《长江航运公安局船舶消防行政处罚裁量指导意见》的理解与适用

■ 秦　怡



《长江航运公安局船舶消防行政处罚裁量指导意见》的理解与适用

■ 秦怡

0　引　言

2015年7月24日，长江航运公安局印发了《船舶消防行政处罚裁量指导意见》（以下简称《意见》），现结合工作实际及对消防法律法规等知识的理解，对《意见》进行解读和分析，供大家参考。

1　起草背景及过程

维护长江干线水域船舶消防安全，保障“黄金水道”安全稳定是长江航运公安机关消防机构的重要职责，船舶消防监管则是重点和主业。但是，在贯彻水上消防行政执法工作中，船舶消防违法行为定性、自由裁量权运用等问题长期困扰着一线执法民警，也直接影响了办案效率和质量。因此，长江航运公安局朱俊局长、秦金弟副局长等领导高度重视执法规范化建设工作，要求法制处、水上消防总队认真总结研究，尽快制定出执法指导意见，以规范船舶消防行政案件的办理。

在这样的背景下，笔者结合基层消防法制工作经历，系统梳理了经本人审核的300多起普通程序消防行政案件，总结了办案部门在办理船舶消防行政案件过程中存在的具体问题及其困境，主要是就如何运用行政处罚自由裁量权，做到量罚适当，为《意见》的起草提供了较为翔实的第一手资料。2015年4月16日，长江航运公安局在南通启动了《意见》的起草工作，成立了以法制、消防专家为成员的起草小组，明确了《意见》的定位、主要章节、调整范围等内容。2015年5月10日，长江航运公安局向各分局印发了《征求意见稿》，获得了广泛认可和支持。2015年6月中旬，起草小组齐聚重庆，结合各消防支队提出的意见和建议，对“征求意见稿”进行了充分的调研和论证，形成审定稿。

2　基本原则和主要内容

《意见》根据《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国行政处罚法》《消防监督检查规定》《消防行政处罚裁量导则》等有关规定，结合实际执法办案的需要，对有关船舶消防行政处罚作出了具体规定，进一步规范了消防行政执法，确保了消防行政处罚公平、公正，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。

《意见》共分五个部分。

第一部分为“船舶消防违法行为责任主体”，明确了船舶违反《消防法》，应当作为单位进行处罚。

第二部分为“船舶消防行政处罚裁量原则”，列举了对船舶实施行政处罚的裁量因素，划分了处罚阶次和罚款区间，规定了不予处罚、减轻处罚、较重处罚的情形。

第三部分为“船舶消防行政处罚裁量标准”，规定了常见船舶消防违法行为情节较轻、一般、较重的具体情形和罚款区间。

第四部分为“实施消防行政处罚的禁止行为”，明确了在船舶消防行政案件办理过程中容易出现的违反程序、有失公正的禁止行为和对有关责任人的处理。

第五部分为“附则”，列举了常见船舶消防设施和器材等内容。

3　部分条文说明

3.1 船舶消防违法行为责任主体

1）消防违法行为的主体可以是人，也可以是单位，而船舶往往挂靠在分散于全国各地的船公司，若要以船舶所属的船公司为单位进行处罚，势必陷入取证难、执行难的窘境，执法部门无从下手，只能“变通”地对船员进行处罚，船舶消防违法“成本”过低，直接导致船舶消防隐患和违法行为泛滥，且得不到有效遏制，给长江航运和水域安全造成严重威胁。因此，明确对船舶作为单位进行处罚，可以从制度上保障船舶因忌惮高昂“违法”成本而履行消防安全主体责任，消除消防安全隐患和违法行为，保障消防安全。

2）究竟对船舶还是对个人进行处罚，情况较为复杂。在实际执法过程中，船舶为了躲避较重处罚，让船员“顶罪”主动承认是其个人所为，企图混淆办案民警视线，笔者认为对此类行为应当抓重点、找根本：比如，船员承认私自关闭火灾报警系统的行为，从违法后果来讲，火灾报警系统被停用，导致船舶一旦发生火灾无法及时报警，给船员生命造成严重威胁；从根本上来讲，船舶应当落实逐级消防安全岗位责任，定期开展防火巡查、检查，及时发现并消除消防安全隐患。因此，看似船员个人擅自停用消防设施的行为，实则因船舶消防管理工作不到位所致，当然应当以船舶为违法主体进行处罚。

3.2船舶消防行政处罚裁量原则

1）在以往执法过程中，办案部门很难拿捏处罚分寸，往往“一刀切”，即对单位处罚五千元、对个人处罚五百元，没有综合违法船舶类型、运载能力、违法程度、改正措施等因素，也没有搜集全面的证据材料，导致处罚不公。因此，规定了原则性内容，倒逼办案部门做到执法规范。

2）《消防法》中对单位的罚款处罚区间较大，有五千至五万，也有三万至三十万，如此大的自由裁量权，一旦运用不当，就会有失公正、侵害违法单位的合法权益。因此，划分处罚标准，对应处罚幅度显得尤为重要。

3）不予处罚情形中“消防安全违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”在实际工作中较为常见，具体包括：少量消防器材未保持完好有效或未配置，但不影响船舶整体灭火能力的；黄沙箱、消防桶内堆放杂物，不影响实际灭火功能的；灭火器箱、消防栓旁边放置杂物，但并不完全妨碍或者阻碍取用的；船员为了防止被盗，在其他船员知情的情况下将少量消防器材收藏在船舱内，对消防器材使用影响不大的；机舱等安全出口被物品堵塞，能立即改正或者虽然被堵塞，但能从机舱内将出口打开，不影响逃生的；船舶为了生产需要，使用水灭火系统冲洗甲板、喷淋降温的。对消防违法行为轻微并当场改正完毕，依法可以不予行政处罚的，可以口头责令改正，不制发《责令改正通知书》，但应在《船舶消防安全检查记录表》备注栏详细注明。

那么，如何把握违法行为轻微和应当处罚之间的界限呢？笔者认为，应当区别对待：消防设施是最主要的灭火自救设备，一旦涉及消防设施的违法行为，可以以单位进行处罚；消防器材是辅助灭火设备，具有方便快捷的优点，50%以上或者30%以上防火重点部位的消防器材未保持完好有效，配置、设置不符合标准，被损坏、挪用、擅自停用、拆除的，可以以单位进行处罚。

4）船舶消防违法行为是否改正，关系到“主动消除或者减轻消防安全违法行为危害后果”或者“拒不整改或者整改不力，违法行为处于持续状态的”情节的认定，分别对应了较轻处罚和较重处罚阶次。对于按时改正消防违法行为的，可认定为情节较轻；对于整改期限已到，消防违法行为尚未整改到位，则认定为情节较重。对于整改期限未到，消防违法行为没有消除，船舶就要离开港口，以后的复查工作无法开展，是否整改到位也不得而知的情形，则对应一般处罚阶次。办案部门在消防执法过程中，应当加大宣传教育力度，告知船舶单位及时改正违法行为的“好处”。这样做一方面从根本上扭转了“为了办案而办案”的低端模式，达到了消除火灾隐患及消防违法行为的终极目标，保障船舶本质安全；另一方面改正消防违法行为需要时间，也为调查取证赢得了足够的时间，大大提升办案质量。

3.3 船舶消防行政处罚裁量标准

1）水上餐饮娱乐船属于公众聚集场所，是消防安全重点单位，在长江中上游地区较为常见，这些场所一旦发生火灾事故，容易造成群死群伤。因此，此类场所在投入使用、营业前的检查显得尤为重要，同时应当切实履行消防监管职责，加大对此类违法单位的查处力度。

2）船舶消防违法行为较陆域单位消防违法行为有着很大区别，笔者对常见船舶涉及《消防法》第六十条违法行为的理解如下：

①消防设施、器材未保持完好有效：根据《船舶检验证书簿》配置在固定位置的消防设施、器材，因疏于消防安全管理、缺乏有效的维护保养，导致消防设施、器材无法正常使用或者影响灭火功能的。

②消防设施、器材配置不符合标准：根据《船舶检验证书簿》和《船舶防火控制图》消防设备一栏中应当配置的消防设施、器材而未配置到位、配置数量不够或者设置位置不正确，影响灭火功能的。

③损坏、挪用消防设施、器材：故意损坏消防设施、器材，影响其灭火功能的；将消防设施、器材挪作他用，影响实际灭火功能或者在发生火灾时，无法及时取用以及长期挪用消防设施、器材的。

④擅自停用消防设施、器材：根据《船舶检验证书簿》和《船舶防火控制图》应当配置的消防设施、器材，因船舶消防安全管理不到位等原因造成消防设施、器材处于停用状态或者无法使用。

⑤遮挡消火栓：消火栓被物品遮挡，且无法使用的。

⑥堵塞、封闭疏散通道、安全出口：堵塞、封闭疏散通道、安全出口，导致疏散通道、安全出口丧失疏散逃生功能的。

⑦不及时消除火灾隐患：公安机关消防机构或者派出所出具且经船舶单位签收（拒绝签收的应当注明）的《责令限期改正通知书》、《责令立即改正通知书》或《责令改正通知书》等法律文书，而火灾隐患未得到及时消除。

3）对船员涉及《消防法》第六十三条第二项“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟”理解如下：在危险品船、油船、水上加油站、油驳等具有火灾、爆炸危险的除规定的吸烟室以外的场所（比如驾驶室、船员宿舍等）以及其他船舶的机舱内吸烟的行为。

4）闪点大于60℃的油船、低于2000总吨的货船，其货物火灾危险性较低或载货总量较少，因此规定处罚下限为五千，上限为三万；闪点小于60℃的油船、化学品液货船、水上加油（气）站、客船、车客渡船、2000总吨以上的货船，其货物火灾危险性较高、发生火灾事故容易造成群死群伤或者载货总量较大，因此规定处罚下限为六千，上限为五万。

3.4 实施消防行政处罚的禁止行为

其他滥用自由裁量权的情形主要包括：

1）背离或忽视消防违法行为事实、性质、情节、危害程度等客观因素，私自与船方商定处罚幅度；

2）在未开具处罚决定书的情况下擅自进行处罚；

3）未履行相关程序，当场收取当事人罚款；

4）将单位消防违法行为拆分成若干起个人违法行为或治安违法行为进行处罚。

3.5 附则

列举了常见的船舶消防设施和消防器材，明确了违法行为阶次和处罚阶次的“上”、“下”界限。