深入实施军民融合发展战略推动经济建设和国防建设融合发展——学习党的十八届五中全会精神及“十三五”规划建议体会

袁 伟　孙艳红



深入实施军民融合发展战略推动经济建设和国防建设融合发展——学习党的十八届五中全会精神及“十三五”规划建议体会

袁 伟孙艳红

内容提要：党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了“推动经济建设和国防建设融合发展”的主张和要求，部署了健全完善军民融合组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系等方面的重点任务及重大举措。按照《建议》的部署和要求，推进经济建设与国防建设融合发展，要健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系，制定统筹经济建设和国防建设专项规划，深化国防科技工业体制改革、建立国防科技协同创新机制，加快关键领域军民融合发展步伐，打造一批军民融合创新示范区。

关键词：国防建设 经济建设 军民融合 发展战略 “十三五”规划

作者：袁伟，军事科学院军民融合研究中心研究实习员，少校；孙艳红，军事科学院军民融合研究中心副研究员，空军大校

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为我们党在“十三五”期间带领全国人民夺取全面建成小康社会决胜阶段的胜利提供了科学理论牵引。《建议》开创性地提出，“推动经济建设和国防建设融合发展”，重申“坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”，并部署了健全完善军民融合组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系等方面的重点任务及重大举措1。《建议》的这些主张和要求，丰富和发展了习近平军民融合深度发展重大战略思想，为我们在新形势下深入实施军民融合发展战略，实现经济建设和国防建设融合发展，提供了实践路径和任务抓手。

一、健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系

健全完善我国军民融合发展的体制机制和政策制度，是有效破解军地之间自成体系、实现军地深度融合的关键举措。党的十八大报告中，就将“体制机制建设”和“法规建设”作为军民融合式发展的两项重要内容。2013年3月11日，习近平在出席十二届全国人大一次会议解放军代表团全体会议时提出，要“注重从体制机制上解决军民融合式发展存在的矛盾和问题”。2015年3月12日，习近平进一步强调：“要强化改革创新，着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。”2这一系列决策部署，高瞻远瞩、立意深远，牢牢抓住了军民融合发展体制机制这个“牛鼻子”。

在组织管理方面，《建议》提出：“建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构。”这说明，建立中央和地方各级军民融合领导机构已被提上议事日程。可以预见，“十三五”期间，结合国家和军队深化改革的稳步推进，我国自中央到地方各级人民政府，以及军队各级相关部门，将逐步建立起集中统一、权威高效的军民融合组织管理体系，初步形成分工明确、纵向贯通、横向协调的职能配系，为各级推动军民融合深度发展提供科学有力的组织保证。

在工作运行方面，有序推进军地协调、需求对接、信息互通、资源共享等机制建设。具体来讲，将更加重视发挥军事需求的牵引作用和政府的宏观调控功能，努力在各层次、各领域、各方面实现军地双方需求与供给的统筹协调和综合平衡；同时，有效运用市场机制和信息化方法手段，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断提升融合层次水平；结合政府简政放权和军工企业深化改革，打破行政管理体制上的刚性约束和利益羁绊，逐步破除“民参军”和“军转民”面临的瓶颈障碍，激发各方活力，实现军地互利共赢、健康发展；鼓励和吸纳社会上的多种主体、多元力量、多方资源参与国防建设，实现军地资源的双向有序流动，提高国家战略资源配置的综合效益。

在政策制度方面，加速构建中国特色军民融合政策法规体系。2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，作出了“加强军民融合深度发展法治保障”的决策部署。2015年3月12日，习近平总书记在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时进一步强调：“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”3在此基础上，《建议》进一步明确，要“推进军民融合发展立法”，充分体现了党和国家加大力气构建军民融合政策法规体系、强化军民融合法治保障的坚定决心。下一步，一方面，军地各级将更加重视军民融合相关法规的立改废工作，加快军民融合综合性法律立法的实质步伐；针对军民融合重要领域、重点工作和关键环节存在的法律法规空白，将出台具体配套的整改意见，加紧协调解决，逐步填补消除；及时清理和废止过时法规及条款内容，确保开展军民融合工作有法可依、有章可循。另一方面，军地各部门、各领域将进一步加大对于军民融合发展的政策扶持力度，制定、出台和完善有利于军民融合的激励引导、利益补偿和优惠帮扶政策，充分激发军、政、企等各方参与融合的内在动力。

二、制定统筹经济建设和国防建设专项规划

以专项规划主导军地资源配置，以资源配置引导军民深度融合，既是深入实施军民融合发展战略的客观要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2012年，国家和军队有关部门编制了《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》。这部专项规划作为新中国成立以来第一部统筹经济建设和国防建设两大领域协调发展的战略性规划，顺应了时代潮流、体现了国家意志，具有里程碑式的重大意义。规划颁布后，党和国家领导人多次就规划的贯彻落实做出了重要部署。2013年3月11日，习近平在出席十二届全国人大一次会议解放军代表团全体会议时指出，要抓好《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》贯彻落实，加强军地协调配合，加强宏观调控和资源统筹，加强监督检查，把规划落实到实处。2015年3月12日，习近平针对规划落实再一次强调：“要强化战略规划，拿出可行办法推动规划落实，加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚性约束和执行力。”4规划实施以来，军地各级高度重视，加强组织领导，精心筹划部署，克服困难推进工作，使得我国“十二五”期间统筹建设重点领域有突破、重大工程建设有进展、法规制度配套有推进，有效推动了经济建设和国防建设协调发展。

《建议》提出：“制定统筹经济建设和国防建设专项规划”，反映了党和国家将继续发挥专项规划对于军民深度融合的牵引和规范作用。在“十三五”期间，编制和实施统筹经济建设和国防建设专项规划，一方面，能够将国防和军队现代化建设，特别是国防和军队深化改革与全面建成小康社会的进程保持一致，将推动军民融合深度发展纳入国家政治、经济、科技、社会、文化等体制深化改革的总体布局中去，从源头上实现经济建设和国防建设融合发展。另一方面，能够在国家战略产业、科技创新、经济布局、基础设施建设等方面充分考虑国防和军队建设发展的需求，将国防和军队现代化建设在装备、科技、人才等方面的需求融入经济社会发展体系，纳入中央国家机关和地方政府的职责范围，上升为国家意志和政府安排，实现全局统筹与局部突破、宏观管理与微观协调、长远设计与当前建设的有机融合、同步协调。

下一步，在“十三五”专项规划制定和实施过程中，将重点处理好以下三种关系。一是继承与发展。作为首份专项规划的自然延续，“十三五”专项规划在总结汲取经验教训的基础上，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，结合国家和军队深化改革，适应新形势下深入实施军民发展战略的新特点、新内容、新要求，为在国家总体战略层面统筹国家发展和安全，提供制度牵引和工作抓手。二是综合与专业。作为在国家层面统筹经济建设和国防建设两大领域的一部专项规划，必须按照体系设计的科学定位，做好与国家相关部门、行业、区域规划，以及国防和军队建设发展规划计划的衔接配套，将军地单独一方难以推动的重要领域、重点任务、重大项目作为工作重点，既要体现其综合性、完整性，又要注重其专业性、独立性。三是计划与市场。以规划推进“十三五”期间军民深度融合，必须发挥中国特色社会主义制度优越性，找准行政手段与市场机制的结合点、过渡面，将政府的宏观调控、政策导向与市场的竞争择优结合起来，引导政府、军队和社会的力量和资源向规划预期的领域和方向聚集。

三、深化国防科技工业体制改革，建立国防科技协同创新机制

国防科技工业作为国家战略性产业，肩负着强军和富国的双重使命，是我国国防建设和国家安全的重要基石；国防科技创新系统是国家创新体系的重要组成部分，在国防和军队现代化建设、国家经济社会发展中发挥着极为重要的作用。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，做出了“健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制”的战略决策。2014年8月29日，习近平在中央政治局第十七次集体学习时指出：“要坚定不移地走军民融合式创新之路，在更广范围、更高层次、更深程度上把军民融合创新体系纳入国家创新体系之中，实现两个体系相互兼容同步发展，使军事创新得到强力支持和持续推动。”5针对国防科技工业的使命任务，习近平强调，国防科技工业要“以国家战略为先导，以强军为首要责任，瞄准差距、激发活力、攻坚克难，更好地担负起支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展的光荣职责”6。近年来，在党和国家的高度关注和重点投入下，我国载人航天、探月工程、大飞机等一系列重大科技专项捷报频传，新一代信息技术产业、高端装备制造产业、生物产业等战略性新兴产业蓬勃发展，有效支撑了军队战斗力生成模式转变和经济发展方式转型，显著提升了国防实力、综合国力和国际影响力。

《建议》再次明确：“深化国防科技工业体制改革，建立国防科技协同创新机制”，体现了党和国家领导人对于这一重大问题的高度重视和持续发力。目前，我国国防科技工业体制深化改革正按照既定战略目标和总体部署安排，稳妥、有序、扎实地推进。下一步，“十三五”期间，将继续以保军强军为立业之本，以自主创新为根本动力，以军民融合为基本途径，深化军工企业和科研院所转轨改革，调整优化体系结构，推动核心能力转型升级，增强国防科技工业活力，朝着构建中国特色先进国防科技工业体系，开创国防科技工业改革发展新局面的目标方向，攻坚克难，开拓进取。在国防科技协同创新机制方面，将全面贯彻创新发展基本理念，结合国家深入实施创新驱动发展战略和各相关领域深化改革，进一步加大扶持保障力度，在国家创新体系建设的各个层次、领域、环节，推动军民两大科技创新资源的互通、互补、互动，实现二者的有机结合，努力破解管理体制不完善、激励机制不健全、市场渠道不通畅等深层次矛盾问题，促进我国国防科技协同创新向更高层次迈进。

四、加快关键领域军民融合发展步伐

加快推动海洋、太空、网络空间等关键领域军民融合发展，是深入实施军民融合发展战略、支撑我国由大向强转变的必然要求。从全球来看，关系国家生存、安全和发展利益的海洋、太空、网络空间等战略新兴领域，作为各国经济利益与军事利益交汇的敏感领域，已成为世界大国博弈、区域强国竞争的主要阵地，也是我国应对未来威胁和挑战、维护和拓展战略利益的重要方向。从我国来看，近年来为维护海洋权益、空天安全和网络空间主权，党和国家先后作出了一系列重要决策部署。如，2015年5月26日发布的国防白皮书——《中国的军事战略》提出“建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系”“密切跟踪掌握太空态势，应对太空安全威胁与挑战”“加快网络空间力量建设，提高网络空间态势感知、网络防御、支援国家网络空间斗争和参与国家合作的能力”等7，并明确提出“广泛开展军民合建共用基础设施，推动军地海洋、太空、空域、测绘、导航、气象、频谱等资源合理开发和合作使用，促进军地资源互通互补互用”8。这些为我国加快推动关键领域军民融合发展铺平了道路。

《建议》进一步提出：“在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措”，是在国家层面整合军地优势力量、优质资源，在战略新兴领域谋篇布势、夺占先机的有力举措。可以预见，“十三五”期间，国家和军队将在以下三个方面有所突破。一是加大顶层集中统管力度。结合军民融合体制机制建设，健全和完善各关键领域统分结合、相对独立的军地顶层统管机构及协调机制，解决目前职能交叉、多头管理，建用管协调不够、行动缺乏统一指挥等现实问题，提高决策和指挥效率。二是纳入总体战略布局。结合下一步国家建设海洋强国、航天强国、网络强国，实施“互联网+”行动计划、国家大数据战略等一系列国家层面的重大战略举措，将国防和军队建设相关需求有机纳入其中，整体设计、同步展开、协调推进，切实提高国家战略资源投入效益和军地共建共享共用水平。三是依托重大项目牵引。及时推出一批融合基础较好、军地需求迫切、综合效益较高的项目或工程，加速培育战略性新兴产业，引导社会资本有序进入，形成军队、政府、社会三方合力，促进军民兼容互用、良性互动、同步发展，不断提高各关键领域的安全管控水平和资源开发能力，为抢占未来竞争制高点、把握发展主动权奠定坚实基础。

五、打造一批军民融合创新示范区

发挥示范区的先行先试效应和示范引领作用，探索符合我国国情的深度融合模式和区域发展方式，是我国在长期解决改革与发展重大问题过程中形成的一条成功经验。在实际工作中，选择具有代表性的地区进行局部试点，在取得成果并进行总结甄别的基础上逐步扩大实行范围，不仅可以降低改革风险、少走弯路、增加改革可控性，而且能够提高改革成功率、节约总体成本。同时，由于军民融合涉及军地各系统、各领域、各部门，有其内在的复杂性、系统性、阶段性，在全国范围内同步推开存在较大困难和风险。因此，选择合适区域进行军民融合科技创新试点，不失为一条现实、高效的方法手段。2009年以来，国家在陕西、湖北、湖南等19个省（自治区、直辖市），分5批认定了20多个国家级军民结合产业基地，各地也分批设立了上百个省、市级军民结合产业园区。在各地党委、政府、省军区的高度重视和积极扶持下，这些产业基地或产业园区，已逐步发展成为军工和民用科研生产资源相对集中、具有区域军民融合特色的高新技术产业集聚区，有效促进了经济实力和国防实力的同步增长。在此基础上，《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》将北京中关村和四川绵阳科技城确定为军民融合科技创新示范基地，吸引带动了军、政、企等各方力量资源，形成了各具特色的区域军民融合发展模式，为在全国范围内推广应用提供了范本，总结了经验。

《建议》提出：“打造一批军民融合创新示范区，增强先进技术、产业产品、基础设施等军民共用的协调性”，是要继续发挥示范区的创新引领和辐射带动作用，将顶层设计与基层创新、总体规划与重点突破有机结合起来，加速构建全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。“十三五”期间，将从国家层面遴选出部分基础条件较好、战略位置重要特殊、具有鲜明区域特色的地区或单位，打造升级为国家级军民融合创新示范区。这样，既有利于弥补区域间现有军地科技资源供给的不充分和分布的不均衡，按照“全国一盘棋”“军地一盘棋”的整体思路，稳妥、有序地对示范区的经验模式进行消化吸收和推广应用；又有利于调动各相关地区或单位的积极性、主动性和创造性，顺势而为，因地制宜，探索出一条凸显时代特征、富有中国特色、具有区域特点的军民融

引文：

1.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，载《解放军报》2015-11-04（01）。

2.王士彬，杜献洲：《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略 努力开创强军兴军新局面》，载《解放军报》2015-03-13（01）。

3.王士彬，杜献洲：《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略 努力开创强军兴军新局面》，载《解放军报》2015-03-13（01）。

4.王士彬，杜献洲：《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调：深入实施军民融合发展战略 努力开创强军兴军新局面》，载《解放军报》2015-03-13（01）。

5.《习近平在中共中央政治局第十七次集体学习时强调：准确把握世界军事发展新趋势 与时俱进大力推进军事创新》，载《解放军报》2014-08-31（01）

6.《全面深化国防科技工业改革 构建中国特色先进国防科技工业体系——国防科技工业推进改革发展述评》，载《国防科技工业》，2014（5），12页。

7.中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略（2015年5月）》，载《解放军报》2015-05-27（04）。

8.中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略（2015年5月）》，载《解放军报》2015-05-27（04）。合深度发展道路，形成以点带面、以局部先行引领整体跃升的深度融合良性发展态势。

（责任编辑：何 荷）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2016）01-0017-05