社会组织协同政府精细化治理效能分析※

●吴庆华

社会组织协同政府精细化治理效能分析※

●吴庆华

齐齐哈尔市社会组织协同政府社会治理的效能分析说明了多元化治理主体是实现精细化的社会治理目标的重要条件。要充分发挥社会组织的作用，就要建立起社会组织与政府之间真正的合作共赢的伙伴关系，实行政府职能的深度转变和执政理念的更新，从而实现社会治理流程的标准化、执行的细节化和服务的人性化。

社会组织；协同效能；精细化治理

作为社会结构功能主义学派现代化理论的一个特定概念，党的十八届五中全会明确提出要“加快推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。所谓社会治理精细化，从根本上来讲是将原有的“粗放型”治理社会的模式、体制和机制，通过制度的改进和完善、机构部门的科学设置和管理流程的规范化，实现“社会治理各方管理框架的标准化、执行的细节化以及服务的人性化”[1]。我国东北地区的社会治理中，国家“行政全能主义”的影响依然存在，“马马虎虎、也许大概差不多”等非精细化的社会治理思维和方式在一定程度上影响了东北地区经济社会的和谐发展。本文认为，以相互默契为基础、各尽其责而自动结社形成的社会组织对于提高治理水平的精细化目标有着重要意义和价值。本文以齐齐哈尔市社会组织为例，探讨精细化社会治理目标下社会组织协同政府社会治理的作用和价值。

一、齐齐哈尔市社会组织的发展状况

齐齐哈尔市是拥有570万人口的黑龙江省第二大城市，改革开放之后，各级各类社会组织获得了前所未有的发展机遇。截至2013年底，齐齐哈尔市社会组织的数量比2001年增长44%，在各级民政部门登记注册并取得合法活动身份的各级非营利社会组织共有1082家。

（一）民办非企业单位

齐齐哈尔市的民办非企业单位共有516家，主要分布在教育、科学研究、社会服务（养老服务业）和卫生领域，组织类型是非营利性学校（民办学校）、民办非营利性医院、养老院等，数目最多的是以外语类培训、艺术类培训和计算机类为主的民办教育机构。

（二）社会团体

在全国政协拥有合法议政席位、享有不必登记特权的八个人民团体在齐齐哈尔市皆有分布，接受上一级领导机构的垂直管辖。需要登记注册的社团组织如社会科学联合会、作家协会、法学会、残疾人联合会、职工思想政治工作联合会、文学艺术联合会等研究型社会团体共320家。齐齐哈尔市有407家涉及工业、农业、商业等多个行业部门种类较为齐全的行业协会，占社团总数的80%。此外，齐齐哈尔市尚有草根组织及各类社团组织480家，成员约1.6万人。这些社团组织绝大部分是公益服务型组织和社会协调型组织，如社区活动组织、老年人活动组织等。

（三）基金会

基金会是指利用自然人、法人或其他组织捐赠的财产从事公益性活动的非营利组织，根据募集款项的不同来源可以分成公募基金会和非公募基金会两种不同的类型。目前，齐齐哈尔市的基金会约有100多家，绝大部分为地区性的非公募基金会，比较典型的公募基金会是在黑龙江省民政厅注册的齐齐哈尔市维护社会治安见义勇为奖励基金会、齐齐哈尔残疾人福利基金会等，非公募基金会如在黑龙江省教育厅注册的黑龙江飞鹤乳业有限公司助学基金会、齐齐哈尔大学教育发展基金会等。此外，地区性的非公募基金会如齐齐哈尔中医院中医发展基金会、鹤城公证处爱心捐助基金会、齐齐哈尔市汽车产业协会寸草心基金会、市总工会和阳光热力集团基金会、克山县昆丰大豆专业合作社助学基金会等近百家，以面向中小学、帮助适龄儿童和青少年顺利完成相应学段教育的基金会为绝大多数。

二、齐齐哈尔社会组织协同政府社会管理效能分析

社会组织是现代社会治理多元化的主体架构中不可或缺的重要组成部分，社会组织公益性、民间性、志愿性的鲜明特征使其在联系基层民众、反映公众诉求、化解社会矛盾、参与社会管理等方面具有积极作用。正是基于社会组织由民众自发结社而成的构成特点，社会组织才可以深入到社会生活各个层面的细微末节，从而有助于实现社会治理效果的精细化目标。齐齐哈尔市的扶贫开发、权益保护、社区服务、经济中介、慈善救济等多个领域都活跃着各级各类社会组织的身影，为促进地方经济社会的和谐发展做出了特殊贡献。

（一）提供公共服务，促进社会发展

为国民提供均等化的公共服务是各级人民政府义不容辞的责任和义务，但在操作层面由于我国的特殊国情，各种非营利组织亦成为公共服务的提供者，在公共服务供给方面，实现政府机制、市场机制和社会机制的有机结合。如此一来，社会组织亦成为教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业和基本社会保障服务的提供者，从而满足了最广大人民群众多方面的需要。

齐齐哈尔市众多非营利组织积极参与社会公共服务事业，促进了经济社会的健康协调发展。例如，齐齐哈尔汽车产业协会寸草心基金会的生态环保型农业助学项目，从农村地区的实际情况出发，建立了独树一帜、可持续发展的捐资助学模式。该基金会以乡村中、小学为运作单位，受益对象主要是家庭生活贫困、义务教育难以维系以及个人身体状况不佳的学龄少年儿童。该基金会秉持“可持续救助”的人文理念，采用资助与培训相结合的方式，捐助3万元至20万元帮助学校建立小规模生态农业项目，并在财务管理、农业技术指导、项目策划、监控与决策等方面提供帮助。与其他捐资助学模式不同的是，该公益项目配备助学农庄，包括苗圃和蔬菜大棚，并配套建成供水系统。助学基地也成为乡村学生学习农业实用技术、提高生存素质的课堂。教师利用自然、劳动课将学生带进基地，教学生拔草、施肥、捉虫，要求学生编写观察日记，搜集作文素材，使广大农村学生在劳动过程中学到了劳动技能，得到了锻炼，培养了能力，也充分发挥了当地村民的创造力，使贫困儿童也能在这一项目的资助下平等地享有受教育的权利。这一项目的运作和开展也为精准扶贫开发提供了可借鉴的新思路，同时也促进了社会组织自身的发展，为社会组织的成长壮大开辟了更为广阔的社会空间。

（二）参与社会管理，助力经济增长

在全市的社会组织中，行业协会承担起政府的部分社会管理职能。行业协会大体上有两种类型：一类是政府转型期形成的行业协会，另一类是适应市场经济发展的“市场内生型”行业协会。前一种类型的行业协会主要是计划经济时期，为了克服积极经济的低效率，在行业管理层面开始按照“从行业搞起，按行业组织，按行会管理，按行会规划”的原则进行行业管理体制改革，因此，这一类的行业协会是国家创造出来的，其目的在于克服经济的低效率状况；后一种类型的行业协会则是基于市场和行业发展的需要自发形成的行业协会组织，最典型的如1992年邓小平南方谈话之后，温州民营经济迅速发展，先后成立了家具、服装、眼镜、五金、合成革等19家同业商会和行业商会。齐齐哈尔市率先成立了温州商会，之后又成立了泉州商会、百花商会等行业协会组织，2011年成立了齐齐哈尔市眼镜行业协会。行业协会成立的宗旨不仅是建立自律性机制等行业规范、维护会员单位的合法权益、开展职业教育和培训、发展行业公益事业等，而且在经营者和消费者之间构架一座桥梁，为消费者提供更好更优质的服务，从而为社会主义市场经济的健康发展提供助力。

在广大农村地区，农村专业经济协会是家庭联产承包责任制之后出现的新型农村互助合作的经济组织，它采用会员制形式，由从事同一专业的农民自发组成，在农产品生产、加工、销售等各环节为农民提供技术指导、市场信息等相关服务。齐齐哈尔是东北农业大市，新农村经济建设催生了大量不同类型的农村专业经济协会（见图2）。目前齐齐哈尔市共有87个来自不同行业的农村专业经济协会，把一家一户的农民组织起来，以整个系统的分工与协作去规避市场经济的风险，以农业小规模的组织去克服大市场的矛盾，在服务农村经济发展方面发挥了不可估量的作用。齐齐哈尔市具有全国性知名度的农业专业经济协会梅里斯达斡尔族区大八旗洋葱协会，以洋葱种植技术能手、经销大户为主组成，改变了洋葱生产和销售的零散无序状态，增强了农户之间的协作，一举打造了“大八旗”洋葱这一获得国家批准的A级绿色食品标识品牌。“大八旗”洋葱不仅被评为奥委会指定产品，还远销到了俄罗斯、日本、马来西亚等国家，极大地提高了当地农民的生活水平。齐齐哈尔市马铃薯协会、大豆协会已有十多万会员，农业技术专家和工作人员常年为农民提供新技术的开发、培训和推广等服务。原有57人的泰来县养猪专业协会现已发展到500多人，协会利用自身内引外联的优势，通过举办展销会、招商会、农产品博览会等扩大产品的影响力，现在生猪生产已经成为泰来县居民致富的领军产业。

图1 农业专业经济协会与相关组织的关系[2]

图2 齐齐哈尔市农村专业经济合作组织的组成方式

（三）承担社会责任，促进社会和谐

齐齐哈尔市长跑爱心协会从成立之日起不图金钱、不图名利，勇敢地担起了社会责任。从1997年开始，长跑爱心协会大规模开展了“爱心冻饺子”“爱心送老人”等公益慈善活动，已坚持十二年之久，使12300公斤“爱心饺子”走进了近千个孤寡老人、特困户、残疾人和社会弱势群体的家庭。长跑爱心协会还向全社会发出“每人每年捐1元爱心饺子基金”的倡议，成立爱心饺子基金管理委员会，把爱心品牌做强做大，使更多的弱势群体从中受益。同时，还组织部分会员连续十二年自带食品到孤寡老人和特困户家中欢度除夕之夜。每年组织会员冬季在城市繁华路段清冰雪，在夏季清理劳动湖水中污物、擦洗交通隔离带等。在嫩江发洪水之际、筹建齐齐哈尔市和平广场、四川汶川地震时等捐款现场都有协会会员的身影，在社会上引起了较好的反响，由此产生的“爱心品牌”已成为鹤城的知名品牌。社会组织积极承担社会责任，把爱心传递给更多需要帮助的人，从而促进了社会和谐。

（四）开展文体活动，激发社会活力

社区是老年人活动最基本的载体。近几年，在积极倡导敬老爱老的同时，齐齐哈尔市加大了对老年活动的投入力度，老年活动形式多样，老年活动设施日益健全。现今齐齐哈尔市有老年活动团体近百个，健身团体、舞蹈队、秧歌队150多个，社区合唱团40余个，街头巷尾遍布广场舞队伍，每个街道都有自己的文化活动中心、文化活动室，成为老年人健康快乐生活的有效载体。群众性老年文体组织的建立扩展了老年人的生活空间，推动老年文化的普及与发展，丰富老年人的生活内容，促进老年人的身心健康。长跑爱心协会成立以来，不断扩展长跑协会的范围，现已发展成为包括集秧歌队、合唱团、篮球队、长跑队在内的协会组织，已发展会员近千人。为了充分调动广大长跑爱好者参加全民健身活动的积极性，协会把每年的长跑比赛发展成为每年四站的环城系列赛，如迎绿博会、观鹤节的马拉松赛、“百花杯”长跑比赛、“绿A杯”马拉松赛等。协会连续11年组队参加北京国际马拉松赛，有近30名选手进入百名大榜，同时还瞄准国内外赛事，先后组队参加上海、香港等国际马拉松赛及亚洲和全国老将田径锦标赛，连续三届全球华人篮球邀请赛等，获得金、银、铜牌100多枚，为齐齐哈尔市的群众性体育事业的开展做出了贡献。

三、关于社会组织协同政府精细化治理的思考

首先，现代社会治理是以政府干预与协调为主导、非营利组织为中介、市镇自治与社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程。就其本质而言，社会治理精细化的实现要求国家与社会的各自明确分工、精准定位，各级政府的执政目标不应单纯定位于经济增长，而是提供能使民众真正共享经济发展、改革开放丰硕成果的公共服务、实施有效的公共管理，从而增进社会公益，满足最广大人民群众日益多样化的物质文化需求。在经济社会发展的新时期，要想实现经济社会发展的精细化治理目标，首要路径是“继续推动政府职能的深度转变和执政理念的更新”3]，要把政府的职能从推动经济发展、提高GDP转移到改善民生、社会保障、公共服务、公共管理上来，将全能政府改变为有限政府、责任政府和透明政府。只有建立权利公平、机会公平、规则公平的社会制度体系，才能增强人民群众对改革的获得感，才能构建全民共建共享的社会治理新格局。

其次，在有所为有所不为理念的支撑之下，政府难为的职能可以直接由非政府组织来承接，唯有如此，才能真正满足人民群众多方面的需求，才能真正践行“立党为公、执政为民”的执政理念。群众生活无小事，基于齐齐哈尔市社会组织的调查已充分说明了非营利的社会组织在助力经济发展、促进社会和谐方面是大有可为的，在满足人民群众日常需要方面，各种社会组织有着政府不具备的优势，政府失灵的领域恰恰可以由社会组织来填补，只有这样才能积极解决民众所遇到的各类琐碎的难题，从而使人民群众深切感受到切身利益得到最大限度的满足和维护。因此，加强和创新政府对社会的管理，需要政府转变管理的方法和手段，政府通过转移职能和购买服务的方式，将微观性、事务性和社会性等方面的事物交给非营利组织去管理，既可降低成本、提高效益，又能促进管理质量、扩大社会参与。

最后，在社会治理主体多元化的政治架构之下，应使政府与社会组织之间由支配与被支配的主从关系向精细化治理目标下真正的合作伙伴关系转变，这是处理各级政府与社会组织关系的基本价值取向。长期以来，社会组织的生存和发展环境屡受政府“一抓就死，一放就乱”的思维定势的困扰，无论是社会组织参与社会服务还是承接政府转移的部分职能，都会受到来自法律层面、制度层面的重重限制和约束，束缚和限制了社会组织治理社会效能的充分发挥。政府与非营利机构之间结成平等的合作伙伴关系，对于社会组织作用的充分发挥和社会治理精细化目标的实现将会产生不可低估的影响。

[1]杨雅厦.以全新维度提升社会治理精细化水平[N].光明日报，2016-01-04.

[2]黄小勇主编.中国民间组织报告（2011-2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：230.

[3]陶希东.实现社会治理精细化[N].学习时报，2016-01-07.

2016-04-20

D630 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0062-04

教育部人文社会科学规划项目《城市空间类隔离：基于住房视角的城市社会学分析》（11YJA840022）、齐齐哈尔大学研究生创新科研项目《少数民族地区社会组织协同政府基层治理研究》（YJSCX2014-031X）研究成果。

作者及单位：吴庆华，齐齐哈尔大学马克思主义学院副教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育、社会政策与社会保障。（黑龙江 齐齐哈尔 161006）

责任编辑 杨 阳