陶然：城市不能计划

文│陶然

陶然：城市不能计划

文│陶然

按照当前城镇化的思路，无论是限制大城市、特大城市发展，放开中小城市，还

是所谓的“三个一亿人”计划，以及《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《居住证管理办法》所提出的改革措施，我觉得都没有抓住问题的关键，如果处理不好，还可能让我们的户籍制度改革、土地制度改革半途而废，甚至出现倒退。

城市不能计划

陶然中国人民大学经济学院教授、人民大学国家发展与战略研究院副院长、中国公共经济与治理研究中心主任

大城市、特大城市发展是城市化规律的必然结果，限制解决不了问题。政府和决策者应该更了解城市发展、城镇化进程的规律。中国从计划经济时期一直在限制大城市和特大城市的发展，希望在全国各地实现就地城镇化，这不仅跟计划经济的思维有关，也跟1980年中国很多乡镇企业、中小城镇发展比较兴旺有关，但这是特殊制度环境约束下的结果，也是违背一般城镇化发展规律的。

很多人经常举德国的例子，说明没有特大城市、大城市，中小城市也可以搞得很好。但德国是一个很少见的没有很多特大城市的例子，人口大都分布在很多中小城市，这跟德意志的历史发展有关，与普鲁士各公国割据有关，也与后面建立的全国性交通网有关。全世界绝大部分发达国家以及现在很多发展中国家，从工业化开始，大城市和特大城市的更快速发展几乎是一个不可避免的现象。

美国哈佛大学教授爱德华·格莱泽是城市研究领域乃至整个经济学领域的顶尖学者，他指出，很多研究城镇化的学者以前告诉大家说，工业化早期的城市化是以大城市为主，随着大城市各方面的成本上升，比如说交通、污染、居住、拥堵成本上升，就会出现城市人口向中小城市流动的情况。

但格莱泽教授告诉我们，实际上不存在这样的规律，因为大城市的成本虽然有所上升，但城市进一步集聚带来的效益上升更快，完全可以抵消因为集聚带来的成本增加。尤其现在全球进入了知识经济时代、互联网时代，这种情况变得更突出。

另外，知识经济也使社会上很多有才能的人可以贡献知识，知识经济给他们的回报非常高，所以这些人的收入会非常高。美国就出现了这种情况，在中国也开始出现了这种情况。高收入的人一定是需要各种中低端服务的，因为他们的时间成本要高得多，这就需要更多中低端劳动力给他们提供各类生活乃至思想生产的相关服务，来节省他们的时间成本。

中、低端服务业没有贬义。一般来说，比如纽约，金融或者互联网界一个高职位劳动力一般都需要4～6个低端的人给他们提供各种服务，因为每个的人时间成本不一样，可能家政或者其它事情他全部都找人做了。我赚了很多钱，我就可以把我的财富通过这种劳动交换的方式转移到那些人身上去，这就是社会财富扩散的过程，这就是市场机制的好处所在。

我们的很多决策者并没有认识到这个规律，就是高收入人群更倾向于集聚，而他们也需要更多中低端劳动者来给他们提供各种节省时间的生活与生产服务。

提供什么样的公共服务？

如果城市政府没有通过有效的税收、公共品定价和其他各种管理手段来有效地为所有高端、中端、低端劳动者提供公共服务，那么就会出现交通拥堵、环境污染这样的城市病。相反，如果采取了好的管理措施，城市公共服务定价合理，城市病就不会出现，人口向大城市、特大城市集聚带来的成本就会大大降低，而其集聚的收益就会进一步提高，那么大城市、特大城市的发展就根本不会成为一个诅咒，而成为整个经济乃至社会发展的祝福。

现在的问题，北、上、广、深4个特大城市每个城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作。这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。而《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出的特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决，甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险？

已经进来的这么多人，大城市、特大城市的地方政府提供不提供公共服务？还是要把这些人赶出去？有办法赶得出去吗？实际上近年来北京、还有去年开始上海都在干这个事情，但这么做的效果不可能好，而且给经济与社会带来的成本会非常高，更是对流动人口就业与居住权利的严重侵犯。

经济本来应该是这样的，结果非要逆经济规律而行，这是有问题的。尤其中国现在经济开始下行，大城市要搞产业升级，恰恰意味着高中低端的服务业都要更多人口，中低端服务业人口为高端人口提供各种生产、生活服务，这就是经济规律，把这些人赶出去，对高端人口的发展也不利。所以各级政府应该意识到这是发展规律，应该想办法切实提高大城市政府的管理水平。把这些城市病归结于人口过多，尤其是外来中低端人口过多，这是非常错误的观念。

其实户籍制度改革要解决的问题，不光是从农村到城市里的2亿人进城定居的问题，如果加上他们的家庭成员包括留守妇女或者留守儿童一共应该有3亿以上。按照正常的城镇化的发展，如果考虑到未来还要每年解决1000万的新增流动人口，到2020年，一共加起来应该要解决的是4亿人到城市里面定居的问题。而不是《国家新型城镇化规划》里提到的“三个一亿人”。

解决住房问题的根本在于改革土地制度

农民工家庭在城里定居下来最关键的有两个条件，这两个条件是互补的，一个是居住，一个是孩子上学和升学。现在我们地方政府采取了一种扭曲的供地模式，住宅用地供应过少，城市房价必然有泡沫，未来房价就算跌一半，很多农民工还是买不起，但是跌一半，金融体系与国民经济就已经出现系统性风险了，甚至社会就可能就出问题了。所以我们面临的是这么一个局面：房价太高，但又不敢让它下来。

政府应对这个局面的方式是大规模搞保障性住房。但是我们的保障性住房很少是面对农民工的。地方政府没有积极性，也快没钱去给哪怕是本城市有户口的低收入居民提供。其实这些人人数本来不多，因为中国城市常住居民里85％甚至90％都至少有一套住房，20％有两套及以上住房。

而一个正常没有房地产泡沫的社会中，保障性住房的瞄准目标应该是给那些城市里连租房都租不起的人，给他们提供廉租房或者租金补贴。但我们的问题是房地产有严重泡沫，房价太高了，包括城市里新毕业的大学生、工作多年的农民工都买不起房子，但是解决这个问题的方法，是不是要给他们提供保障性住房？在我看来，没有什么政府有这么多钱能够给三四亿人提供保障性住房，同时还能管理好，这纯属幻想。

过去中国搞了多少保障性住房，几乎全是失败案例。经济适用房、两限房、自住型商品房，这都是在扭曲的土地制度和住房价格下想出来的一些对付的方法。我们首先应该解决的带来住房价格这么高的制度性根源，就是我们的土地制度。

我们扭曲的用地结构让我们住宅用地供给过少，工业用地供给太多，使得人们的居住高度密集。在我看来，中国未来要取得一个平衡，现在的城市居住和商业区太密集了，我们的居住区面积太小，未来应该也可以摊大饼，但是要把工业区的摊大饼停下来。

我们的地方政府垄断、限量、高价供应商住用地，放量、过度、低价出让工业用地，才导致地方政府主要是去给资本家服务，而不是给包括流动人口在内的城市居民服务。这一点从政府的支出往哪个方向走就可以看出来，以后要扭转这种情况，就要彻底改革土地财政。

要让公共服务价格合理化

市场的自身调节当然有它的经济作用，但是城市里包括道路、交通这些服务的定价，包括水的定价都不是市场定的，如果很稀缺，政府应该适当提高价格，如果城市里面有些低收入群体承受不了这个价格，政府就应该直接给这些人一些定向补贴，而不是普惠式的低价格。

我们要相信价格机制是可以起作用的，人口向城市里面集聚本来就是市场的作用。而且在知识经济时代，高端的人通过在线和见面的沟通聚集，同时需要很多低端的人来提供服务，每个人都应该有他在城市里生存的空间，这就是市场经济的本义。

我们确实有很多公共服务的定价应该更市场化或者应该对供需情况更有反应，从而让这些公共服务的提供更具有财政可持续性。市场化定价缓解了城市服务供应不足的局面，价格上升就会多供给，人们也会节约，甚至有些人在这个城市里确实找不到合适的机会，他就会到其它城市去。当然这种适当的提价如果确实让收入最低的人受到损失，你就给那些人一点补贴，不需要普惠性的低价制度。

此外，给流动人口提供公共服务的成本高不高，关键要看怎么提供公共服务，最贵的是住房保障。但我要说，只要是通过土地的市场化改革，政府不用掏钱就能解决住房问题，而且还能拉动增长。拉动增长的过程中还可以帮助政府抽税赚钱，最终解决住房问题的成本就很低。

至于子女教育的问题，很多流动人口的子女是从落后地区随着父母迁到发达地区的，落后地区的政府是给拨了财政转移支付的，但是这个转移支付应该逐步跟着人走，而不是跟着户口走，很多人口迁出地的内地，农村上学的儿童数目已经大幅度减少，可是这些地方拿的转移支付还是跟原来户口登记上的入学儿童的数目一致，这本来就是个浪费。所以你这个转移支付就应该逐步向人口迁入地走，当然人口迁入地可能教育成本会更高，中央完全可以给点补贴，流入地的地方政府也有责任要出一部分，甚至是大部分。对于人口流入地的政府来说，哪怕没有中央的转移支付，这点钱对他们来说也真的是小钱。

关于户籍改革的成本问题，地方政府，包括中央政府都要仔细想一想，要不要保障这些为你城市提供了这么廉价的劳动力的外来人口，包括他们的孩子的基本权利。这些人给城市做了这么多贡献，要不要给他们提供一些基本服务。第二，如果地方不愿意，中央就必须要配套资源和强制地方政府来做这个事情。今天不盖学校，明天就盖监狱。不能光看今天的成本，还要看未来的成本，更要看收益大不大。何况有很多好方法可以把户籍改革的成本有效降下来，同时让户籍改革的收益大大提高。