新型城镇化背景下四川城镇化发展路径选择※

●袁春霞 杨莉芸

新型城镇化背景下四川城镇化发展路径选择※

●袁春霞 杨莉芸

开展对四川省新型城镇化建设之路的SWOT分析和评价，探求四川省特殊省情下不同地域的城镇化发展道路，切合了四川省发展的实际需要，具有十分重要的理论意义和现实意义。明确新型城镇化的内涵，具体分析四川省开展新型城镇化建设的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和挑战（T），构建具有地域特色的城镇化发展水平评价指标体系和方法，选择四川省典型区域开展城镇化发展评价，研究特色城镇化发展路径。

统筹城乡；四川；新型城镇化；SWOT分析；路径

一、新型城镇化的内涵及其水平和质量评价

（一）新型城镇化“新”在何处

新型城镇化到底“新”在何处？李克强总理有专门的阐释：推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。[1]

首先，新型城镇化的“新”，表现为观念更新、体制革新、技术创新和文化复新等方面。新型城镇化不是城市人口比例的简单增加和规模扩张，也不是简单的土地城镇化，而应是实现由“乡”到“城”的根本性转变，主要体现在产业支撑、社会保障、生活方式、人居环境等诸多方面，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

其次，新型城镇化的重心不在于“土地城镇化”，而在于“人的城镇化”，重点要转移到保证进城农村户口权益上来。有数据显示：全国户分离人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人。“城镇化”是指农村人口向城镇人口转化过程中文化素养、生活行为和交往规则等的彻底改变。

再次，新型城镇化应“新”在合理的城市规划和布局上。当城镇化率达到40%～60%的时候，城市会进入成长关键期——“城市病”多发期和爆发期。此时，继续推进城镇化不仅面临城市硬件的提高，还要面临对城市交通、环境、社会等软件方面统筹安排和科学合理规划，必须注重城市的区域协调和长远发展问题。

正如慕海平所言，真正的城市化，不仅要有“人口的城镇化”，更应是产业、人口、土地、社会、农村五位一体的城镇化。

由此，“新型城镇化道路”的特点体现在：规划起点高、途径多元化、城镇在区域空间上聚集效益最佳、区域较强的辐射能力、鲜明的个性、浓厚的人本底蕴、城镇联动紧密、城乡共同发展。

（二）新型城镇化发展评价

1.评价重点的转变及意义

在城镇化发展的评价方面，我国过去评价方法一般采用单指标，最常用的评价城镇化水平的单一指标方法是人口评价法。它包含三种：城镇人口比重指标法，非农业人口比重指标法和非农劳动力占总劳动力比重指标法。后期的城镇化发展水平评价又采用综合评价法，即用若干个指标构成的一个体系来反映某个国家或地区的城镇化水平。虽然综合评价法可以从多角度、多方位全面考察城镇化水平，而且有利于人们从整体上了解一个国家或地区的社会，但评价指标的选择过于强调指标的统计学意义和易量化性质，难以准确揭示城镇化发展的真实水平，更不能完全揭示新型城镇化发展的内涵。因此，由于城镇化由速度扩张型向质量提升型的转变，城镇化发展评价重点也必须由发展水平评价向发展质量评价转变，并开展相关评价指标和评价方法研究，以适应和促进我国城镇化发展的转型。

2.评价原则及指标体系的构建

按照中国社科院城市发展与环境研究所在《中国城镇化质量报告》中所下的定义，城镇化质量是指在城镇化进程中与城镇化数量相对的反映城镇化优劣程度的一个综合概念，特指城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率。从本质内涵上讲，城镇化质量包括城镇自身的发展质量、城镇化推进的效率和城乡协调发展程度三个方面。从构成要素看，城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。在城镇化质量评价研究中，应基于城镇化质量的内涵，主要从城市自身的发展质量、城镇化的推进效率、城乡协调的程度等三个方面，构建城镇化质量评价指标体系。本文采用中国社科院城市发展与环境研究所的评价指标体系（表1），对四川省新型城镇化发展质量开展综合评价。

3.评价方法

对于城镇化发展质量评价，可采用中国社科院城市发展与环境研究所的评价指标体系（表1）。评价指标权重，参照表1中给出的指标权重进行评价。评价模型采用具有原理简单、计算方便、容易掌握、结论合理等特点的综合指数法进行。综合指数法是通过计算新型城镇化发展质量指数来实现，其计算公式为：

式中：p为城镇化指数；为第 个子系统中的第个指标数值；为第 个子系统的权重；为系统权重。发展质量指数越大，表明城镇化质量越高。

表1 城镇化质量评价指标体系

对于新型城镇化发展水平评价则可选择人口、经济、社会、公共服务、环境生态等方面的指标进行评价。具体可采用如下指标体系：

对于新型城镇化发展水平评价方法可采用基于层次分析法的城镇化发展水平模糊综合评价方法。城镇化评价指标的权重确定可采用多种方法，本文中利用AHP方法来确定，本文中将充分运用关系合成这一原理，定量化一些不易定量和边界不清的因素来开展综合评价。城镇化水平本身是一个比较模糊的概念，针对其评价运用模糊评价是一种较好的选择。

（1）确定评价指标权重

采用AHP来确定城镇化水平指标体系的权重。具体来讲，就是用德尔菲法通过比率标度技术判断各指标的相对重要性，并由此构造出一个新的判断矩阵，再根据两个因素重要程度比较结果（同样重要、稍微重要、明显重要、非常重要和极端重要），分别赋予相应的标度（5/5=1，6/4=115，7/3=21333，8/2=4，9/1=9）。如果重要程度处于上述各情况中间，则可分别赋予相应的标度 （515/415=11222，615/315=11857，715/215=3，815/115=51667）。按照上述判断矩阵构造方法，得出判断矩阵A，之后对判断矩阵A求解最大正特征根，之后对特征根进行归一化计算，并采用方根法来得出上述各分析指标权重。

表2 新型城镇化发展水平评价

通过保持思维逻辑的一致性，并运用AHP方法求得评价指标的权重。具体的求解步骤是：

步骤二一致性检验。矩阵的一致性问题是一个关键问题。一般可依据判断矩阵特征根的变化情况来进行检查判断。其中，判断矩阵偏离一致性指标可采用来度量。

表3 值表

表3 值表

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（2）模糊综合评价

采用最大—最小值法确定各指标对于城镇化水平的隶属度为

同理，通过式（1）计算且经过一致性检验得到的二级指标权重为：

由式（4）确定的模糊向量：

二、四川省新型城镇化SWOT分析

SWOT分析法是一种战略分析法，也称态势战略分析，美国管理学家迈克尔·波特于1985年提出基于SWOT分析的4种可选择战略，即SO战略、WO战略、ST战略和WT战略，其分析矩阵模型如表4所示：

表4 SWOT分析的矩阵模型表

（一）四川省开展新型城镇化建设的内部优势（S）

1.自然资源优势

四川省是一个资源大省，具有多方面的自然资源优势。一是多样性优势，主要体现在自然资源赋存空间和生态类型的多样性以及自然资源门类的多样性。二是自然资源的富集性，主要体现在自然资源数量巨大，自然资源的规模性。三是自然资源的组合与配套比较理想。四是资源体系与产业体系的对应性强。这些都成为开展新型城镇化的物质基础。

2.独特的生态区位优势

四川省具有特殊的区位和生态优势，主要体现在：一是生态类型复杂。该区是典型的农牧交错带、高原牧区向平原农业的过渡区，是研究增值型生态技术、发展农区畜牧业和生态经济产业的理想区域。二是生物多样性的关键区。该区域是我国未来生物产业发展的重要战略基地之一。

3.科技教育优势

四川省目前拥有中央在川科研机构184个，国家级重点实验室15个，国家级工程技术中心9家，国家级专业研究机构10余家，国际级企业技术中心3家，两院院士57名。拥有普通高等院校72所，“211工程”建设院校5所，“985院校”2所。这形成了四川所独有的科技优势。一大批骨干企业和高科技企业迅速发展壮大，如攀钢、长虹、五粮液、国腾、迈普等。

4.政府引导和规划优势

四川省历来十分重视城镇化建设工作，并专门制定了《四川省“十二五”城镇化发展规划》，例如，到2015年全省城镇化率达到48%左右，城镇体系更加完善，城镇发展质量明显提高，“两化”互动发展格局基本形成，城镇化发展体制机制更加健全。制定优化格局的具体措施：按照城镇发展定位，实现区域城镇在产业、物流等方面分工协作与功能互补，推动跨区域基础设施和公共服务设施的共建共享，构建以“一核、四群、五带”为骨架的城镇空间布局结构。这些都为四川省开展新型城镇化建设提供了强大的政策引导和规划功能。

（二）四川省开展新型城镇化建设的内部劣势（W）

1.生态脆弱，生态环境面临诸多问题

四川盆地是生态脆弱区，该区的生态建设任务十分繁重。近年来，人类经济活动加剧了生态环境的退化，其中森林破坏严重，生态自然更新能力下降，旱涝灾害加剧，江河水文变化显著，自然生态系统物质循环发生障碍。另外，水土流失严重，农业生态环境面临巨大威胁，这不仅直接破坏了土地资源，还影响了水利工程和江河效益的发挥。这对未来新型城镇化建设提出了更高的生态要求。

2.人力资源丰富，但人力资本匮乏

四川是人力资源大省，但高端人才匮乏，不是人力资源强省，缺少城镇化建设的人力资本支撑。现有人力资源存在着以下问题：一是人口平均素质差；二是就业人口文化程度偏低，高端人才偏少；三是人力资源的结构失衡，主要表现在城乡结构失衡、就业结构失衡；第四，低端劳动力资源比较丰富，而专业科技人员占总人口和总就业比例太少；第五，企业职工队伍素质偏低，就业技能也比较缺乏。

3.农业生产基础薄弱

四川省现代农业发展的基础也很薄弱：一是农业投入总量不足；二是农业基础设施落后，农业机械化程度低；三是农业科技力量不足，科技应用和推广力度不够；四是农业产业体系不够健全，生产经营方式相对落后；五是农村市场体系不完善，流通环节不畅通；六是农村人才队伍建设滞后，后备人才缺乏。这些必定会拖新型城镇化建设的后腿。

4.区域城市结构不合理

由于历史原因，四川省在城市发展结构上形成了“一城独大”的发展格局，这不利于区域经济的协调发展。2012年四川省GDP为23849.8亿元，在全国排名第八位，但省内各地区的贡献率悬殊很大。其中，成都市完成GDP8138.9亿元，排名第一位，比省内排名第二的绵阳市的GDP1346.42亿元多出6倍多。成都“一城独大”的现象难以改观，差距越拉越大。这是当前四川省开展新型城镇化建设的难题。

5.老少边贫地区较多，区域城镇化发展不平衡

四川省是全国第二大藏区、彝族聚集地和唯一的羌族居住区，四川省老、少、边、穷地区共101个县，包括老革命根据地21个县，少数民族56个县，边缘山区32个贫困县，盆地1个贫困县，其中有部分是重复交叉县。这些老、少、边、贫地区生产力水平较低，农业产业结构不合理，商品经济十分不发达，很多地区处在山区，交通条件不便，能源缺乏，大多县镇缺乏现代工业基础，这些都成为建设新型城镇化的难题。

（三）四川省开展新型城镇化建设的外部机遇（O）

四川省属于西部内陆省份，具备新型城镇化发展的诸多外部机遇。

国家建设成渝经济区和成渝城镇群为四川省加快城镇化发展提供了战略支撑。

新一轮西部大开发战略出台的财政、税收、土地和产业等扶持政策，为加快城镇化发展提供了重要的外部环境。加大了对西部地区生态建设和环境保护、特色优势产业培育、基础设施建设、社会建设和民生改善等方面的支持力度。

加快推进城镇化是扩大内需的战略重点，国家扩大内需的长期战略将为我省城镇化发展提供有利的政策机遇。

国家统筹城乡综合配套改革试点为四川省加快城镇化发展增添了强劲动力。随着统筹城乡综合配套改革深入推进，将加快破除阻碍城乡一体化发展的体制机制性障碍，合理引导农民向城镇和农村新型社区转移集中，引导产业向园区集中，引导土地向适度规模经营集中，走以城带乡、以工促农、城乡一体的发展道路，为我省加快新型城镇化发展增添了强劲动力。[2]

（四）四川省开展新型城镇化建设的外部挑战（T）

未来四川省开展新型城镇化建设虽然面临外部良好的发展机遇，但同时也面临诸多挑战。

一是处于内陆的地域位置，带来地域开放交通的阻碍性。

二是快速城镇化对自然环境产生了约束，造成了土地、水等稀缺资源的短缺，加剧污染。

三是全球性的经济结构转型。由于遭遇多次全球性经济和金融危机，经济发展乏力，世界各国都在积极调整和优化自己的经济和产业结构，以促进经济的增长。新一轮城镇化建设必须应对全球性经济和产业结构的调整，优化调整城镇化系统结构和城镇发展布局。

四是区域经济的协调发展问题，即四川省和全国以及毗邻区域的协调发展问题。

五是目前国家保障城镇化健康发展的体制和政策问题。四川省的城镇化建设也需要国家宏观层面的政策体系作支撑和保障。我国目前还没有建立和完善适应新形成抓建设的有效政策体系，这对一个省的城镇建设也是一个政策和体制上挑战。

三、四川省新型城镇化模式和路径选择

在对四川省城镇化建设的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和挑战（T）进行分析的基础上，以下提出了四川省新型城镇化的模式和路径。

（一）以人的现代化作为新型城镇化的根本目标

城镇化过程应以人为本，把人的发展放在第一位，应努力创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛，产生良好的为人服务功能。在城镇化过程中，应始终着眼于人的生活水平的提高和社会发展条件的改善，将城镇化和民生改善紧密联系起来。在现阶段，务必将农民工的市民化作为首要任务，注重保护农民利益。

（二）加强政府规划和引导，着力打造中心城市和小城市群

针对当前“一城独大”的不合理格局，应着力打造中心特大城市，充分发挥“一核”作用。同时，加强小城镇建设，从整体上形成大中小相结合的合理城市布局。其次，还要积极发展与大城市配套的众多中小城镇，使之在空间上行成功能互补的城市体系。按照新型城镇化的特点，可选择就近就业、就近发展的模式，把经济基础较好和环境承载力较强的县镇培育成大中城市，使之成为吸纳劳动力资源和带动乡村发展的主力军。要通过优先培育区位、自然和交通条件较好的中心镇，因地制宜地培育一批工业镇、商贸镇和旅游镇等，使之与中心城镇形成互补和搭配，着力抓好100个重点镇的建设发展，使其成为集聚、带动、辐射乡村腹地的经济社会发展中心。围绕旅游生态、旅游文化以及民族民间手工业发展和农林牧产品产业化发展需要，以县城和重点镇为依托，引导民族地区和高海拔地区合理布局人口和产业，走一条符合区域特点的城镇化发展道路。

（三）夯实城镇化发展的智力支撑，加强人力资源向人力资本的转化

必须注重基础教育和职业技能培训两手抓，必须把引进来和自我培养两手抓，实现人力资源向人力资本的转化。一是积极构建和完善人力资本市场体系，实现人力资源的合理流动，优化资源配置；二是加大人力资本投资，主要是要加强基础教育，发展高等教育，促进职业教育高效发展，政府和企业加强对职工（包括农民工）的在职教育和职业技能培训；三是努力营造适宜人力资本发展的软环境，在户籍、创业和就业方面加大政策支持，加快人事制度改革，留住人才；四是大力发展经济，为人力资源向人力资本转换创造经济条件。

（四）深化体制改革，破除新型城镇化发展的体制障碍

首先，户籍制度改革，这是推进新型城镇化的突破口。按照数字统计，我国已经达到52.6%的城镇化率，但绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市定居或永久地留下来。要继续深入推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，引导非农业产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。要进一步完善城镇养老、失业和医疗保险等社会保障体系。加快公共服务设施建设，提高公共服务水平，切实保障进城务工人员的合法权益，加强对符合条件的农业转移人口的素质和技能教育，推进市民化。

其次，改革土地制度，提高土地资源的保障能力。严格规范、积极推进农村建设用地减少与城镇建设用地增加试点工作，促进土地节约集约利用。统筹区域中心城市、县城和重点小城镇的用地需求，统筹城镇建设、开发区建设与其他重点建设的用地需求。适当降低国家级、省级开发区建设用地的基准地价，支持工业和生产性服务企业采取短期出让或租赁方式取得土地。加快土地流转，清理闲置土地，盘活存量建设用地，提高土地利用水平。[3]

（五）加强基础和公用设施建设，提高城市经济、资源和公共服务承载能力

一是选好支撑产业，构建和优化产业体系。应处理好产业园区在城镇中的空间布局问题，优化产业的空间结构，使城镇规划建设与产业发展结合起来，依托城镇规划建设产业园区，产业园区布局要和城市新区建设结合起来，以增强产业对城市的支撑作用，把产业园区作为“两化”互动发展、产城融合的重要结合点和有效突破口。

二是加强公共服务设施建设，提高公共服务均等化水平。应合理规划确定各类公共服务设施的等级、规模和服务半径，形成规范有序的公共服务体系。要不断完善公共服务保障水平，加快公益性社会福利建设步伐，促进城镇公共服务设施向基层社区和农村延伸。

三是着力构建资源节约、环境友好型城镇。大力推行节能、节地、节水、节材等建筑，推进环保节能技术、新材料及可再生能源的应用。加强水资源循环利用，节约水资源，县城和规划人口在5万人以上的镇实施雨污分离。切实保护城镇规划区范围内的森林、湖泊、湿地和其他自然资源，恢复河流水系的生态效能。积极开展城市生活垃圾分类回收，鼓励生活垃圾和建筑垃圾资源化利用。鼓励工业企业开展技术改造，减少污水、空气、噪声和固体废物污染。采取多种形式增加城镇绿化量，构建绿色生态系统。大力发展城镇园林绿化，进一步提高城镇人均公园绿地面积，推动生态宜居城镇建设。[4]

（六）统筹城乡发展，构建现代新型城乡关系

首先，统筹推进新型城镇化与新农村建设工作，建立以城带乡的新型城乡关系。积极推动城镇市政公用设施向农村延伸，科技、教育、文化、卫生等公共服务设施向农村覆盖，推动城乡共进、协调发展，进一步实现城乡基本公共产品与公共服务的均等化及保障能力。支持县城和重点小城镇加强基础设施建设、完善公共服务配套，使之成为带动和辐射乡村腹地经济社会发展的支撑点，拉动周边乡镇共同发展，实现农村居民就近就地向城镇化地区转移。加强农村环境综合治理，促进农村改善村容村貌、逐步提高生产生活条件与人居环境质量。

其次，大力发展现代农业，为新型城镇化建设提供基础支撑。顺应农村土地制度的改革，大力发展现代农业和特色农业，提高农产品的市场化程度，为新型城镇化提供必要的粮食、副产品和工业加工原料。

（七）推进社区化管理，创新社会管理水平

首先以培育社区文化入手，为他们构建新的社区生活和行为准则；同时积极弘扬乡村文化中的优秀元素，使他们在新旧文化的交融中逐渐适应，为他们构建共同的精神家园。加强社区的思想政治建设，加强对农民规则意识、民主意识、公正意识、包容意识和奉献意识等现代社会精神理念的培养。全面建立以居住地为核心的社区管理体制，即构建以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体以及社会各方力量广泛参与的新型城乡管理服务机制。

其次，要创新行政区划管理体制，积极稳妥推进撤乡建镇工作。常住人口在10万人以上的县城可以赋予县级市的部分管理权限和职能。建立以市、区、街道社区服务组织为主体的服务网，完善社区基本服务体系。积极推进数字化城市建设，建立GIS和网络信息管理系统，提高城镇管理效率。加强市政公用产品的质量安全监督，保障城镇市政公用产品和服务安全供给。完善城镇物业管理，建立社区居民自我教育、自我服务与自我监督的管理制度。

[1]李克强.阐释新型城镇化建设：核心是人的城镇化[CB/OL].http：//news.hexun.com/2013-02-04/1509 01171.html.

[2]四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲 要 [CB/OL].http：//sichuandaily.scol.com.cn/2011/01/28/20110128626144058922.html.

[3]刘学侠.统筹城乡体制创新：推进我国城镇化的路径选择[J].科学社会主义，2008（05）：112.

[4]中共四川省委四川省人民政府关于加快推进新型工业化新型城镇化互动发展的意见[CB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d4901016mh5.html.

2016-03-21

F29 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0047-06

四川省教育厅重点项目“统筹城乡背景下川东新型城镇化SWOT分析与路径选择”（批准号：14SA0134）的系列成果。

作者及单位：袁春霞，西华师范大学政治学研究所讲师，研究方向：基层民主与基层治理、政治发展与政治文化；杨莉芸，四川文理学院马克思主义学院副教授，经济学博士后，法学博士，研究方向：马克思主义中国化及农业经济学。（四川 南充 637000）

责任编辑 李 尚