适应新体制 探索新路径 实现新发展—— 对国防动员重大理论和现实问题的研究思考（下）

山东省军区



适应新体制探索新路径实现新发展
—— 对国防动员重大理论和现实问题的研究思考（下）

山东省军区

编者按：习主席指出，解决制约我军建设和改革的突出矛盾，需要以创新的思路办法攻坚破难。在转隶起步之际，山东省军区认真学习领会军委首长意图和军委国防动员部省军区领导管理工作电视电话会议精神，审时度势，主动作为，群策群力，紧紧围绕破解“当兵冷、征兵难”的问题、强化军事需求对国防动员的牵引作用、构建新型民兵预备役力量体系等重大理论和现实问题进行研讨攻关，显示了高度的政治敏锐性和责任担当。研讨活动坚持问题导向，直击当前国防动员系统推动工作的矛盾点，既从制度机制、体制运转、合心合力等关节点上研究清、分析透，又从多级发力、强化担当、提高能力、政策配套等方面想办法、拿对策，较好地梳理和回答了国防动员系统一些重大理论问题，并提出了一些解决现实问题的对策建议。

（上接第5期24页）

六、如何加强人民防空能力建设

现实之忧：上军下政，亦政亦军，领导关系不顺畅；重复编组、交叉编组，组织队伍不健全；功能重叠，指挥分散，应急反应不高效。

解决之道：构建力量联动的“指挥链”、资源共享的“信息链”、自主联动的“协同链”、预案完善的“行动链”、保障有力的“保障链”。

人民防空建设还存在的一些突出问题和不足，影响和制约了人防专业队伍建设发展。一是体制机制不顺畅。在领导指挥上，改革前实行总参、军区、省人防、市人防、县人防5级领导体制，成立军委国防动员部后设立人防局，但政府下属机构没有变，这种多重领导体制存在诸多弊端。在组织管理上，人防专业队伍由发改委（国防动员委员会经济动员办公室）负责建设和管理，人防部门只负责训练指导，领导人防工作的职能难以落实。在政策制度上，由于《人防法》没有对人防队伍的性质、组织等予以明确，导致长期以来没有列入国防后备力量。在指导督导上，国防动员委员会与人民防空指挥部都不是实体领导机构，军队没有精力管，而地方上又缺乏懂人防遂行战时业务的人才，造成军地对人防部门都管又都管不好。二是基础设施建设不到位。①指挥所建设滞后。县级人防地下指挥所建设基本处于空白状态，一旦发生战争，抗毁能力差，指挥通讯极易中断。②经费保障缺口较大。中央至地方各级财政并未编制年度专项人防训练经费预算。三是指挥训练水平落后。①训练时间难保证。有的单位组训和训练时间安排不合理，缺乏硬性监督机制，影响了训练质量。②指挥通信难畅通。指挥手段和空情发布渠道落后，指令传送不顺畅，指挥效能低，很难适应现代战争人防指挥的需要。③重要目标难防护。采取的设置假目标、物理伪装等传统防护手段，难以躲避敌方精确制导武器的侦察、跟踪、定位。

人民防空在未来城市防空袭斗争中发挥重要作用，必须提高基于信息系统的人民防空核心能力建设水平。一是领导关系科学化。将人防工作纳入国防动员体系，把人防专业队伍建设任务赋予军事机关，与民兵队伍统在一起抓、合在一起建，形成军事机关和人防部门齐抓共管的领导指挥体制。进一步研究论证省以下人民防空机构垂直管理问题，推动县级及重点乡镇、街道办事处建立人民防空机构。二是核心能力信息化。构建“五链”机制，促进单一防空职能向防空防灾一体化过渡。①“指挥链”，理顺人民防空与要地防空、野战防空的指挥关系，完善协调、联动、指挥机制。②“信息链”，建立网络化通信侦察预警体系、信息资源共享机制和基于网络的人民防空态势系统。③“协同链”，根据目标性质确定协同关系，协调好重要目标伪装、干扰与“防、抗、反”的主次关系，把握好“救”与“消”的时机与方式，建好避灾场所、预警系统。④“行动链”，合理制订疏散、隐蔽、重点目标防护、城市管制、消除空袭后果等行动计划，突出重点方向和重点目标的人民防空行动和专群结合的新型人民防空力量体系。⑤“保障链”，加快重点城市、重点区域或防空片区的防护工程建设，推进战备物资、工程维护与管理、装备器材等勤务保障基础建设。三是队伍建设专业化。①优化人才选拔任用机制。建立“从复转军人中择优选拔为主、适当录用高校应届毕业生和地方行政干部为辅”的人防部门干部职工录用制度。②搭建人才培养平台。设立综合性人防学院，实施人防人才专业化培养，通过业务部门短期训、院校集中训、技能比武考等方式摔打锤炼人才，提高任职能力。③拓展建强专业人防队伍。组建伪装设障、引偏诱爆、信息防护、特种救援等新型专业队伍，优化力量构成。四是注重抓好建设创新。①改革人防经费筹集办法。改人防费为人防税，通过税收的形式，既可以平衡贫富地区人防投入的差距，也可以使人防部门集中精力于人防建设。②创新宣传引导。将人防宣传教育与国防教育日、防灾减灾日、法制宣传日和人防警报试鸣日等活动结合起来，探索“互联网+”模式，运用网络平台搞好宣传教育。

七、如何发挥民兵在军事斗争中的作用

现实之忧：人民战争是克敌制胜的法宝，民兵是我国武装力量“三结合”的重要组成部分，在军事斗争中的作用不可替代。但现实情况是，民兵任务泛化、作用弱化、主业偏化，亟须改变。

解决之道：遵循“全局用兵、超前用兵、整体用兵、分类用兵、优势用兵”的作战指导，探求支援保障作战、联合防空、海防管控等行动中民兵运用的新对策。

长期和平环境造成民兵调整改革明显滞后，深层次矛盾弊端凸显。一是任务泛化。有的地方仍然按照机械化战争条件下民兵力量的替补作用进行建设，现役部队有什么，民兵分队也建什么，与信息化局部战争条件下民兵支援保障作战为主的职能任务不相适应。有的地、市过于强调民兵应急和参建职能，赋予过多本应由民事力量承担的社会职能，如扶贫开发、重大工程建设、社会治安综合治理等，偏离了民兵建设的主阵地。二是作用弱化。从战略层面来看，军委机关非常重视，但从战役战术层面来看，有的没有把民兵纳入联合训练体系，导致联演联训成为空谈。在应对重大突发事件中，由于受到体制机制、保障等制约，民兵作用发挥不明显。三是主业偏化。对民兵在军事斗争中的组织运用研究不够，军事训练层次不高，抓基础多抓应用少、抓应急多抓应战少、抓单兵训练多抓成建制训练少，使民兵战斗力建设处于低层次低水平。

随着现代战争形态、作战样式的变化，传统的民兵运用手段遇到严峻的挑战，必须把未来民兵作战行动研究透、搞清楚。一是参加边海防管控。①组织侦察预警。综合运用民兵岛屿（陆防）监控站、边海防民兵信息员报知等手段，对边境、海上侦监线以内目标实施连续监控。②处置涌入难民。采取尽远驱离、全程监控、要道设卡、有序导入、分类管理、酌情打击等手段，对企图通过边境、沿海进入我境内的难民予以管理处置。③实施收容监管。协助武警、公安，对进入收容场所的难民实施分类管理，果断处置骚动暴乱。二是配合反空袭作战。①提供情报支援。组建民兵空情报知网，提供空情预警信息；依托民用通信网，联通现役部队空情信息网、人民防空预警系统，实现信息情报共享。②反敌空中火力袭击。采取空中设障、军地联合编组等方法，加强重要目标的对空警戒防卫。③消除空袭后果。综合利用人防工程和疏散地域，组织人（装）疏散隐蔽，保存战争潜力；组织民兵专业技术力量，对受到破坏的水、电、交通等民生目标实施快速抢修。三是参与重要目标防护。①伪装掩护。利用仿真、电子、光学等技术，配合设置假目标、假阵地、假工事等手段，对重要目标实施有效伪装。②兵力防护。编组民兵分队配合公安、武警和现役部队，在重要警卫目标周围建立全要素、多梯次部署，打击破坏之敌；在机动节点附近部署民兵预备力量，随时执行机动支援任务。③反恐维稳。协助武警、公安实施城市警戒、封控和交通管制，参与打击、抓捕敌对暴恐分子行动。④专业救援。组织防化、医疗等专业救护力量疏散部署在核化目标周围，担负应急救援任务，组织抢救抢修、消除后果。四是开展作战支援保障。①运输保障。组织民兵运输保障力量采取铁路（公路）输送、航运、空运等手段，前运食品、医药、被装等战备物资，后送伤员、战损装备。②技术保障。组织民兵装备设计、制造维修、保养维护等专业技术力量，对受损车辆、火炮、坦克、雷达、电子设备等实施快速抢修，降低战损消耗。③卫勤保障。抽组民兵医疗救护力量，协助野战医院或开设后方医院救治伤员；对部分战场区域实施警戒隔离消毒，协助疫情防控。④食宿保障。搭建帐篷、开设饮食保障点，安置受灾群众。五是参加信息作战。①参与网络攻防。组织民兵专业信息作战分队，实施信息攻击，加强自身网络防护。②实施心理战。配合地方宣传和新闻单位行动，掌握信息和舆论主导权。

八、如何优化完善国防动员体制机制

现实之忧：战时动员指挥不明确；机构设置亟须统一；法规制度不清晰；人才队伍专业不强。

解决之道：构建平战一体指挥模式；强化实体常态运行；建立健全法规体系；建强专司主营队伍。

随着我军编制体制和指挥方式发生重大变化，国防动员面临诸多急需解决的矛盾问题。在职能定位上，国防动员领导机构职能定位为议事协调机构，缺乏专司研究打仗的“首脑”办公室，过于偏重国防动员平时建设，难以适应战时和急时实施集中统一、权威高效的动员指挥要求。在指挥管理上，纵向看是“上军下民”的体系结构，横向看是“各自为政”的工作格局，且各省指挥编成、指挥架构各不相同，缺乏一体化指挥衔接，没有形成与信息化局部战争相适应、与联合作战新体制相适应的指挥模式。在机构设置上，国动委下设的常设办事机构，国家没有统一明确规范，省一级基本完善各办事机构，市、县两级办事机构无编制、无人员的现象比较普遍，缺乏统管统抓。在法规制度上，国防动员法规体系不够完备、社会主体职权义务还不够明晰、执法监察还不够严格，有法不依、以言代法的现象在各地各行业中仍然不同程度存在，致使有的地方开展国防动员工作仍然要“拉关系、凭感情、靠协调”。在检查问责上，《国防动员法》虽然明确，县级以上地方人民政府负责管理本行政区域的国防动员工作，但缺乏督导、考评、问责等约束，致使部分地方政府履行国防动员职能不到位。在人才建设上，缺少国防动员专业培养院校和培训体系，省军区系统、国动委系统“半路出家”人员较多，不懂业务、不会工作的“国动人”严重制约了国防动员建设发展。

解决上述问题，必须坚持问题牵引，以国防和军队改革为契机，从根本上解决国防动员工作体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题。一是构建平战一体的国防动员指挥模式。①改变职能定位。将国动委由“议事协调机构”定性为领导决策机构，将议事协调职能改为领导决策职能，实现平战职能的对应衔接，使之既能高效地组织领导平时国防动员建设，又能很好地遂行危急时刻动员指挥任务。②改进指挥模式。探索构建“一部四中心若干部位”的国防动员指挥机构，“一部”是指在省、市、县三级建立政府为主、军事机关协助的战时国防动员指挥部。“四中心”是指在指挥部之下设动员征集、军事行动保障、防卫警戒、战争灾害预防与救护中心，分别以各级国动委办事机构及其成员单位为依托，吸收军地相关职能部门人员参加，主要用于指挥各专业的国防动员行动。“若干部位”是指根据不同的战争规模和动员需求，分解“四中心”职能，军地有关部门编成，主要用于指挥专项动员行动。二是建立高效顺畅的国防动员运行机制。①强化实体常态运行。采取军地混编、专职为主、兼职为辅的办法，编实国动委各机构人员，除各办公室主要领导按政策法规兼职外，具体办事人员要专职专用，各动员主体单位设立专职联络员，确保有单设机构抓、有专门人员管。②推进精确高效运行。加快数据平台建设，构建完善国家、战区、省、市、县国防动员数据库，将公安、人防、交通、应急等系统网络资源接入国防动员指挥中心，构建纵贯横连、稳定高效、安全保密的国防动员网络系统。三是构建衔接配套的法律法规体系。①明确责权义务。突出各级政府的主体地位，明确督导机制、健全考评细则、明确问责主体等，规范各级政府在国防动员中的职能作用。突出社会主体的国防义务，将相关法规明确政府部门的工作职责，纳入政府审批和监督权限。突出经济补偿的杠杆作用，对预备役人员的储备与征召、军品转（扩）产、民用资源征用等国防动员行为中遭受损失的赔偿补偿办法予以细化、量化，增强可操作性。②配套法规体系。配套出台平时、战时国防动员怎么工作，各行业战时如何履行义务的法规；省市县各级按照“相衔接、有特色、易操作”的原则，进一步细化国防动员法规，真正让《国防动员法》接地气、可操作。③严格执法监察。国防行政执法走开集约化路子，赋权一个部门代表或联合相关部门执法，维护国防动员法规的权威性严肃性。加强军事机关监督，赋予省军区系统一定的国防动员执法监督权，形成国防动员法规执行闭合回路。四是建强专司主营的人才队伍。①打造职业化队伍。精选人才，精准布局，发挥有限的“国动人”编制岗位的最大效益，优先选用录用经过国防动员专业培训、具备扎实国防动员基础知识的人员。②组织系统化培训。整合各省级人民武装学院，赋予其培训科级以下国防动员工作人员的任务。成立国防动员学校，赋予承担培训科（营）级以上、厅局（师）级以下国防动员系统领导干部和工作人员任务。利用国防大学和中央党校办学资源，培训省（部）级、国家机关负责或分管国防动员工作的主要领导以及部队负责动员业务的师以上领导。③走开军地融合的方法路子。军地合力搞好交叉培训，安排国防动员系统军队与地方、行业与行业、技术与指挥之间的交流任职代职。

九、如何提高民兵武器装备管理质量效益

现实之忧：储备布局配置不科学；任务牵引需求落实不到位；编配维修保障不合理；管理方法模式滞后。

解决之道：完善“利战利管”储供标准；推进升级改造更新换代；理顺装备保障体制机制；加强信息化管装能力建设。

随着改革强军的深入推进和民兵职能任务的拓展延伸，出现了制约民兵装备建设的短板。一是储备格局与遂行任务要求不相适应。当前，大部分省对县级库（室）进行撤销合并，但整合撤并缺乏统一规范的标准和要求，部分边海防一线和反恐维稳任务较重、地处偏远的地区撤销县库后，没有落实应急武器弹药储备。现有民兵火炮、雷达等大型装备，多分布在企（事）业单位，没有实现相对集中管理，配套设施落后，维护保养不及时，有的甚至长期露天存放，存在失管、失修、失保现象。二是规模结构与应急应战装备保障需求不相适应。主战装备多、保障装备少，军兵种和边海防民兵分队支援保障装备数量更少。老旧装备多、高新装备少，与现役部队装备存在“代差”，新配备装备应战装备多、应急装备少，遂行反恐维稳、抢险救灾、安保警戒等任务所需的应急类装备更少。三是保障渠道与快速精确保障要求不相适应。编配管理“自成一体”，民兵武器装备一直独立于全军装备系统之外，基本由省军区系统自我保障，民兵装备修理所保障能力不强，保障经费捉襟见肘。省库、省所和省军区本级民兵武器装备管理费近10年来一直没有增加，应由地方政府解决的经费，缺乏相应标准。四是保障力量与平战一体保障需求不相适应。军分区、人武部无专职装备参谋编制，一直通过超编超配现役干部和招聘人员的方式来解决。保障队伍选配机制不完善、知识结构老化的问题明显，对新装备维修管理和现代化储存保管手段不熟悉、不掌握。五是管理模式与信息化管理要求不相适应。管理理念落后，方法手段单一，仍在沿用“一支笔”“一本账”和手搬肩扛的传统管理模式，缺乏机械化作业、智能化检测、信息化管理手段，保障效能不高。比如，在库存物资管理上，没有引进二维码、射频和计算机管理技术，不能实时掌握装备数量质量状况。在实际保障行动中，缺乏动态感知手段，不能全程掌控装备物资消耗和需求情况。

加强民兵武器装备管理，必须坚持综合施策、分类建设、稳妥推进，落实保障措施。一是完善“平战衔接、利战利管”的储备格局。突出主要方向、重点地区、保障对象，按比例、分类型建立以国家储备为主体、省（市）储备为重点、县级储备为补充的储备格局。国家级储备，以战略基地、后方仓库、军工企业为主，储备一定数量的战略装备物资。省、市级储备，以省库、军分区仓库为主，储备满足战备训练和遂行应急任务需要的武器装备，民兵高炮、雷达等大型装备可集中到市级训练基地或专用车炮场，统一保管使用，统一维护保养。县级储备，区分不同情况，在边海防一线、反恐维稳任务重的地区储存适度适量的武器装备，在交通便利、社会稳定的县建立兵器室、弹药室储存应急武器弹药。二是构建“功能完备、系统配套”的装备体系。①精简老旧。精简型号落后、技术性能差的武器和“有弹无装”弹药，主要淘汰作战效能低的武器装备。②装备订购。加大作战支援保障装备订购力度，适度发展应急和维修装备，注重系统配套、兼容互补，预留升级改造接口，实现标准化。③编制配备。区分轻重缓急，突出重点方向，优先成建制配备，克服“撒胡椒面”式的平均主义，逐步解决民兵装备“几代同堂”的问题。三是建立“军地结合、军种一体”的保障模式。针对民兵队伍构成和遂行任务需要，发挥省军区系统军民融合协调部的作用，建好维修链、打造供给圈、构建保障网，走开生产厂家直达式、军内区域协同式、地方行业委托式的保障路子。理顺体制机制，把省、市两级民兵装备修理所纳入全军装备保障体系，统筹资源配套建设，精简军分区修理所，负责全省民兵武器装备的日常维护保养任务。四是建强“结构合理、素质过硬”的专业队伍。在人员进出渠道方面，对学历低、年龄大、不能胜任本职工作的，可安排提前退休、转岗，对军械、雷达、光电等专业紧缺人才，重点从职业技术院校选拔聘用，对保管员、警卫员重点从相关专业的退役士兵中公开招聘，全面实行合同制管理。在人员培训方面，建立“院校送训、厂家跟训、接装培训、分批轮训、岗位自训”的常态化人才培养模式。在人才激励方面，建立绩效考核、综合评估、奖优罚劣的竞争机制，对考评不合格的及时淘汰，激发动力，增强活力。五是创新“信息主导、精确高效”的管理手段。①平时管理。把射频识别、条形码和数据采集等技术，运用到武器装备的仓储、运输、使用等过程，对武器装备进行信息化管理，实现对装备管理对象、管理行为、管理资源的实时监控。②战时保障。建立国防动员装备保障系统和数据库，构建涵盖各个专业各个层级的远程控制和支援保障网络，使装备指挥人员清楚哪些装备需要维修，省、市、县三级有多少资源可用，让装备维修人员清楚修什么、怎么修，增强装备保障的时效性和精确度。

十、如何推动国防教育深入普及

现实之忧：守望和平，忘却战争；关注市场，忽略战场；重视效益，缺失责任；观念落后，法制落伍。

解决之道：加大军魂教育在全民国防教育中的分量，弘扬我党我军的政治优势和优良传统；着眼民众精神文化需求，打造“四个平台”，增强国防教育的吸引力、感染力。

综观近年来国防教育在全民中的开展情况，无论是机构设置、部门配合，还是教育活动的组织、教育对象的落实，都还存在一些不容忽视的问题。一是思想观念与地位作用不相适应。受长期相对和平环境影响，一些干部群众对开展国防教育的重要性必要性认识模糊：有的看偏了，认为“国防就是军防”“军魂就是军事”，与政府部门、企（事）业单位关系不大，普通民众沾不上边，没有必要抓；有的看虚了，认为国防教育是务虚的，解决不了实际问题，抓不抓没有多大意义；有的看简单了，把国防教育当作单纯军事活动或例行性双拥工作，随便抓一抓。二是应对举措与面临形势不相适应。部分单位、民众对西方敌对势力“西化”“分化”意图视而不见，对“和平演变”和“颜色革命”警惕察觉不够，国家危机意识淡化。面对“思想雾霾”“精神鸦片”，有的主阵地“失守”，网络媒介平台没有积极占领；有的正面引导“失声”，主流声音败给了小道消息、反动言论；有的批驳揭露“失策”，常常慢半拍、跟不上；有的认为国家以经济建设为中心，片面追求经济利益，弱化了国防建设责任。三是运行体制与任务要求不相适应。从现行国防教育组织领导体制看，上下编配不一致、工作关系不顺畅的问题比较普遍。比如，国防教育办公室有的设在地方党委，有的设在省军区系统，相关职能部门也没有真正纳入其中、参与合署办公，出现该管的没有赋予责任、在管的又统不起来的现象。同时，多数职能部门工作人员没有正式编配，大多兼职兼管，工作开展起来只能应付差事，严重影响了全民国防教育落实。四是政策法规与现实需要不相适应。国防立法与国防建设需求仍有差距，很多条款只规定了应该怎么做、要达到什么目的，而具体如何实施、由谁具体负责、如何保障等规定还不明确。

国防教育是一个民族、一个国家的基本教育，是“强心”“铸魂”工程，对于提高全民国防素质、凝聚强国兴军精神力量，具有非常重要的意义。一是明确履行三个职责。地方党委政府要负起主导之责，负责组织、指导、协调和检查本行政区域内的教育工作。相关职能部门要负起统筹之责，特别是各级国防教育办公室要具体负责抓好教育的筹划和组织实施，组织、宣传、民政、教育等部门要分工抓好本系统、本部门、本单位人员的教育。社会各团体、企（事）业单位要负起协同之责，积极搞好配合，切实形成党委政府主导、军地密切配合、社会各界参与的浓厚氛围。二是重点抓好三个群体。抓住领导干部这个重点，坚持将中国特色基本军事制度内容纳入党校、行政学院和其他各类干部院校的教学课程、纳入党委（党组）中心组学习、纳入公务员考试和领导干部考核考评，引导各级领导干部加深对强化国防教育的理解和认同。抓住青少年学生这个源头，将国防教育融入语文、历史、德育等义务教育课程中，在军事夏（冬）令营、“开学第一课”等课外活动中体现有关内容，推动国防教育进教材、进课堂、进教学活动。抓住民兵预备役人员这个群体，结合组织整顿、军事训练、执行任务等时机搞好集中教育，利用“民兵之家”“预备役官兵之家”等场所搞好经常性教育，借助新媒体搞好动态教育，推动国防意识进入各级各类人员头脑。三是突出用好“四个平台”。①用好大众传媒平台。充分用好用实各种媒体平台，创新建设国防教育网站、电视专题栏目、军事报刊、微信公众号和官方微博等宣传媒体。要主动正面发声，针对社会上一些错误政治观点和小道消息，第一时间作出回应、予以批驳，变守势为攻势。②用好传统阵地平台。目前，各类红色纪念场所越来越多，仅山东省就有省级以上国防教育基地77个，这是开展国防教育的宝贵资源。要充分用好这些传统阵地，定期组织参观见学，每年有计划有重点地安排地方干部群众到革命遗址、烈士陵园和国防教育展馆等场所接受教育；定期组织现地教学，剖析经典战例，讲解传统故事；定期开展活动，适时举行仪式庆典、展示展览、研讨交流，引导全民增强国防意识和爱国主义情怀。③用好主题活动平台。积极开展主题实践活动，每逢重大纪念日或节日，用主题活动牵引带动教育落实；开展系列配合活动，发动人民群众积极参与知识竞赛、读书演讲、文艺演出等，在寓教于乐中增强教育的吸引力感染力。开展经常性教育活动，不定形式、不限时间，因人因时组织随机教育，做到活动不间断、人人都参与。④用好工作实践平台。坚持把国防教育融入征兵宣传工作，融入双拥共建，融入抢险救灾、维稳处突、联训联演等大项军事活动之中，充分发挥实践砥砺作用，推动国防教育在社会各界普及深入，真正让关心国防、热爱国防、建设国防、保卫国防成为全社会的思想共识和自觉行动。

（责任编辑：何荷）