京津冀生态补偿机制创新及建设路径选择

史巍娜　陈曦

京津冀地区在发展中，一些大城市大量免费使用周边的公共生态资源与环境，而没有进行任何补偿，造成了生态资源供给地区的生态紊乱，而生态资源供给地区却因贫困落后无力独立承担生态环境的恢复与重建，从而出现或加剧京津冀地区的整体环境问题，影响京津冀一体化进程和社会经济的可持续发展。

一、京津冀域内与域外生态补偿

京津冀生态补偿机制体制的构建应首先区分京津冀域内与域外的生态补偿及京津冀域内的生态补偿。京津冀域内与域外生态补偿指的是京津冀整体区域作为受益方接受域外区域提供的生态产品和生态服务，因此，京津冀域内的省区作为一个整体应给予域外区域生态补偿。

（一）补偿目标

南水北调、西电东送、西气东输等大型地理工程使得大量生态资源调入京津冀地区，京津冀地区在受益于域外提供的生态服务和生态产品的同时，应根据各自原则、可持续和协调发展的原则、公平原则对京津冀域外进行生态补偿，从“全国一盘棋”的角度，实现京津冀域内、域外和谐发展。

（二）补偿主客体

生态补偿的主体应当是生态环境和生态资源的受益方，包括政府部门、企事业单位和民众等因受益成为补偿主体。生态补偿的客体是指生态资源的提供方，一方面是“受益”提供方，是指生态资源提供方获得了一定的经济收益，另一方面是“被动”提供方，指生态资源提供方无偿提供生态服务。明确“受益”提供方和“被动”提供方主要是划定补偿标准。

（三）补偿模式

京津冀域内域外具有相互依存的生态关系，同时，经济上又具有跨省区合作的特点。鉴于三大工程生态补偿客体的广泛性，地区间协调补偿难度大，因此，生态补偿应采取中央统筹、政府引导的多元化的生态补偿方式。具体来说，中央财政应安排一定的财政资金，京津冀地区各级政府按照输水、用电和送气的使用量估算一定数额的资金作为三大工程生态资源提供方的补偿，同时，充分利用市场化机制和手段，调整定价机制，将生态资源的价值加入水、电、气的价格中，用于弥补西南部地区输气、送水、配电导致的生态资源和环境保护与治理、生态工程管护等。

（四）建设路径选择

生态补偿方式的多元化是实现良性、协调和可持续的生态补偿的重要支撑。目前，我国主要以财政转移支付和政策补偿为主要手段，一是通过财政补贴的方式向生态资源提供方和为生态建设牺牲的区域进行财政转移支付，二是对生态资源提供区给予在信贷、企业税收、招商引资等优惠政策以及协调生态资源主客体在区域间经济合作交流等政策扶持措施。实践表明，单一的政府补偿方式难以建立一种有效的长期的生态补偿机制，充分发挥市场配置资源的高效性和最优化利用是政府补偿的有益补充。

二、京津冀域内生态补偿

京津冀域内生态补偿指的是域内某一或某几个省（区）市给其它地区提供生态产品和生态服务，根据京津冀域内生态环境容量和阈值，受益方给予提供方生态补偿。在京津冀域内，生态补偿的主要领域是水环境和大气环境。实现京津冀三地资源优势互补，协同发展是生态补偿的最终目标。

（一）水环境领域

1、补偿目标

京津冀域内生态补偿的总体目标是根据京津冀域内生态环境容量和阈值，建立长效的补偿机制，改善生态资源空间错位，建立域内产业联动、资源联动、治理联动机制，均衡资源配置，实现域内生态环境友好，经济社会协调和可持续发展。

2、补偿主客体

按照“保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚”的原则，在京津冀水资源生态补偿机制实施过程中，补偿的主、客体并不是一成不变的。如，流域上游地区为了保护生态环境、为了下游地区的发展丧失了自身的发展机会，此时，下游地区的居民是生态补偿的主体，上游地区的居民则作为补偿的客体。然而，由于上游地区排放的水质未达到标准而造成下游地区的污染，此时，上游地区的居民是生态补偿的主体，下游地区的居民则作为补偿的客体。

3、补偿模式

统筹考虑京津冀地区的生态特点、经济发展阶段、人文历史等情况，完善京冀和津冀之间的水资源补偿机制，将域内横向转移支付作为水资源补偿的主要模式，使域内上下游地区在水资源建设和保护方面形成市场交换关系，实现水资源保护的外部效应内在化，提高流域水资源配置的效率。

4、建设路径选择

建立有利于水资源节约和环境保护的价格体系，将在开发过程中水资源本身的价值损耗及环境破坏的修复成本等环境成本计入价格核算，理顺水资源管理的价格机制；实行流域统一管理运行机制、加强流域水资源法治体系；建立流域水资源补偿协调机构，负责水资源补偿的相关事项。

（二）大气环境领域

1、补偿目标

京津冀域内大气生态补偿的总体目标是治理大气污染和改善生态环境，区域结构调整和产业升级。具体来说，京津冀地区要淘汰落后产能，改造传统产业，发展新兴产业、绿色产业，推广清洁能源使用。域内大气污染物排放不能超过环境阈值，扩大环境容量和生态空间，加强生态环境保护区域合作，形成京津冀“环保一体化”。

2、补偿主客体

京津冀域内对于大气生态补偿主客体的确定应首先界定生态补偿的基本权利。一方面，对于社会的个体来说，人具有呼吸权，即呼吸质量达标空气的权利，同时人具有生存发展权，人的生存发展权就是为了生存和发展的需要享有适度破坏自然的权利；另一方面，作为社会经济的重要参与者，企业或其他排污源头的相关方（如机动车车主）也有排污权，权利的上限就是排放的污染物不能超过国家排放标准，即不能对人的健康造成损害。因此，在权利界定清晰的情况下，根据“谁污染，谁付费，谁保护，谁收益”的原则，补偿主体应为受益地区公民或排污源头，补偿客体应为生态保护者或受污染地区的公民。

3、补偿模式

大气环境领域的生态补偿具有区域性、涉及面广、补偿主客体多元化等特点，应充分发挥市场化机制的作用，生态服务的使用方应给予生态服务提供方在资金、人才、技术、项目等方面的补偿，有效协调各地区间经济社会发展的均衡性。

4、建设路径选择

一是明确京津冀域内各（市）区空气质量改善、域内整体空气质量改善和全国空气质量改善的外部正（负）效应。将京津冀域内各（市）区空气质量改善的成本及对域内整体空气质量和全国空气质量改善的成本内部化，同理，将京津冀域内各（市）区空气质量恶化对域内整体空气质量和全国空气质量恶化带来影响也应内部化。二是建立政府引导下的市场交易机制。根据各地区的环境容量的限制，为了保证实现公平补偿，在环境容量之外需发展的地区可以向处于环境容量之内发展的地区交易环境容量。三是通过多种社会渠道筹集补偿资金，建立京津冀域内生态补偿基金。建立有效的基金监督机制，保障基金在筹集和使用上公开透明。

（三）资源疏解转移方面

1、目标

根据京津冀域内环境容量，总体目标是实现京津冀三地资源优势互补，将北京非首都功能的优质、高端资源疏解至河北省，天津也承接部分资源作为补充，推动京津冀域内整体产业结构优化升级和能源结构调整，实现京津冀协同发展。

2、情景分析

京津冀域内资源疏解转移方面补偿的主客体的确定分为两种情景，情景一是京津将一批有潜力、高加值的高端制造业和服务业等产业或优质教育和医疗资源转移至河北省，又称“附带收益转移”，不存在补偿情况；情景二是京津将高耗能、高污染、低附加值的资源依赖型产业转移至河北省，又称“甩包袱式转移”，补偿的主体是北京和天津市政府，补偿的客体是河北省。

3、建设路径选择

一是按照人口、资源、环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，实施产业发展差别化、生态空间一体化战略，推进基础设施互联互通，加快绿色城镇化建设，河北地区做好承接京津地区的人口和产业转移的基础设施和公共服务等建设。二是实施异地开发。为了补偿冀北地区为生态保护和建设而付出的发展机会成本，可以划拨适当的区域，安排冀北水源涵养区、风沙源治理区不能建设的项目，收益由冀北地区享有，变赔偿型补偿为开发型补偿，变输血型补偿为造血型补偿，从而保证区际环境保护补偿的长效性。三是进一步完善生态移民政策，实施以异地城镇化为导向的生态补偿型移民政策，探索建立区域间战略合作，作为域内的定向生态补偿方式。

（史巍娜，中国社科院城环所博士研究生。陈曦，宏观院科研部，社科院投资所博士研究生）