切实加强沿海大中城市国防动员建设

赵玉石



切实加强沿海大中城市国防动员建设

赵玉石

内容提要：加强国防动员建设，既是实现强军目标的重要内容，也是确保军队有效履行使命任务的关键环节和重要保证。按照实现强军目标和维护国家安全的使命要求，重新审视沿海大中城市国防动员建设现状，有针对性地解决沿海大中城市国防动员建设与海上军事斗争形势不相符合、不相适应的问题，对于从容应对可能面临的海上安全威胁和挑战意义重大。

关键词：国防建设沿海大中城市动员建设

作者：赵玉石，天津市滨海新区军事部政治委员

习近平主席提出“建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队”的强军目标，不仅为军队现代化建设指明了方向，也对国防动员建设提出了新要求。加强国防动员建设，既是实现强军目标的重要内容，也是确保军队有效履行使命任务的关键环节和重要保证。特别在当前国家海上安全形势复杂严峻，周边海洋维权矛盾突显，不确定、不可控因素增加的情况下，按照实现强军目标和维护国家安全的使命要求，重新审视沿海大中城市国防动员建设现状，有针对性地解决沿海大中城市国防动员建设与海上军事斗争形势不相符合、不相适应的问题，对于从容应对可能面临的海上安全威胁和挑战意义重大。

一、加强沿海大中城市国防动员建设的重要性和现实紧迫性

我国沿海除港澳台外，有11个省级行政单位，包括53个大中型城市和242个区县，拥有1.8万公里大陆海岸线，国土面积占全国14%，居住人口和经济总量分别占全国40%和60%以上。可以说，沿海大中城市及相邻地区战略位置重要，经济发展迅猛，动员潜力巨大，是应对未来战争威胁的战略要地、支撑沿海军事行动的前沿阵地、维系国家发展稳定的经济重地，加强沿海大中城市国防动员建设具有重大而深远的意义。

一是积极适应特殊战略地位、应对未来重点方向战争威胁的必然要求。从近代历史看，沿海大中城市是外敌入侵的必经之地，从1840～1945年100余年间，外敌曾数十次由天津、山东、上海、广东等地登陆入侵。从现实威胁看，未来我国主要战争威胁将来自海上，沿海大中城市自然成为军事斗争准备的前沿和应对较大规模战争的首战区域。从战略全局看，沿海大中城市是我国经略海洋的重要基地。当前，我国周边海洋资源之争、岛屿归属之争、海上交通要道之争不断升温，特别是美国在推行“亚太再平衡”战略中进一步加强了在西太平洋的军事存在，对我领海和沿海一线形成巨大威胁。我维护海上权益必须以稳固可靠的沿海地区为依托。因此，沿海大中城市既是应对外敌入侵的首战之地，又是重要战略目标防卫的必守阵地。沿海大中城市这种特殊战略地位，决定了加强其国防动员建设的重要性和紧迫性，也对其提升国防动员建设质量提出了新的更高要求。

二是充分挖掘新型动员资源、把战争潜力转化为制胜实力的根本途径。信息化战争攻的是科技堡垒、打的是信息战。沿海大中城市是全国高新产业荟萃处、科技人才聚集地。特别是近些年来，沿海大中城市以高端产业聚集为目标，大力发展战略性新兴产业，涵盖了航空航天、石油化工、海洋科技、装备制造、生物医药等多个领域，并在新能源、新材料、新一代信息技术研究等领域取得显著成果。由此可见，沿海大中城市在具备丰富的传统动员资源的同时，更具备新兴产业聚集、技术力量雄厚的显著优势，这既是新型战争潜力的增长点，又是国防动员建设新的支撑点。只有通过全方位加强国防动员建设，充分挖掘潜藏于社会的高端产业技术优势，才能把战争潜力真正转化为制胜实力。

三是有效应对多样化安全威胁、保持经济快速发展和全局稳定的现实需要。改革开放以来，我国沿海形成了以珠三角、长三角、环渤海为龙头的经济圈，成为国家经济快速发展的引擎，沿海大中城市在国家经济总量中的占比越来越大。因此，沿海大中城市的稳定，直接关系到国家经济命脉，关系到国家战略全局。而沿海大中城市由于受对外开放、人口密度、地理环境等因素影响，面临的多样化安全威胁也日益复杂严峻，抗敌袭扰、目标防护、反恐维稳和防敌渗透等任务越来越艰巨。只有通过不断加强国防动员建设，切实提升民兵预备役部队和人防、交战等专业分队建设水平，全面增强应急处突和安全防护的能力，才能对敌对势力、恐怖势力及各类扰乱社会安全的势力形成有效震慑，确保沿海地区经济可持续发展和社会稳定，为战略全局稳定提供可靠保证。

二、当前沿海大中城市国防动员建设存在的突出矛盾和问题

20世纪90年代以来，我国对国防动员工作高度重视，建设成效显著。但从沿海大中城市国防动员建设的现状来看，在重视程度、法规制度、组织领导体制等诸多方面，都还存在着不少问题，需要加以研究和解决。

一是国防动员建设的战略地位不够突出。近年来，随着我沿海周边安全形势的变化，我国对沿海大中城市国防动员建设日益重视，加大了后备力量建设力度，不断推进省军区、军分区和人武部系统正规化建设，国防动员网络覆盖、应急力量建设、动员潜力数据采集等都取得了积极进展。但从国家层面来看，总体上还是沿袭20世纪六七十代的基本布局，沿海大中城市的特殊性、重要性没有得到充分体现。沿海大中城市由于其特殊的战略地位，国防动员建设的总体思路、职能任务、力量布局、经费投入应有别于内陆省份，而现实情况却是全国范围内一线平推、重点不突出，有些沿海地区甚至落后于内陆省份。

二是国防动员建设的法规制度不够配套。我国虽先后出台了《国防法》《兵役法》《人防法》《国防教育法》等法律法规，但从总体看，国防动员立法还相对滞后，现行的法规制度还不够完善，对国防动员建设的具体标准、达到的融合程度等规定还不够明确，概念还比较宽泛，缺乏法规的具体指导保障，特别是没有将沿海大中城市与内陆省市区分开来，制定有针对性和可操作性的具体内容和条款。同时，各省市地方性法规制度也存在各自为政的问题。据调查了解，沿海部分省市国防动员建设仍处于令出多门和不成体系的状态；有的省市重视程度较高、出台了落实国家法规的实施细则等配套条例，有的则上下一般粗、抓到什么程度算什么程度，导致沿海各省市国防动员建设的层次与水平参差不齐。

三是国防动员建设的组织领导体制不够完善。国防动员建设是一项系统工程，涉及军队与地方各级党委政府和相关职能部门。当前，国防动员工作在组织领导上还存在军队和政府职责分工不明确、机构设置上下不统一、系统内部难协调等矛盾和问题，一些沿海省市国防动员建设达不到军地衔接、运行顺畅的要求。究其原因，一个是现行的法规制度对各级应该担负的责任，特别是对省市军地双方相关机构应担负的建设责任和施行责任区分不具体、难把握；另一个是军地没有形成统一运转的体制机制，责任追究制度不完善，对各级责任缺乏刚性约束，落实成效难以检验，致使各级在抓国防动员工作落实中各自为政、效果各异。

四是国防教育力度和前沿阵地意识还不够强。调研中发现，党在新形势下的强军目标提出以来，部队贯彻“能打仗，打胜仗”要求，行动迅速、措施得力、成效明显，但相对而言，地方各级反响平平、干劲不大。究其原因，由于长期和平环境，使地方各级淡化了国防观念，有的认为地方党委政府抓好经济建设就行，和平时期没有必要搞国防动员；一些沿海大中城市的党政领导，前沿意识不强，敌情观念淡化，认识不到沿海大中城市特殊的军事战略地位，看不到潜在的安全威胁，唯经济建设为上，对国防教育和动员工作是“说起来重要，抓起来次要，落实起来不要”。这种思想认识上的偏差，影响了抓国防动员建设的自觉性和主动性，导致国防动员建设摆不上位置、上不了层次。

五是战场环境建设与未来战争要求不相适应。从目前情况看，沿海地区战场环境建设的步伐与经济快速发展的形势极不相称。在地面防御工程建设方面，大多数是上世纪六七十年代修建的工事，防御体系功能陈旧单一、防护性能差，有的基本上处于废弃状态；在城市防空指挥所、防空阵地、人防工程建设方面，由民兵预备役部队掌控的基站和设备数量少、功能差，防空目标识别尤其是低慢小目标跟踪观察达不到要求；在整体电磁环境建设方面，军地联合指挥机构相关职能部门达不到互联互通要求，不能实现信息互享、资源共用；在战场预置方面，缺乏统一的规划设计，机场、港口、高速公路没有充分考虑军事需求，重要战略目标防空设施建设滞后，难以满足未来信息化战争的需要。这种状况，主要是由于军队与地方缺乏完善的协作机制，没有把战场环境预置纳入地方经济建设之中同步考虑，致使战场环境建设严重滞后于经济社会发展水平。

三、加强沿海大中城市国防动员建设的对策和建议

加强沿海大中城市国防动员建设，应坚持在法规配套、深度融合、强化领导、充实力量、战场预置等方面全面推进，进一步提升整体建设水平。

一要突出战略重点，构建“重心前置”的国防动员体系。从国家层面讲，应加强国防动员建设整体规划，适应沿海大中城市战略地位突出的需要，把沿海重点地区和主要方向建设成为“重心前置”的国防动员体系。在建设目标和思路上，要紧贴沿海地区军事地理、经济规模、动员潜力等实际，把沿海地区与内陆省份区分开来，走出“粗放、传统、惯性”思维模式和组织套路，变“一线平推”为“各有侧重”，有针对性地推进沿海大中城市军事斗争准备，确保战略主动。从沿海省市来讲，要精准对接军事任务需求，按照“现代战争打什么、作战部队要什么、区域资源有什么、动员工作做什么”的思路，把区域可能面临的作战样式、规模及所承担的国防动员任务搞清楚，划区域、分方向搞好“一对一”的规划设计，以适应日益严峻的军事斗争形势。

二要完善法规制度，构建具有区域特性的运行体系。首先，应加快国家立法步伐。尽快修订完善《国防动员法》及与之相配套的人民武装动员、国民经济动员、交通战备动员、科技信息动员等系列法规，并充分考虑沿海大中城市的特殊性，制订针对性和操作性强的特殊条款。如对沿海发达地区经济技术开发区、高科技产业园区、民营和合资企业武装组织的建立、民兵力量的编组等，作出硬性规定，为各级抓好平时动员准备和顺利实施动员提供法律依据。其次，要完善地方性法规。将国防动员法规建设纳入地方人大立法范围，根据国家相关法律法规，结合沿海大中城市具体实际，制定一整套与国家立法原则要求相一致、适应平战需要、便于组织实施的地方性国防动员法规，在动员任务、方法程序、措施要求等方面，尽可能作出具体明确的规定，以增强动员法规的可操作性。第三，要严格依法行政。结合沿海大中城市国防动员的特点和规律，进一步明确国防动员执法程序，以解决如何执法的问题。下大力纠正执法不严、违法不纠，依靠行政命令代替法律法规的不良现象，真正使国防动员的各项法规准确有效地贯彻落实。

三要强化组织领导，构建地方主导的考核评估体系。做好国防动员工作是军地双方的共同责任，但现实情况是，在组织筹划、责任落实上，地方往往相对处于被动一方，而军队对地方各级机构的约束性、制约力不强。对此，国家层面应进一步健全体制，以国务院和中央军委的名义，针对沿海大中城市的特殊性，确定国防动员机构，编制相应人员，明确界定各系统、各部门职责任务，确保形成集中统一的决策机构、责权并重的组织机构、精干高效的执行机构。地方层面要完善检查监督机制，由地方主导建立工作会议和考核评估制度，细化各级党政部门的具体责任区分和监管处罚等规定，省军区系统加大协调监督力度，对领导干部、成员履行职责情况定期进行视察、督导，将履行党管武装、国防动员建设的绩效纳入年度工作考核目标，作为军地相关领导干部个人工作考核、晋升考核的一项硬指标，全程跟踪，问责问效，从而形成各司其职、各尽其责、奖惩分明的良性运行机制。

四要调整结构充实力量，构建科学合理的动员力量体系。一方面，抓好动员机构建设。要适应沿海大中城市国防动员工作需要，健全省级动员机构，力求达到横向完备、纵向对应、系统融合。横向上，要细化机构设置，增设信息动员等一些与信息化战争和体系作战相适应的专职动员机构；纵向上，特别要注重抓好省以下动员机构落实，尤其要确保地方政府机构调整改革中动员机构的稳定，地一级动员机构单设、编制单列、人员专职，县一级做到对口单位独设、人员专兼结合。另一方面，加强动员队伍建设。针对沿海大中城市科技人才资源丰富的实际，适当放宽现行的民兵预备役和专业性技术骨干5～8年的服役年龄，将各类专业技术人才编入民兵预备役部队，以确保专业人才足量储备。由国防部统一协调计划安排，根据沿海地区部队作战训练和专业队伍建设需要，每年组织1～2次国防动员骨干集中培训，或采取由军地专业技术院校委培的方法，解决专业技术人才短缺、队伍建设水平不高的问题。

五要紧贴任务抓好训练演练，逐步构建起区域联动的训练考核体系。组织国防动员训练演练，是提高战时快速动员能力的有效途径。针对沿海省市相邻地区环境条件相近、担负的国防动员任务相同的实际，可由战区统筹安排、省军区组织实施，开展区域联动、军地互动式训练演练，组织军地各级领导、职能部门和动员对象，严格按照战时要求和职责分工，军民一体、同台共演、全程全员参与，在同学、同研、同训、同练中提高训练演练水平。每年可由省军区负责协调当地省市党委政府和相关机构，组织所属国防动员力量开展不少于10天的联合集成训练，战区军事机构可结合年度军事考核进行考核验收；每两年，省军区组织所属国防动员队伍进行一次综合演练和战区交叉联考，利用军地各级指挥网、动员网和电视电话会议系统等现代传输手段，异地同步作业，增强受训效果；每三年，由战区组织一次省市县三级国防动员力量训练情况普考和一次比武竞赛，全面检验国防动员建设质量。对训练落实不力、考核成绩不合格的单位，由军级国防动员部门牵头组织协调相关监督机构落实问责制度，严格追究具体负责人的责任，切实提高各级主动抓动员、抓国防的积极性。

六要注重搞好战场预置，构建平战一体的战场环境体系。在战场预设布势上，针对沿海各地区地理环境特点，坚持重心前置、扼点控要、动态聚优，形成稳定灵活的战场布势。着眼应对复杂多变局势的需求，围绕主要方向、重点地区以及重要目标，形成立体、稳定、灵活的战场布势；着眼沿海大中城市防卫任务的新需求，将主要兵力兵器集中于敌主要来犯方向，构筑全维立体的坚硬外壳，以沿海地区的稳定，确保中心城区的稳定，进而保证战略核心地带的安全稳定；着眼遂行多样化军事任务的需要，以战略、战役目标和一、二类经济目标为中心，将防空力量、警戒力量、救援力量混合编成，形成有重点的力量“融合式”布势，提高综合防卫的针对性和有效性。在战场环境预置上，要在大中城市规范化建设布局中充分考虑战时需要、兼顾军事需求，铁路、高速公路建设考虑战时交通运输需要，机场建设考虑战时军用飞机起降，民船建造预留加装军事设施位置等，并加强对立项、设计、施工及验收等环节的监督管理，确保与战时国防动员需求相衔接，促进平战结合真正落实。

（责任编辑：邱蜀林）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2016）-06-0013-04