治理现代化视野中体育赛事审批制度的取消

治理现代化视野中体育赛事审批制度的取消*

王润斌，肖丽斌

(福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350117)

摘要:赛事审批制度是特定历史阶段体育行政部门行使治理责任的重要体现，由于缺乏法理约束和有效监管，容易导致权力迷恋、寻租腐败、市场萎缩；取消商业性和群众性体育赛事审批制度的实质是简政放权，有利于体育行政部门转变政府职能，促进体育协会社团实体化，确立市场调配赛事资源的主体地位，对推动多中心体育治理体系、实现体育治理能力现代化能够起到示范作用。

关键词：体育赛事；审批制度；体育治理；现代化

基金项目：*国家社会科学

中图分类号：G80-05文献标识码：A

收稿日期：(2014-10-21)

Canceling of Sports Event Approval System Viewed in Modern Management

WANG Runbin, XIAO Libin

(Sports Science Dept., Fujian Normal Univ., Fuzhou 350117, China)

Abstract:The sports event approval system is an important representation of management responsibility of the sports administrative department in special phases. Due to lack of legal restriction and effective supervision, it is easy to have power addiction, corruption and market shrinking. The canceling of commercial and mass sports event approval system is actually streamlining administration and delegating power to lower levels, which can transfer the functions of the government, improve the materialization of sports association, establish the subject status of sports event resource with market and help improving multiple sports management system and realizing the modernization of sports management.

Key words: sports event; approval system; sports management; modernization

2014年9月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展体育产业、促进体育消费推动大众健身，会议要求：要简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事的审批制度，对体育赛事的转播进行松绑，为社会资本进入提供条件；推进职业体育改革，鼓励发展职业联盟，让各种体育资源活起来。取消商业性和群众性体育赛事审批制度的重大决定一经发布，在体育竞赛市场领域与体育媒体领域引起了巨大反响。马国力认为，这是中国体育顶层设计的开始，也是一种信号：“国家治理新的发展阶段到来了，那就是政府要更多地依赖于民众，服务于民众，要更少地发号施令”。本研究认为，商业性和群众性体育赛事审批制度的取消实质上是新一届政府简政放权理念的重要体现，其目的是推动体育发展方式由“政府一家办”体育到“政府-社会-企业联合办”体育的转变，这种转变更凸显了中国体育治理方式与治理体系的不断完善，也是中国体育治理能力现代化的重要内容与目标指向。

1赛事审批制度与体育治理问题

1.1赛事审批权力掌控与体育治理理念落后

凡是在国内申办各种赛事，都必须到相关行政管理部门进行报批，这样的准入制度是任何类型的比赛都无法回避的关卡。全国性的综合性运动会，如全国青年运动会，抑或市场化运作的国际赛事，如意大利足球超级杯赛事，甚至是民间社会团体举办的群众性赛事等，都需要各级体育行政管理部门、消防部门、公安部门等政府机关的正式批准之后才能举行。这些限制会极大地影响商业性、群众性赛事的举办效率，从而对民间投资人的办赛热情造成影响，许多本来可以让社会大众欣赏的比赛，往往因为批复的繁琐而不得不忍痛割爱，远离中国市场。

由政府部门对各级各类体育赛事进行分类管理，是《体育法》赋予的重要权力和公共服务职能。按照《体育法》的相关精神，国家体育总局出台并实施了《全国体育竞赛管理办法》，办法指出：“举办体育竞赛实行审批登记制度。国务院体育行政部门负责审批在中华人民共和国境内举办的全国性和国际性体育竞赛；县级以上地方各级人民政府体育行政部门负责审批地方性体育竞赛。”办法还对申请举办体育竞赛的组织和个人的条件、申请和举办体育竞赛的提交材料、审核程序做出了十分严格的规定。

在体育竞赛市场的规模和容量还比较小的时期，并且局限于体育系统内部之时，这样的计划调控杠杆可以起到基本的调控作用，毕竟政府出资办赛、在动用社会资源的时候会存在许多便利，这种便利来自于政府公共权威的基本信任与部门合作机制，因而赛事审批制度的运行没有遇到太多障碍与问题。然而，在2000年以后，随着人民群众日益增长的体育赛事观赏需求的增加，曾经局限于体育系统的比赛已经无法满足需求时，越来越多的社会资本开始进入商业性与群众性的赛事市场，但是刚性的行政审批制度却未能作出改革与调整，依然延续传统的“橡皮图章”决定比赛存亡的旧模式。由于奥运金牌战略长期主导着体育事业发展的理念价值与路径取向，体育行政部门存在一定的路径依赖和利益固化，对赛事审批权力的放开并不具有自上而下的改革动力驱动。“按照机制设计理论的观点，各级政府官员都是理性经济人，在现实的市场经济社会，他们同样会追求个人利益的最大化，那么在政府提供公共体育服务的过程中，在一定条件下，难免会出现权利寻租现象。”这种相对封闭、落后的体育治理理念在一定程度上制约了体育赛事市场的活跃，形成了体育竞赛市场放开的思想障碍。

1.2赛事审批乱象丛生与体育治理制度缺陷

由于政府对体育赛事的审批存在着垄断行为，那么就无法抑制这种垄断行为带来的外部性问题，比如审批方式与程序的繁琐、投资者的利益无法保证等乱象。

政府的效率一直是大家关注和批评的方面。“公章旅行、久拖不议、议而不决”等，甚至是引以为规范的程序，也变成了拖沓、繁琐的表征。体育赛事的审批方式和审批流程的复杂就体现了这一点。首先，对申请举办体育竞赛的组织和个人的资质和条件做了具体规定：除了要求办事主体能够独立承担民事责任、拥有正规的组织机构和相应素质的管理人员之外，还要求赛事举办者制定详细的竞赛规程和运行方案，并提供充足的经费保障、场地设施、器材器具等。而且审批程序的要求也是非常细致的：本人(单位)申请；上级主管单位受理、初审、出具相关证明；体育局受理、审核、调查、出证；发放审批证明。下面是天津市某区体育局对赛事审批的流程要求，从中可以看出这种审批方式与流程的繁琐。

图1　天津市某区体育赛事审批流程图

除此之外，由于行政干预存在着一定的随意性，使得商业性体育赛事的投资者权益难以保障。任何一项投资都是有风险的，一旦体育赛事的投资人或主办方费尽周折拿到政府批文，冒着亏损的风险运营比赛时，体育行政部门往往扮演着旁观者的角色，甚至是赛事公共服务的被动提供者，而不是主动的监督者与推动者。一旦市场化运作的赛事获得社会反响和经济效益时，体育行政部门就可能采取行政手段，将这些富有潜力的比赛纳入政府管理范畴，从而坐收渔翁之利。此外，由于群众性商业性赛事的资源调配无法由市场机制起基础性作用，体育行政管理部门就决定着赛事的分配走向，往往是和政府部门存在关联的公司或者存在租金交易的公司获得了利润丰厚的赛事举办权，让那些真正专业、正规、意愿强烈的民间投资主体铩羽而归，他们正常的公平竞争的权利就遭到了剥夺。虽然在投资者和媒体的呼吁之下，体育行政部门的行为更加规范化，然而“相关改革举措并未真正撼动行政审批的既有格局和利益，政府行政权力仍然很大，尤其是通过行政审批权力设租、寻租的现象屡禁不止。”

1.3赛事审批利益纠葛与体育治理能力不足

一场商业性体育比赛的审批合格，办赛人要付出巨大的金钱代价，其中，数额不等且缺乏透明规定的赛事审批费就成为商业性体育比赛额外的成本。有媒体报道，一家专门从事网球赛事运作的公司需要在南方某城市举办网球公开赛，网球协会开出的审批费价码为30万元；另外一家从事足球国际赛事运作的公司曾经运作西班牙甲级联赛的球队来华进行两场商业比赛，两座中国城市的体育行政管理部门分别收取了30万和80万不等的审批费。显然，同样是一支球队比赛，费用的额度从30万到80万之间的幅度非常巨大，这种收费的不透明和不规范使得赛事主办方难以按照市场游戏规则进行成本预算。此外，审批费收取是无法进行行政复议的，拿不到审批权，比赛必须选择其他城市异地举行，同样还要接受新的城市行政部门的关卡。著名的体育评论员金汕认为：“这的确是近年来体育赛事中无法回避的现象，说白了，就是体育主管部门如今形成了谁举办比赛首先要留下‘买路钱’，谁不交谁就是‘非法’，这样收费当然是美差。”

有的项目中心把审批费(管理费)当作主要收入来源，在具体操作上，体育部门也惯于打“擦边球”。由于项目中心与单项协会是“一班人马、两块牌子”，但需要单项协会出现收取审批费(管理费)时，这种收费方式就更多以契约的形式存在，无法受到行政收费许可办法的约束，更不需要物价部门的审批通过。但需要项目管理中心进行行政管理约束时，这样的管制就带上了公权力的威严和不可抗拒。这种官民二重性的特质使得项目管理中心和单项协会在市场规则和行政规则之间游刃有余，既获取了高额的租金，又规避了法律和行政的风险。国务院于2004年下发通知，认定对全国性和国际性体育竞赛的审批属于体育行政部门的内部管理范畴，而不是行政许可审批项目。然而，由于制度衔接的问题，日前公布的《国务院部门行政审批事项汇总清单》中，体育赛事的审批依然在列，显然，审批费用的存在无法改变其实质上是租金的性质，它一方面说明了我国体育治理制度对经济利益追逐的错误设计，更体现了缺乏外部监督与内部自律的能力匮乏。

2取消赛事审批制度与体育治理现代化

2.1取消赛事审批制度是体育治理现代化的重要缩影

从一般意义上说，国家治理现代化既是全面深化改革总目标的内容之一，也是完善和发展中国特色社会主义制度的依托——这种认识将对于现代化的理解从物质层面(四个现代化)拓展到制度与人的层面，因为国家治理现代化的核心就是制度现代化与人的现代化，因此被有些学者称之为“第五个现代化”。治理体系和治理能力现代化作为全面深化体育改革的总目标，定位明确，内涵丰富，可以从多维度、多视角进行解读。本研究认为，中国体育治理现代化的基本内涵是以体育善治为治理目标，以重塑体育本身所具有的普世价值为治理基础，以多元参与方式等共议为治理主体要求，在大众体育治理、竞技体育治理、职业体育治理等实际操作过程中，既包容全球不同地区的文化、信仰，又尊重各个国家、组织的体制差异。并基于以上，对各层次的体育组织以及其他利益相关者进行法律规制、伦理规劝和绩效考核，以维护体育的积极价值，保障体育的可持续发展。

在商业赛事与民间赛事领域，无论是政府职能的转变、社会组织的实体化，还是市场主体地位的发挥，都在一定程度上受制于体育赛事审批制度。因为体育赛事审批制度的存在抑制了社会组织与市场主体发挥资源调配的作用。姚明作为政协委员在2014年全国两会期间的发言一语中的：“以行政之手干扰了本来可以由市场来调配的资源配置，客观上形成垄断”，甚至带来了懒政、不作为抑或是权力的寻租。

而取消赛事审批制度在一定程度上就是体育治理现代化的缩影和重要组成部分。如上述对体育治理现代化的理解，治理体系现代化主要是指处理好政府、市场、社会的关系，但体育治理体系的完善与体育治理能力的现代化在内容组成上却形成了不同的领域，在经济治理体系中，体育赛事审批权的取消意味着要按照政府调控市场、市场引导企业的逻辑深化经济体制改革，可以更好地发挥市场在配置体育资源中的决定性作用。在政治治理体系中，就是要按照党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的逻辑深化体育管理体制改革，发挥法治在配置体育资源中的决定性作用，体育赛事审批权的取消本身就是依照法规和行政条令开展工作的范例；在社会治理体系中，体育赛事审批权的取消意味着要按照党和政府领导、培育、规范体育社团组织，按照体育社会组织配置体育资源的逻辑深化体育社团管理体制改革，发挥社会组织在配置体育赛事资源中的决定性作用。

2.2取消赛事审批制度有助于体育治理主体的能力提升

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。显然，治理主体主要是政府、社会组织、企业等三个利益相关者，体育赛事审批制度取消分别对这个主体提升治理能力有着不同的意义指向。

取消赛事审批制度首先有助于政府管理体育职能的转变。政府职能转变不到位，政企、政资、政事、政社等关系就理不顺，行政干预就多，社会参与治理的积极性就低，治理能力现代化的实现就受到影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，提出了“加快政府职能转变”的要求，这在全面深化体育改革领域也体现得十分明显。商业性和群众性赛事审批权的取消就意味着需要通过政府的权力让渡，实现政府与社会的协同共治。因此，有学者指出“加快政府体育职能转变要突出多元治理，尽快进行职权明晰、机构调整、行政规范等工作，履行公共服务、环境营造等职能。在实施体育多元治理过程中，要重视目标融合、资源整合、方法使用和责任控制等环节。”

取消赛事审批制度还有助于体育社团组织发挥实体作用。体育赛事行政审批工作的系统性和复杂性为体育行业协会类社会组织提供了发挥作用的空间。体育行业协会和中介组织等民间社团组织通过代审、代理等形式参与赛事行政审批工作，可以提高行政审批的透明度，又能够节约资源，降低赛事交易成本和赛事制度运作成本，提高政府管理体育的效率，促进服务型政府的建设。民间社团组织的健全完善是许多赛事运营公司的期盼所在，著名的斯诺克赛事推广人乔冰指出，一旦民间性的体育社团协会能够成立并发挥作用，能够具备独立、自主办事的资格，那么赛事审批权的效力就难以发挥，从而在根本上治理无序的赛事审批市场。此外，成立相关的非营利性民间赛事组织在中国已经有了先例，在广东，由民间力量组织的“粤超”联赛被广东省足球协会主办的“珠超”联赛告上法庭，遭遇了身份危机，最终在广东省民政部门进行社会团体改革试点的大背景下成立了省五人制足球协会，从而解决了办赛的主体合法地位问题。广东省五人制足球协会通过努力，完全靠社会力量与企业赞助，举办了多项、多届具有影响力的五人制足球赛事。社会办赛取得如此成绩，足以说明体育社会团体组织在体育治理现代化过程中可以承担更大的职能。因此，有学者指出“大力发展体育社团和体育中介组织，让它们承担一些政府做不到或者不宜做的事，既可以加强政府与社会的合作，又是我国体育服务事业发展的必然趋势。”

取消赛事审批制度更有助于发挥市场在赛事资源分配中的主体地位。从宏观层面看，李克强总理领导的新一届政府推动的简政放权改革，是中央政府为了适应当前经济社会发展的实际需要进行的主动调整，特别是在我国经济进入中高速发展的背景下，如何更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，如何通过简政放权激发企业和市场活力，改革的自主性、自觉性非常明显。在体育竞赛领域，当赛事运营已经不可逆转地进入市场后，计划经济时代的思路和办法就很难跟上脚步。赛事审批制度的存在意味着政府以行政之手干扰了本来可以由市场调配的体育资源，抑制了部分市场主体的办赛热情和良性竞争，阻碍了以企业为主体的社会力量办体育的热情。知名体育产业专家鲍明晓指出：“赛事审批等核心问题，这一次在部署中都明确提出来，看得出是改革力度最大的一次。另外，在体育机制和发展方式转变上，部署突出强调了市场的力量来破除条条框框。”因此，应当建立起一个更加符合市场发展规律的赛事体系，取消赛事审批，让市场主体自由投资体育赛事，能交给市场的就交给市场去办，这对于中国体育治理实现现代化有着积极的推动作用。

2.3取消赛事审批制度后的政府治理角色定位

取消赛事审批，并不意味着政府的彻底退出，反而考验体育部门的角色定位和管理能力，毕竟审批权力与审批工作是政府部门本身就具有的合法权力，只不过存在着范围与尺度的不同罢了。2014年8月27日召开的国务院常务会议强调，要坚定不移地推进政府部门的简政放权，重点化解“会批不会管”、“审批迷恋、监管迷茫”等问题，注重管放结合，强调放权之后服务措施的配套，并注重配套措施对市场资本进入过程的协同性与效益。

取消赛事审批制度之后，政府首先要扮演服务者与规划者的治理角色。体育部门的简政放权必须为体育竞赛市场转换经营机制、发展相对自由的市场经济服务，要使得简政放权的过程服从和服务于体育赛事市场经营机制的过程，要根据体育赛事市场的客观规律和客观要求，来研究确定先放什么和后放什么，以什么方式放，放到什么程度等。有专家建议，体育行政部门应该积极作为，推动成立民间资本组成赛事联盟，由市场化的联盟来组织比赛，由市场规律来决定资源走向，政府提供必要的政策支持和公共服务。体育产业比较发达的地区，比如上海市已经在尝试这种“民办管助”的模式，即“3+X”办赛模式，”3”指的是由3家实力雄厚、运作成熟的专业赛事管理公司承办70%的优质体育竞赛，X则指体育总会、单项协会、各类体育社会组织和赛事公司承办其他比赛。上海市体育局局长李毓毅认为：“政府的定位，是做规划布局、设计政策、评估监督、协调服务这样的工作。我们正在修改竞赛管理办法，让赛事资源公开化，引入招投标机制。”我国长期实行的计划经济体制衍生了全能型政府职能模式，政府在市场经济运行过程中扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色则被淡化。取消行政审批事项是各种既得利益进行激烈博弈的结果，是在真正革“权力”的命，是要减权、削权、限权乃至放权。取消行政审批事项直接的后果就是政府部门退出私权领域，不再进行微观干预与调节，将属于社会与市场的权力归还原主。

取消赛事审批制度之后，政府还要扮演好监管者的治理角色。因此，就简政放权而言，绝非放任自流，而是要注重后续的监管不缺位。在赛事审批事项减少的情况下，体育行政部门要十分注意赛中和赛后的运营监管，例如告知性备案、发挥相关行业协会作用、制定行业从业标准等。具体的监管措施可以遵照2014年6月国务院出台的《促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》来执行，《若干意见》对从市场准入到市场退出全过程的监管，对市场主体和监管者的监管，从市场监管体制机制到保障制度，都提出了明确要求。“特别强调企业信用体系对企业行为的约束作用。”体育赛事的监管理应遵从我国市场监管的管理规定，学习其他行业的治理经验，强化审批治理，依据《宪法》和相关法律行使审批。此外，有学者指出：“体育审批，(还)应坚持构建社会主义核心价值体系，坚持弘扬体育精神，体现体育价值，推动我国体育健康有序发展。”

3结束语

就在取消商业性与群众性赛事审批的决定公布一周之前，国家体育总局刚刚拟定了《全国性单项体育协会重要赛事名录》，对列入名录的体育竞赛进行规范，对未列入名录的赛事活动予以放开。但显然，国务院的部署比国家体育总局的计划改革力度更大。取消商业性和群众性赛事审批，对于中国体育体系的完善与体育治理能力的现代化具有标志性的意义，如果这一次国务院常务会议的决定能够顺利推进，对于体育系统内部的改革将是一次巨大的震动。当然，商业性和群众性赛事审批制度取消之后，中国的体育商业赛事、群众性赛事市场可能会暂时无序，因此反而需要更多具体政策的支持，比如：体育部门进行赛事审批时，会有偿提供安保、消防、医疗等方面的服务。如今，体育部门放权，也意味着赛事公司或企业要与更多政府部门打交道，有可能增加时间和经济上的成本。这意味着我国体育治理体系也是一个不断完善、发展的过程，但毕竟迈出了重要一步，“政府不断对自身进行改革是一种必然趋势”，在体育改革完善过程中，体育善治的价值理念才能够最终得以实现。

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