浅谈财政支出的部门绩效评价——从环保专项资金谈起

龚明辉

（福州市环境科学研究院，福建 福州 350011）

随着财政部《预算绩效管理工作规划》（2013～2015年）的印发和实施，全国各地财政部门大力推进财政支出绩效管理，财政支出绩效评价的项目范围和数量不断拓展，项目资金规模不断扩大，增强了预算单位的支出责任意识和绩效观念，提高了财政资金使用效益。

作为基层单位，我们每年报项目预算时，都必须上报项目的绩效目标，事中、事后都要开展财政项目支出的自评，项目的绩效管理确实落到了实处。目前的绩效评价是按项目进行的，虽然实现了编报单位的全覆盖，但抽取部分项目进行绩效评价仍然存在一些不足之处，具体如下：

一、选定个别项目进行绩效评价不利于与整体绩效目标挂钩

从福建省来看，我省财政厅制定的《财政支出绩效评价体系及使用指南》中的行业参考绩效目标是非常细致的，各行各业均有涉及。以节能环保方面，一共罗列了48项指标，如“污染目标治理完成率、饮用水水质达标率、空气质量达标率、清洁生产目标完成率、人均水资源量、工业废水排放达标率、工业固体综合利用率、SO2排放总量计划完成情况、工业废气排放量、机动车尾气排放达标率、江水质监测宗数”等等，这些指标设立有着科学意义，若以这些指标作为绩效目标来考核环保资金的使用，必能使我国的环境保护和污染治理更上一层楼，逐步实现蓝天绿水。但目前，挑选部分专项项目上报其绩效目标则无法与以上总目标挂钩，不利于对环保资金整体使用情况进行评价。比如建立了一个水动力模型，属于基础研究，很有用，但却无法从以上任何一个目标进行评价，这种基础研究需要做多少，需要围绕着总体的目标进行统筹才更有效率和效果。

二、个别项目绩效目标难以细化，难以组织客观、独立的第三方绩效评价

绩效考评目标的设计本就是一件有难度的工作。基层项目数量众多，极其琐碎，其要达成的目标千差万别，再去细化每个项目的绩效考评目标更是困难；且项目专业性强，许多项目的除了项目单位及主管部门外，外行人都很难了解其专业之处，因此审核和评价更难，必须由各行各业的专家来进行评价，或者由确实了解此行业，有独立评价能力的第三方中介来评价其项目绩效。而基层单位的许多项目由于金额不大，进行高规格的外部评价或组织专家评审组进行评价成本较高，也不符合成本效益原则。

三、个别项目绩效评价容易停留于财务支出合规性评价

上述原因，导致了个别项目的绩效评价主要由财务人员主导，其评价效果也容易局限于财务支出的合规性评价，对于项目效益方面的绩效目标设立和评价，就较为粗浅。而绩效评价的更重要的目标就是财政支出的预期效益是否达成，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

四、个别项目绩效评价不利于服务对象满意度调查

绩效目标应该包含服务对象的满意程度的绩效指标，而环境保护和污染治理是为广大人民群众服务的，应当进行大众满意度调查。而一定规模的群众满意度调查的成本比起组织专家评价就更高了，对个别项目的绩效评价很难进行此项调查。而且许多个别项目还很难直接与群众的满意度挂钩。

五、改进方法

改进的方法就是转换思路，变项目考评为部门考评，考评部门支出的绩效。可以从以下几个方面着手：

（一）分配确认各部门的绩效目标

首先必须分配和确认各部门的绩效目标。我省《财政支出绩效评价体系及使用指南》给出了各行业的参考指标，必须详尽分析哪些指标与那个部门挂钩。比如节能环保类的48项指标中，“森林覆盖率、自然保护区面积占辖区面积比重、发生地质灾害起数、森林火灾受面积”等明显就不应属于环保部门负责。因此可以在市政府下设立独立的绩效评价办公室，采用各部门协商、邀请专家参与评定等方式，确定各个部门的绩效指标，将绩效评价体系指标分配落实到教育、医疗、卫生、环保等各主管部门。

（二）部门绩效目标的分解及项目的申报

各主管部门领到绩效指标后，在系统内公布。下属各单位、部门在自己的权责范围内，提出要实施的专项项目方案、能够达成的目标，对财政资金需求量及细化的项目绩效指标，并说明对提高部门的绩效指标有何帮助，上报主管部门。

（三）组织专家或独立的第三方进行项目评价和筛选

主管部门汇总后，组成由主管部门领导、业务骨干、外单位相关领域专家、财务人员组成的评审小组，或者邀请有独立评价能力的第三方中介，按照类似招投标的评标方式，从项目的必要性、可行性、能否达到部门某方面绩效指标的改善，资金需求等方面，选出最有性价比的财政专项项目，报给市政府的绩效评价办公室。

（四）绩效评价办公室对项目的筛选和复核

绩效评价办公室收到项目申请，进行筛选和复核后报市领导审批。考虑的因素有：一是市委市政府的目标；二是每个项目所需的资金量是否合理；三是各部门的上报项目是否重复、有类似性和可替代性，将项目进行再平衡。这些工作同样需要组织财政部门和相关领域专家组成评审组或者委托独立的第三方进行评价。

（五）事中、事后评价和满意度调查

事中，财政部门应关注项目进展，按进展拨付项目资金，加强项目资金使用情况的监管。事后，市政府和财政应再组织相关专家或独立的第三方对各部门的项目开展情况和绩效进行评估。对于绩效执行不佳的部门，应予以追责。

（六）各主管部门下属单位承担项目的绩效评价由各主管部门进行，报财政局报备

考虑到重要性原则，一定金额以上的项目仍然由绩效评价办公室主持绩效评价。

六、达到的效果

变单个项目的绩效评价为教育、医疗、卫生、环保等各个部门的绩效评价，可以跟福建省财政支出绩效评价指标体系挂钩，有利于直观考察各部门的工作成效，有利于实现政府的施政目标；部门财政支出资金量大，对部门的绩效评价符合成本效益原则，有利于组织专家评审团或第三方评价机构进行独立、客观、公正的评价；对部门的绩效评价较容易进行市民满意度调查，更贴近于民心，也更容易考察施政效果。

[1] 《福建省财政支出绩效目标编制指南》.

[2] 《福建省财政支出绩效评价参考指标体系使用指南》.