雾霾治理：经济与金融对策的视角——基于污染型经济结构的分析

梁文凤

（江苏省淮安行政学院，江苏淮安223005）

雾霾治理：经济与金融对策的视角
——基于污染型经济结构的分析

梁文凤

（江苏省淮安行政学院，江苏淮安223005）

通过对雾霾天气形成的原因进行分析，认为我国污染型的经济结构是雾霾天气形成的主要原因，从而提出从经济与金融对策的视角来治理雾霾，即扭转政府行为对市场信号的扭曲，引导资源进入低污染行业，通过财税手段解决市场失灵，以达到解决跨区域雾霾的外部性问题目的，建立绿色金融政策体系。

雾霾；天气污染型；经济结构；雾霾治理

近年来，我国的雾霾天气影响范围越来越广，持续时间越来越长。根据中国环境保护部的数据，2012年冬，中国1/4国土面积、约6亿人受雾霾影响；2013年，全国平均雾霾日数为29.9天，较常年同期偏多10.3天，中国平均雾霾天数创52年之最；2014年灰霾面积达108万平方公里，其中空气污染较重面积约90万平方公里。根据达沃斯经济论坛公布的2014环境表现指数（EPI），在调查的178个国家中，瑞士排在第一位，中国排在第118位，远远落后于南非（第72位）、俄罗斯（第73位）和巴西（第77位）。

面对雾霾天气的影响范围逐渐扩大的情况，我们不得不反思雾霾天气的形成与经济结构的深层次关系。党的十八大提出，“要推进经济结构战略性调整，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”十八届三中全会指出，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，实现经济持续健康发展。因此，本文主要从经济结构的角度来研究我国雾霾天气的成因，以及如何从经济与金融对策的视角来进行治理。

一、雾霾与污染型经济结构的关系

雾霾，顾名思义是雾和霾。雾霾天气是一种大气污染状态，是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的表述。关于雾霾的经济成本，2004年国家环保总局和统计局发布的《中国绿色GDP核算研究报告》中估计，环境污染退化成本占当年全国GDP的3.05%。亚开行与清华大学发布的2013年《中华人民共和国国家环境分析》报告中指出，由于空气污染，中国每年基于支付意愿的经济损失估算高达3.8%的国内生产总值，按照2015年第一季度国内生产总值7%的增长率来估计，仅仅是空气污染的成本就把一半多的GDP增长率损失掉了。

雾霾与经济到底有什么关系？最直接的联系就是我国的雾霾和污染型的经济结构有关。

首先，污染型的产业结构。这主要表现在产业结构中，重工业所占比重过高。我国的重工业占比与世界上其他大国比较是最高的，而工业是能源资源消耗、污染物排放的最主要行业，其每单位产出所导致的空气污染为服务业的9倍。此外，重工业污染物排放还比较集中。由于有的地方政府一味追求增长速度，钢铁、水泥等高污染、高能耗的产能严重过剩，重化工产能快速扩张，产业结构重型化特征明显，这是导致雾霾的一个很重要的因素。

其次，污染型的能源结构。这主要是由于在我国的一次能源消费中，化石能源占据主导地位，煤炭与石油等化石能源在加工转化的过程中排放出大量污染物，造成环境污染，尤其是燃煤导致的污染。我国能源消费中，煤炭的比例在65%左右，清洁能源13%，这仅仅为发达国家所占比重的1/4—1/3，而每单位的燃煤产生的污染为清洁能源的10倍，因此，这是导致雾霾的又一个重要因素。

再次，污染型的交通运输结构。这里指的是绿色出行和非绿色出行的比重。绿色出行是对环境影响最小的出行方式，即节约资源、提高效能、减少污染、有益于健康的出行方式。多乘坐公共交通工具，如公共汽车、地铁等，合作乘车，环保驾车，或者步行、骑自行车等，只要是能减少出行中的能耗和污染，就属于绿色出行、低碳出行。我国绿色出行比例较低，以深圳市为例，居民利用公共交通出行的比例仅为19%，而在香港、东京和新加坡，这个比例却分别是80%、80%和71%。一辆公共汽车在高峰期的运载能力是小汽车的数十倍，但是只占用约3辆小汽车的道路空间，大大减少了人均乘车排污率；而地铁的耗能和污染更低，但运客量是公交车的7—10倍。

二、雾霾形成原因的污染型经济结构内在机制分析

根据上文，雾霾形成的很重要原因是污染型的经济结构，而它产生的经济学机制是什么？作者认为，主要有以下几方面。

（一）政府行为扭曲市场信号

1.工业用地价格太低。我国工业地价长期以来被行政手段严重扭曲、压低，虽然变动趋势与其他地价大体一致，但变动幅度相对平缓得多，仅仅是商业用地价格的1/8，而这个比例是其他国家的1/3—1/2，非常低廉。工业用地的低价自然激励工业的过度发展。

2.服务业税负过高。根据北京大学平新乔教授在《中国财政经济理论前沿（6）》中的研究，目前我国越是发达地区，服务业的税负高于制造业税负的问题便越突出，尤其部分服务行业成了税负最高的行业。此外，服务业越是向现代服务业转变，其税负便越会超过制造业的税负。经济要发展，产业要升级，服务业必须要尽快实现现代化。但是过高的服务业税负挡住了这条升级之路，因为税负太高，各类资源能源就不愿流向低污染的服务业，而过多留在高污染的工业行业。

（二）市场失灵

本质上，在大陆区域竞争的发展模式下，雾霾具有很大的负外部性环境问题，它有很强的跨区域的外部性，可以漂流到两三百里以外的地区。根据北京市环保监测中心发布的研究结果，北京市大气污染来源中有1/4来自外来传输污染源。为什么污染会继续并过度排放，是由于雾霾产生的负外部性很大程度上由区域外居民承受，本地污染者又不充分考虑甚至忽视这种跨区域的外部性而导致的。

（三）企业和消费者缺乏社会责任感

传统微观经济学中，企业的目标即利润最大化，消费者的目标即效用最大化。但是发达国家的实践表明，随着经济发展，企业和消费者的环境保护意识和社会责任感是可以逐步培育的，他们正逐步改变企业和消费者的行为，也即企业在追求利润的同时可以将社会责任考虑在内，消费者也可以多花费一部分成本来消费绿色产品，这种行为就类似政府为绿色产业提供了补贴，促进绿色产业的发展，从而达到降低雾霾的目的。

三、雾霾治理的经济与金融对策

根据上文的分析，要想治理好雾霾，关键在于建立怎样的体制机制来解决政府行为对市场的扭曲、市场失灵以及企业和消费者缺乏社会责任感的问题。本部分将从经济与金融对策方面提供建议。

（一）扭转政府行为对市场信号的扭曲

1.完善工业用地的价格形成机制。根据地价理论和土地市场发育的要求，在完善工业用地的价格形成机制方面，主要涉及两方面的问题，一是合理确定工业土地价格的构成要素，二是进一步明确工业土地价格的形成方式。在工业土地价格的构成方面，主要取决于多方面的因素：成本费用、级差地价、土地稀缺程度和供求状况以及对土地未来升值的预期。总之，价格反映级差、稀缺、供求、预期的原则，要坚持成本体现补偿。要推进工业用地市场化配置，就要合理制定工业用地出让价格的最低控制标准。要真正建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，通过招标、拍卖、挂牌方式出让，形成透明的定价机制，使工业土地价格形成方式坚持市场化配置。

2.纠正行业间的税负扭曲。主要是指一些服务行业税负过高的问题，在营改增中应该得到纠正。“营改增”是结构性减税，对于某些服务业可能降低税负，但是对于高端服务业而言，以人工成本占重要比例的智力密集型服务业，“营改增”可能会增加税负。因此，在设计税率过程中要考虑推动经济向绿色转型的要求，让服务业的税负真正下降，从而引导资源流出高污染的制造业，进入低污染的服务业。

（二）通过财税手段解决市场失灵

1.完善排污费的征收标准，开征碳税。对主要污染物排污费征收标准调整的同时，适当调整其他污染物排污费征收标准。鼓励某些地区按照高于规定标准调整排污费征收，如污染重点防治区域及经济发达地区，从而充分发挥价格杠杆作用来促进环境保护和减排治污。通过实行差别收费政策来建立约束激励机制。企业污染物排放量高于规定的排放总量指标的，按照规定的征收标准加倍征收排污费；相反的要减半。自2014年12月1日煤炭资源税费改革后，目前已有25个省明确了资源税税率；改革后，大部分收费合并到资源税。但经财科所研究发现，改革力度并不大，仍需进一步加大税种改革力度，有必要推动环境保护税、碳税等出台。

2.改革轨道交通建设的投融资体制。城市基础设施建设一靠土地财政，二靠政府融资平台，以后会越来越困难，需要新的机制代替，从而支持如地铁这样的清洁交通项目的快速发展。如中国香港、新加坡的城市交通建设是走中间道路，介于完全市场化和全靠政府财政之间。一方面，允许市场资本进入，按市场的规律运作；另一方面，政府也给予一定的政策，如允许投资者在所投资的地铁沿线站点进行房地产开发经营。此外，鼓励用企业债、公司债的形式对清洁交通项目进行融资。

3.建立PM2.5减排区域间补贴机制。例如，利用低成本的脱硫脱硝的治霾工作在北京市已经基本做到位了，而采取高成本的其他减排方式，如对电动车进行补贴，要达到同样的效果，与在河北省脱硫脱硝相比较，需要高几十倍的成本。这就要求设计一个区域间的补偿机制，解决前文提到的跨区域雾霾外部性的问题。

（三）建立绿色金融政策体系

制度保护生态环境是十八届三中全会特别强调的，而绿色金融体系是其中的重要组成部分。要通过以下三种机制，使社会资金在绿色金融体系引导下进入绿色行业，从而抑制一些污染性项目的投资。一是从投资成本上，可以降低成本或者降低绿色项目的融资难度；二对污染性项目，要提高其融资成本或者提升融资难度；三是提高企业和消费者的社会责任感，使得企业在相同回报率的项目中更倾向绿色项目，让消费者更喜欢绿色产品。

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[2]马丽梅，张晓.中国雾霾污染的空间效应及经济、能源结构影响[J].中国工业经济，2014，（4）.

[3]茹少峰，雷振宇.我国城市雾霾天气治理中的经济发展方式转变[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2014，（3）.

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[5]周茜，胡慧源.中国经济发展与环境质量之困[J].科技管理研究，2014，（22）.

【责任编辑 张宇霞】

F062.2

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1673-291X（2016）23-0126-02

2016-08-30

梁文凤（1983-），女，山西五台人，讲师，从事西方经济学研究。