重新解释了像印尼这样的国家的实力内涵，这些国家有途径、有机会扮演更重要的角色——如果不是争夺更多的权力和影响力的话。如果他的理念是正确的，那么当今权力的概念已经演进为受角色、价值、认同等因素决定，并背离了传统的权力要素。

出于对外交政策的新认知，印尼竭力增强或至少是维护自身作为各国沟通桥梁、稳定器以及和平构建者的角色。在这个过程中，苏西洛利用了印尼的既有优势，包括其穆斯林人口数量，在东盟和其他国际组织中的分量等。除了参与不结盟运动、伊斯兰会议组织外，印尼经美国提名正式成为G20成员，作用进一步凸显。苏克玛认为，印尼的份量增加是水到渠成而非刻意设计的结果，换言之，印尼对国际事务的积极参与不是自始计划，有意为之，而属于对形势与机遇的回应（Sukma，2013）。为了证明这一点，我们可以看到就实力而言印尼与其邻国相比是弱小的，然而随着国际形势的变化，例如奥巴马的政策及南海争端等，印尼设法发挥出了像今天这样的作用。

苏西洛政府更积极活跃地参与解决南海争端，特别是在2011年印尼担任东盟轮值主席国期间。印尼成功地调解了泰国和老挝的边界冲突，该冲突一度引发成员国关系紧张。印尼派出观察员监督停火，撮合及鼓励冲突各方坐在谈判桌前，争端最终有了结果。

同一年，印尼在东盟与中国部长级会议上主动支持东盟成员国及中国落实《南海各方行为宣言》。玛迪作为会议主席，促请参会各方就落实宣言的指导方针达成一致，加快争端解决进程（Thayer，2012）。东盟各国与中国最终达成了上述共识，会议获得圆满成功。2012年1月，会谈在北京继续进行，各国高官们同意根据《南海各方行为宣言》成立4个专家委员会（Thayer，2012）。北京会议之前，各方曾讨论将《南海行为准则》（COC）作为《南海各方行为宣言》的延续，一些官员开始着手拟订《南海行为准则》（Thayer，2012）。中国表示倾向于不讨论《南海行为准则》，而应坚持会议原定优先事项，即《南海各方行为宣言》指针议题，菲律宾却制订并向与会人员散发了《南海行为准则》草案。当东盟各国代表再次在部长会议上相聚时，东盟轮值主席国已经换成了柬埔寨。在柬埔寨主导的议程中，中国仍然参与东盟的讨论，这被视为一种非常规的安排，因为中国毕竟不是东盟成员国。《南海行为准则》和中国的介入是后来东盟成员国间出现巨大分歧的诱发因素之一。

2012年7月，东盟外长会议在金边举行。柬埔寨外长贺南洪表示由于没有达成共识，会议无法形成联合公报。贺南洪称，把有关南海问题的表述加入联合公报可能使紧张形势升级，但其他代表提出了异议。

事态的转变勾画出了成员国间的紧张气氛，菲律宾和柬埔寨相互指责对方应为会议无法形成联合公报负责。玛迪出于维护东盟团结的目的，在两天的时间里在马尼拉、河内、曼谷、金边和新加坡间展开穿梭外交。行程从菲律宾开始，与该国外长罗萨里奥探讨了6点倡议。双方同意后，玛迪前往越南斡旋。越南是南海主权声索国之一，希望在联合公报中加入涉南海争端内容以反映既存事实。玛迪从河内赶往金边会见他的同行贺南洪，讨论已获上述两国外长同意的6点倡议。贺南洪赞同玛迪的主张，后者将倡议事委托给贺南洪后随即飞往此行的最后一站新加坡。

7月下旬，贺南洪以会议主席身份宣布把这6点倡议作为东盟的南海问题6项原则。这6项原则代替联合声明述及南海问题，重申东盟国家和中国应遵守《南海各方行为宣言》的原则，落实原则后续行动指针，争取早日达成《南海行为准则》，尊重国际法特别是联合国海洋法，承诺自制和不使用武力，并寻求以和平方式解决争端。印尼倡议的6项原则成功地避免了东盟各国无法就解决争端达成共识的情况，而这种情况是极有可能使东盟内部分歧扩大的。

三、结论

本研究试图探讨的是，从苏哈托到后苏哈托时期，印尼南海问题政策是如何发生重大转变的。苏哈托时代，印尼的政治包括外交政策不容社会质疑。尽管苏哈托“为达目的，不择手段”地独裁印尼30年，但总统的权力并非无限，他对印尼的控制被经济这一跨越地理限制的力量所超越。

“新秩序”时期，印尼对南海争端的反应从竭力维护领土主权完整到积极促成声索国和平谈判，这可能反映了印尼对争端本身或对参与争端方的兴趣增加。印尼与中国的关系是国家利益变化影响政策的一个例子，尽管事实上印尼的重要决策部门之间有利益竞争，苏哈托才是最后拍板的那个人。

后苏哈托时代，印尼对南海争端的反应不是一以贯之的。以下条件决定了印尼4届政府的态度。首先是印尼的国内形势。我们看到，内部形势越稳定，印尼外交就越有发挥的空间。后苏哈托时代的早期，印尼局势动荡，危机重重，当局的注意力和资源都被牵制于其中。其次是掌权人物。总统手握最高权力，外长就如同矛之尖头，或者说是仅次于总统的外交掌门人。第三是被赋予的角色定位，特定国际环境（如东盟）中的角色定位，影响着印尼的外交政策及其实施程度。

应该指出，印尼在南海问题上一开始只是单一地扮演中间人，后来是积极的沟通桥梁构建者，最终领导东盟维护着跨区域的和平与稳定。我们看到，印尼在担任东盟轮值主席国期间成就极佳，而2012年东盟外交会议后发生的事情告诉我们，印尼有能力对南海问题做出正确回应，无论是否担任东盟轮值主席国。

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（原载印尼建国大学《东盟研究期刊》（Journal of ASEAN Studies）2015年第3卷第1期）

印尼大学文化学院博士研究生卢李倩倩译