新时期航运市场监管思路

谢 燮 交通运输部水运科学研究院研究员、经济学博士

航运市场是一个相对开放的市场，相应的市场主体既包括国内外的船公司，也包括国有和民营的船公司，还涉及诸多航运细分门类，并对我国对外贸易产生直接影响。因此，构建高效、有力的监管手段和机制具有重要意义。

航运市场领域仍然面临突出问题

我国航运市场总体运行良好，但也随着市场环境的变化产生了诸多问题，这在航运领域和港口领域都有所体现。在航运领域，航运联盟涉嫌垄断、部分航线负运价、海运附加费以及恶性竞争等问题，虽经多年整治仍然时有发生。航运联盟分分合合，哪些联盟需要被禁止？哪些联盟应该予以通过？相关的法律法规是否能够支撑？不同国家对航运联盟的监管是否具有行动的一致性和有效性？这些在航运市场层出不穷的航运联盟不断考验着政府的监管能力和监管艺术。

部分航线长期以来的负运价已经成为了行业潜规则和行业惯例，业内人士将其作为特定环境下形成的商业模式而习以为常，甚至完全意识不到其中存在的问题，随波逐流是大多数公司的想法，每一个想改变的企业都可能面对现实的无奈，因为维护潜规则的暗流太过强大。海运附加费项目繁杂，随时变化，甚至出现了附加费高于运费的情况，对客户造成了很大的困惑，也因此降低了海运服务水平。这样的服务价格构成大概在经济社会中是绝无仅有的事情，很难在市场中看到有哪种服务向客户要几十种附加费，这样奇葩的行业惯例长期得以盛行，原因何在？真的是因为航运业的特殊性所以有理由这样任性吗？

航运领域的恶性竞争在这轮市场的低迷期尤其突出，恶性竞争的结果是降低了服务水平，同时还可能造成安全隐患。从港口领域来看，存在着进入壁垒和强制服务等突出问题。进入壁垒就是限定部分服务必须由某个特定的港口企业或者其所指定的企业来提供，这剥夺了相关企业的选择权。强制服务就是港口为企业提供无可选择的服务或者过度的服务，比如拖轮（大马力拖小船）、理货（简单服务高收费）和代理（强制代理）等。这些长期以来存在的问题一直没能得到解决是不是因为港口下放地方产生的负效应？是不是地方政府为了促进地方的发展而对当地的港口企业“睁一只眼闭一只眼”？

政府强化市场监管没有资源和路径

国家简政放权制度不断推进，在航运领域也有诸多事项放开或者下放到地方。传统通过严格审批的方式来管理航运市场的模式不再有效，市场开放后也需要对不同市场主体的市场行为进行规范。2014年政府工作报告指出：“加强事中事后监管。坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位”。对于政府与企业的关系，放的是企业进入市场的准入门槛，即企业的注册资金、经营领域、雇员和办公场所等要适度放宽，以增强市场的活力和竞争力；而加强的是事中事后的监管，即企业经营中的诚信、守法、责任等规范经营。这样，才能保证更规范的企业经营、更公平的竞争规制、更良好的市场秩序、更活跃的市场经济。“放权”与“监管”体现了本次改革的价值取向和路径方法，二者的关系如同一个硬币的两面，相互依存、相互影响。调动人的积极性、主动性、创造性，激发市场和社会活力，需要政府向市场和社会“放权”；为了营造公平稳定的社会环境，维护市场秩序，又需要政府加强“监管”。“放权”对政府的管理水平提出了更高要求，加强事中事后“监管”比事前审批要难得多。通过“放权”，激活市场活力，增强社会发展内生动力，构建有限政府；通过“监管”，规范市场秩序，维护社会稳定，构建法治政府。行政管理体系的变革，需要在航运领域进行拓展，相关的体制机制需要构建。

从体制上来讲，过往依托上海航运交易所开展的运价备案以及非常态化的突击检查的监管模式具有一定效果，但还没有产生真正的实效。运价备案并不能杜绝企业上报一个不真实的价格，相关的突击检查也会因为监管的临时性而未能产生长效。而要产生真正的长效需要相关监管资源的匹配。随着政府简政放权的不断推进，港航行政事业性收费逐步缩减，强化航运市场监管缺乏经费来源和人员保障。在当前简政放权的大背景下，成立独立的航运监管机构存在困难，诸多行业都成立相应的市场监管机构也不现实。上海方面提出了依托上海航运交易所提供技术支撑、成立独立的航运市场监管机构的方案，体现在上海在推进自贸区航运市场监管方面的主动作为，但由于与现今的大政方针不一致而未能实现。试图借鉴美国FMC的监管体制在中国当前的行政背景下难以实现，试图建立以货代为主体对市场运价进行审计的“审计制”也需要构建一套新的体系，在当前的行政环境下也不具有可操作性。未来，行政事业性收费的不断缩减使得行业监管面临人员和经费的双重困境，在原有基础上进行修修补补难以应对环境的巨大变化，只有市场监管领域的模式创新才有可能走出这样的困境。从机制上来看，航运市场监管与工商部门的综合市场监管部门的联动和常态化机制没有构建，航运反不正当竞争和反垄断领域的工作也没能与商务部和发改委形成常态化的机制，这些问题都制约了健康航运市场的形成。当前，亟需在相关领域进行变革，优化市场监管模式，进而构建公平公正的航运市场。

构建多元化的市场监管体系

2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。行政审批，是一种带有明显事前监管特征的“门槛式”监管。而在简政放权的大背景下，减少和取消行政审批事项的趋势仍将持续。审批门槛降低了，正常的市场秩序、规范运营和人民群众的合法权益也要有效保障，这就要求政府改进工作方式，加强事中事后监管，避免管理缺位，防止“一放就乱”。 进一步简政放权，深化行政审批制度改革是十八届三中全会《决定》中的重要部署。深化行政审批制度改革等相关改革措施密集推出，激发了市场活力、发展动力和社会创造力。但权力的“下放”与市场的“监管”之间如何衔接？改革之后的市场监管主体职责如何界定？简政放权与市场监管如何更好地统一起来真正为市场主体提供健康安全的市场环境？

总体来看，航运市场的监管，需要建立多元化的市场监管体系。政府一方面要构建公平公正的市场，另一方面要建立诚信体系；企业在政府构建的良好环境下天生具有维护品牌价值和诚信经营的动力；第三方机构发挥各自作用，在行业自律、商业模式的构建和政策建言方面起到居间作用。

政府在市场监管中的作为。未来的航运市场监管，不是通过增加机构和人员进行高压无缝监管，而是通过创新模式提高监管实效。一是要构建公平公正的市场。对各种所有制企业一视同仁，同样的规则和制度让在市场中生存的所有企业没有投机的可能，并坚定其只有提升竞争力才能在市场中胜出的决心。这样的制度不会“劣币驱逐良币”，这样的制度才能鼓励企业“心存高远”而不是“赚一票走人”。对企业没有隐形的壁垒，要素价格也不会因为企业所有制的不同而不同，行业主管部门和地方政府所出台的政策也不会仅仅对国有企业“青眼有加”或者“暗通款曲”。当然，公平公正的市场规则具有历史性，会随着时代的变化而发生变化。在当前市场条件下，严格隔离国内市场与远洋市场确有必要性，因为这两个市场税收强度完全不对等，打通这两个市场对国内市场的从业者是不公平的。二是建立诚信体系。当前在交通领域的信用体系建设是在国家“信用中国”的总体框架下推动“信用交通”的行业信用体系建设。2015年5月交通运输部政研室发布《交通运输部关于加强交通运输行业信用体系建设的若干意见》（政研发﹝2015﹞75号）。交通信用体系的建设应当是政府主导和社会共建，行业主管部门要充分发挥在制度设计、标准制定和实施、监督使用中的作用，而社会力量广泛参与信息系统建设和第三方评价也应当放在重要的位置。同时，还要打通行业信用体系建设与社会信用体系建设的连接，让曾经的信息孤岛互联互通，从而使得行业内的违规企业在社会上无法遁形、寸步难行。航交所、协会和科研机构都可以参与到第三方评价当中，对诚信表现良好的企业予以表彰和奖励，对诚信表现差的企业进行公示并纳入到黑名单中，从而引导企业诚信经营。不能成立独立的航运市场监管机构，也应积极探索与综合性的市场监管机构形成常态的工作机制，使行业主管部门的调查权与反垄断部门、反不正当竞争部门的执法权对接。目前，行业主管部门正在与国家发展改革委制定港口价格体系监管的办法。

企业行为。企业作为市场行为主体，其行为依赖外部环境。好的市场环境能够使得恶的企业从善，而坏的市场环境能够让好的企业也随波逐流。企业自身具有维护其品牌价值的天然动力，只需要适当的环境去激发。当前的航运市场，失信行为比比皆是，诚信就变成了稀缺性资源，市场中的诚信行为因而显得弥足珍贵。低迷市场下航运企业都在寻找盈利的突破口和创新的方向，而以“诚信”为突破口重构企业与客户的关系，也不失为一条好的路径，江苏金马运业有限公司是走在最前列的践行者。该公司创建于2002年，是一家主要经营内河和沿海货运、货代、船舶管理、船舶保险以及燃油供应等业务的民营企业，在靖江市、泰州市、江苏省乃至国家层面获得了诸多诚信经营的奖项，2016年4月被中国管理科学研究院诚信评价研究中心等单位联合评委“十二五”中国诚信经营与服务示范单位，董事长兼总经理江宗金2015年5月被中国交通运输管理协会评为“诚信赢响交通人物”，2016年4月被中国管理科学研究院诚信评价研究中心评为“中国商界诚信领袖”和“中国企业家诚信宣传大使”。2007年，因为为一艘船舶抵押贷款做了担保，其后这条船由于经营问题不能偿还银行贷款及利息，金马运业公司因连带责任被银行冻结600万元，为坚守诚信，已支付银行利息800余万元，至今还没有结案。多年的诚实守信让其赢得了社会、客户、员工的信任。2015年，《中国水运报》、《江苏经济报》、《泰州商界杂志》和《靖江日报》都作了专题报道。本着“诚信务实，开拓创新，追求卓越，与时俱进”的企业精神，江苏金马运业有限公司在市场极为低迷的环境下取得了不俗的成绩，2015年实现营业收入5.53亿元，利税5052万元。随着金马运航运大数据网络平台上线，一个“诚信为本”和创新驱动的新型企业将成为行业发展的标杆。行业需要正能量，时代呼唤正能量，因为有这样的公司探索前行，就一定有更多的公司践行“诚信为本”的理念，航运市场就一定会走出低谷，迎来更好的明天。

第三方机构的作为。强化市场监管需要摒弃过去增加监管人员和经费的老路，新的环境也不可能有这样的条件，而第三方力量将在此过程中发挥重要作用。第三方力量包括行业协会、航交所、科研机构以及新型智库，形成新型航运市场监管机制。行业协会首先要起到纵向沟通和横向协调的作用，使得行业政策能够在行业内得以宣贯实施，行业的呼声也可以通过协会向行业专管部门反映，同时协调行业内企业的行为和行动；其次，行业协会要起到利益聚合与表达的作用，利益聚合指的是行业协会能够把行业内的普遍性和共性问题集中起来向行业主管部门以及行业所服务的客户传达，从而形成行业的统一声音而不仅仅是个别企业建立在自身私利基础上的意见；第三，行业协会要建立行业的规则并起到行业自律的作用，规则主要是行业的服务标准和行业的良性竞争规则，从而确立行业规则的界限和范围，违反相关规则用行规对相关企业进行处罚，这种处罚可能是公示，也可能是踢出市场，这样就形成了行业自律的基础框架。航交所要建立为企业服务的新模式，该模式具备较强的服务范围和产业链上下游覆盖范围，这一方面可以通过航交所所设定的资信门槛让有服务能力的企业进入到其体系中，另一方面也可以通过服务企业形成航运市场运行的大数据，这些数据有助于准确了解行业的真实运行状态，为行业主管部门出台相关的政策提供比以往更为准确的分析来源。研究机构和智库通过这些数据基础可以进行深入挖掘，进而将其成果应用到政府决策支持体系中，为航运市场监管的健康发展提供更具有现实基础的决策咨询。