解放战争时期人民军队制度建设的基本经验

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解放战争时期，是人民军队的大发展时期。在一面作战、一面建军的过程中，人民军队在继承土地革命时期、抗日战争时期军事制度的基础上，适应大规模正规化作战需要，适应人民军队力量不断壮大的实际，创新发展了一系列具有我军特色的军事制度，不仅为夺取全国解放战争的胜利发挥了重要作用，也为新中国成立后人民军队制度建设走向更高阶段积累了宝贵经验。

一、着眼加强对作战和建设的集中统一领导，完善军事领导和指挥体制

在军队设立党的中央军事委员会(以下简称“中央军委”)，是人民军队从建军之初就确立的一项重要制度安排，从机构设置和组织形式上确保了军队的领导权和指挥权高度集中统一于党中央和中央军委。抗战胜利前夕，中共中央依据当时国际国内形势，在不放弃争取和平民主的同时，着眼应对国民党发动大规模内战的危险，做出了加速实行军事战略转变的决策。为加强新形势下党对军事斗争的领导，1945年8月23日，中共中央召开政治局扩大会议，组成了新的中央军委，确定凡属战略方针、政策及建军、作战的一切重大问题均由其决策。在中央军委之下，设总参谋部、总政治部、总后勤部3个办事机关，统管全军的军事、政治及后勤工作。1947年2月，人民解放军称谓正式确定后，又成立了人民解放军总部。中央军委和人民解放军总部是一个机构两个牌子。人民解放军总部是对外名义，在战争期间实际使用次数不多，主要是以总部名义发布战绩公告，以及颁布《解放军口号》和重新颁布《三大纪律八项注意》等。战略决战开始后，1948年11月21日，中共中央决定中央军委在对外公开发布命令时，使用“中国人民革命军事委员会”的名称。在整个解放战争时期，中央军委既是人民军队的最高领导机构，也是最高指挥机构。

在中央军委之下，设立了战略区和野战军两套并行的指挥机构。解放战争时期的战略区领导和指挥机构的设置，总体上延续抗日战争时期根据地建设的经验和作法，由中共中央派出中央局，代表党中央对解放区实行党政军一元化领导，战略区最高军事领导和指挥机关为一级军区(也称大军区)，与中央局同级并受其领导，下辖一定数量的战斗部队和二级、三级军区。随着战争形势变化和解放区规模不断扩大，军区设置历经多次变化，到全国解放战争结束前，与东北、华北、华东、华中、西北5个中央局对应，全国共设5个一级军区。

野战军直接受中央军委指挥，有时根据需要也接受所在战略区中央局的指挥。1945年9月，中共中央《关于扩兵与编组野战军的指示》明确指出，“这类主力机动兵团须直接受中央军委及各中央局的指挥调动，不隶属于当地军区的建制”*中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第15册，289页，北京，中共中央党校出版社，1991。。为了进一步区别大军区和野战军的关系，1948年9月《解放战争第三年军事计划》又专门规定：一级军区及野战军和直属兵团受中央军委指挥。野战军和直属兵团在行政上一般受其主要活动地区的军区管辖。鉴于野战军主要执行机动作战任务，流动性大，编制变化灵活，为加强对野战军的领导，中共中央和中央军委还在野战军和一些野战集团中建立了党的前敌委员会(即前委)或军委分会，规定凡作战具体事宜由野战军前委(或军委分会)集体决策。在有两个以上野战军或军区部队参加的战役中，成立党的总前委，实施统一调度指挥。

二、以野战军建设为重点，不断完善人民军队编制编成

解放战争时期，随着作战进程、作战样式的变化，以及人民军队规模、结构的发展，人民军队编制编成不断演变，先后进行了两次全军性的整编，还在战争间隙进行了多次调整，逐渐走向了统一正规。

第一次大规模整编发生在过渡阶段。1945年8月，为适应从抗日游击战争到国内正规战争的军事战略转变，中共中央、中央军委要求各战略区立即编组野战兵团，加强地方武装和民兵建设，进一步完善“三结合”武装力量体制。其中，野战兵团由各战略区现有部队抽出1/2～3/5，其余组成地方兵团。野战部队分三等组成团、旅、师，旅以下部队实行“三三制”的编制；地方兵团编制由各战略区酌定，人数比例不少于全区现有部队的2/5。经过组建和整编，至1946年6月第一次全军整编工作基本完成时，除华南各游击队外，长江以北7大战略区全部建立了能在较大范围内实施机动作战的野战部队，全军野战部队从无到有，共有24个野战纵队和相当于纵队的师、11个旅和相当于旅的师，共计61万人。这次整编，加强了人民军队的突击力量，加强和发展了武装力量三结合的体制，为应付大规模内战准备了条件。

第二次大规模整编发生在战略决战前后。1948年11月，中央军委发布统一全军编制及部队番号的通令，规定人民解放军部队分为野战部队、地方部队和游击部队3类。野战部队实行正规编制，统一称号，纵队改称为军，师和旅统一称为师，分为野战军、兵团、军、师、团、营、连、排、班各级，一般采取“三三制”编组。地方部队以警备旅、独立旅为最高单位，不再称师。游击部队保留纵队、支队等名称，不称军、师或旅。到1949年上半年，全军野战部队、各军区地方部队以及各游击纵队陆续完成了整编。其中，人民解放军野战部队发展到4个野战军又3个直属兵团，共计51个军218万人。经过整编，人民解放军统一了番号，初步统一了编制，向正规化建设迈进了重要一步，为新中国成立后开展大规模正规化建设奠定了基础。

三、紧贴作战和建军需要，创新发展军队政治工作制度

解放战争时期，人民军队政治工作制度紧紧围绕加强党对军队绝对领导、围绕保持人民军队性质宗旨、围绕发扬优良传统，发挥生命线作用。

(一)恢复和发展党委制。党委制是实现党对军队绝对领导的根本制度。早在三湾改编时，就确立了在团以上部队实行党委制的原则。1931年11月赣南会议时，受当时“左”倾错误影响，以政治委员的全权代表制取代了党委制。抗日战争时期，人民军队各部队成立的军政委员会，是带有党委制性质的过渡性的党组织。1945年11月党的七大决定，按照古田会议原则，重建军队各级党的委员会。1947年7月28日，总政治部颁发了《中国人民解放军党委员会条例草案(初稿)》，对军队各级党委会以及连队党支部的性质、地位、作用和组织原则等做出具体规定。1948年9月20日，毛泽东为中共中央起草的《关于健全党委制》的决定，明确指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，规定各级“都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题(当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”。同时强调：“集体领导和个人负责，二者不可偏废。军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权”*《毛泽东选集》，第4卷，1340～1341页。。在恢复党委制的同时，军队基层党支部建设也得到加强。1948年10月，总政治部颁布了《关于支部工作条例草案》，明确规定:“支部是军队中党的组织基础，支部委员会是全连队的统一领导机关”。党委制的恢复和党支部工作的加强，进一步从制度上确保了党对军队绝对领导的实现。

(二)创新政治教育制度。解放战争时期，由于形势、任务、环境的复杂多变，为解决各个战略阶段广大指战员存在的模糊认识和思想问题，人民军队政治教育制度与作战、管理教育、军政训练等工作密切结合，得到进一步发展。一是不间断地开展形势任务教育。在过渡阶段，着重解决“和”“战”问题上的模糊认识，教育官兵认清国民党反人民的阶级本质，明确人民军队的任务，克服和平麻痹思想。在战略防御阶段，着重进行“一切反动派都是纸老虎”的教育，提高指战员战胜国民党军进攻的信心。在战略进攻和战略决战阶段，着重解决敢于进攻、敢于决战的问题。在战略追击阶段，着重进行“将革命进行到底”的教育。二是持续开展政策纪律教育。在过渡阶段，针对一些人存在的地方主义、游击主义和不愿离开家乡去野战军和其他战略区的情况，着重进行全局观念和加强组织纪律性的教育；在战略防御阶段，着重进行了加强集中统一的教育；在战略进攻阶段，着重把加强纪律性作为战略问题来抓，一方面针对全军，统一并重新颁布了《三大纪律八项注意》，严格抓好三大纪律八项注意的教育，另一方面结合建立请示报告制度，普遍开展反对无政府主义和无纪律状态的教育运动；在战略追击阶段，着重进行新区城市政策纪律和外交政策纪律的教育。三是开展革命英雄主义教育。主要形式是开展立功运动，使广大指战员在紧张、激烈的战争环境中，始终保持旺盛的战斗意志，促进作战、训练和生产等各项任务的完成。四是阶级教育。全面内战爆发后，在全军部队开展团结互助运动，使不同出身、不同经历的战士能够互相取长补短，特别是有效提高了解放战士的政治觉悟，增强了部队团结，提高了部队战斗力。同时使解放战士充分体验到人民军队的温暖，有效地提高了他们的政治觉悟。进入战略进攻阶段，随着部队新成分的不断增加，特别是俘虏大量增多，部队出现了组织不纯、思想不纯、作风不纯等问题，为解决这一问题，开展了以诉苦、三查为主要内容的新式整军运动，使广大指战员真正懂得了为谁当兵、为谁打仗，从而提高了其政治觉悟，加速了把大批国民党军士兵改造为解放军战士的进程。

(三)加强军队民主制度。在人民军队内部实行民主制度，是人民军队政治工作的基本原则和优良传统。解放战争期间，特别是在新式整军运动中，人民解放军的民主生活在各级党委和支部的领导下有了重大发展，领域更加扩大，内容更加丰富，方式方法也更为灵活，成为一种经常性的制度。毛泽东及时总结了军队开展民主运动的经验，1948年1月30日，他在为中央军委起草的《军队内部的民主运动》指示中，第一次把军队内部民主生活概括为政治民主、经济民主和军事民主，并规定了其具体内容和形式。同年3月，中共中央发出《在部队中试验组织士兵委员会》的指示，对连队开展民主运动的群众组织革命军人委员会的性质、任务、职权等作了统一规定。军队民主制度的发展，达到了“政治上高度团结、生活上获得改善、军事上提高技术和战术的三大目的”*《毛泽东选集》，第4卷，1275页。。

(四)发展敌军工作制度。争取和瓦解敌军，是人民军队战时政治工作的一项重要制度。解放战争时期，人民解放军通过广播宣传、散发传单、战场喊话、争取国民党军各级军官率部起义等方式，大力开展敌军工作。据统计，从全面内战爆发到1950年6月大规模战争结束，人民解放军共争取了约84.7万国民党军起义，另有63.3万余人投诚，29.3万人接受和平改编。此外还俘虏国民党军458万余人。为把被俘的国民党军官兵改造成为人民解放军战士，人民解放军各部队遵照中共中央、中央军委关于对待俘虏政策的一系列指示，通过政治教育特别是诉苦教育以及团结互助活动等形式，使他们很快提高政治觉悟。对起义、投诚和接受改编的国民党军部队的改造，针对不同情况，采取不同的工作方针，基本做法有：一是建立各级党的组织、政治委员和各项政治工作制度，以保证该部队置于中国共产党的绝对领导之下；二是对部队进行思想政治教育，提高官兵的思想觉悟稳定情绪；三是调整顽固人员，扫除团结、教育、改造部队的障碍；四是做好爱国将领的工作，使他们在教育改造这些部队中发挥积极作用。人民解放军成熟的敌军工作制度，将几百万被俘或投诚的国民党军成功地改造成为人民解放军，为分化瓦解敌军和壮大自己发挥了重要作用。

四、适应战争发展，逐步形成集中统一的后勤体制和制度

为适应大兵团运动战和阵地战的作战特点，人民军队后勤保障体制和工作制度也经历了重大变化。

解放战争之初，人民军队后勤工作总体延续了抗日战争时期“分散经营”的状态。1945年8月新的中央军委成立时，虽然设立了军委后勤部，但并无下属机构，职能只是负责收集反映情况，参与制定后勤政策。全军进行第一次整编时，各大战略区、各野战军分别组建了各级后勤供卫机构，负责本战略区和野战军的后勤保障，但具体设置、保障方式和标准均不统一。1948年后，随着战役规模和解放区的日益扩大，原有的分散式小后勤状态已不能满足战争需要，客观上要求实现向统一的大后勤转变。1948年6月，中央军委对总部后勤机构进行调整，成立军委后方勤务部，负责指导协调各战略区和野战军的后勤工作。各战略区和野战军也先后建立健全了统一的后勤组织机构，对后勤各部门职责进行了明确。至此，军队后勤建设进入了集中统一的新阶段，过去并行的供给、卫生、兵站、军工等部门由各级后勤部或后勤司令部统一起来，形成了有机整体。同时，战略区后勤与野战后勤按照前后方进行分工，统一计划统一指挥，同时发挥各部队独立保障能力，较好地适应了战略决战和战略追击阶段的作战需要。

在后勤机构走向统一的同时，后勤具体业务制度也逐渐走向统一规范。1947年底前后，各战略区分别在本区范围内进行了财政体制调整，在人民军队建设史上第一次将军队供应标准制度从党政军统一标准制度中独立出来。1948年12月至1949年六七月间，中央军委连续召开全军后勤会议、全军军械军工会议、全军药材工作会议，制定并颁发了全军统一的各项后勤工作制度，使全军后勤向着统一经费、统一物资供应和统一标准制度方向迈进了一大步，有效保证了大规模作战行动的需要。

解放战争时期，人民军队制度建设具有以下鲜明特点。一是紧紧围绕实现党对军队的绝对领导和集中统一指挥进行制度设计和安排。党对军队绝对领导是人民军队的根本原则。这一根本原则，在解放战争时期，在组织和制度层面得到了进一步的丰富发展。如，适应革命战争的需要，建立党政军一元化的领导；不断调整完善军事领导体制、作战指挥体制和部队编制，确保中央军委对全军统一指挥的贯彻实施；恢复发展党委制，建立健全军队各级党组织，建立请示报告制度等，以严密的组织生活和严格的党纪军纪，确保党的路线、方针和政策落实到军队。二是紧紧围绕能打仗打胜仗进行制度设计和安排。从抗战结束到1950年6月全国大规模作战结束，在不到5年的时间里，时局战局经历多次转换，不同阶段建军和作战的特点鲜明，在边打边建的过程中，人民军队军事制度建设一切以提高战斗力为目的，强调统一指挥、统一编制、统一后勤，主动适应每一阶段需要解决建军作战的重大问题，为最终夺取新民主主义革命的胜利提供了有效保障。三是紧紧围绕保持人民军队作风优良进行制度设计和安排。解放战争时期，人民军队政治工作同军事训练、管理教育等工作有机统一，政治工作的战斗力、群众性、号召力进一步提高，进一步把作风优良化成了人民军队的鲜明特色和政治优势，为推进战争进程和人民军队建设发挥了重要作用。当然，也必须看到，受战争环境这一客观条件的限制，这一时期人民军队制度建设还存在应急性、多变性等特征，而且制度体系也有待完备。从这个意义上讲，它既为新中国成立后人民解放军制度建设奠定了基础，同时也提出了新的历史性任务。