上海市特种设备应急管理体系构建研究

文/王善江 薛小龙 杨容遵

2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》规定了突发事件应对的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等方面的基本制度，为预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害提供了法律依据。2014年1月1日起施行的《中华人民共和国特种设备安全法》要求使用单位制定应急救援管理制度，各级特种设备安全监管部门应当制定应急救援预案，建立或者纳入相应的应急处置与救援体系。

但我国的应急法律尚存在一些不足：如重突发事件的事中处置，轻事前预防、准备和事后补偿、救助；机构之间的横向关系协调与合作欠缺具体规定；在突发事件的应对工作中，重行政主导作用，轻社团组织和志愿者等社会力量的参与；就应对措施而言，重视强制手段，忽视行政指导等柔性执法方式的运用；重视对政府实体权利的配置，缺乏对如何正当行使这些权力的程序性规定。这几方面的问题，同样存在于特种设备领域。

本文对上海市特种设备应急管理存在的问题进行梳理，基于当前技术水平，结合数十年来特种设备应急管理积累的经验，根据当前特种设备安全监管的现状，深入剖析特种设备应急管理与日常监管的关系，运用现代应急管理理念和方法，尝试构建科学、合理、高效、完备特种设备应急管理体系。

现状分析

当前，国内针对特种设备应急管理的研究尚处于起步阶段，缺乏系统深入的研究。2013年公布的《上海市城市网格化管理办法》并未明确提及与人民生产生活密切相关的特种设备，一方面是由于城市应急管理体系是一个逐步建立的过程，另一方面也与特种设备应急管理的相关基础工作薄弱、不成体系密切相关。应急管理与日常监管存在较大的差异，日常监管针对的是特种设备全寿命监管，而应急管理包括主要针对“突发事件”处置以及善后处理，其外延还包含日常监管在内的预防和准备工作，日常监管的深入到位将为应急管理工作奠定坚实的基础。

近年来，上海市特种设备数量大幅增加、种类繁多、形式复杂、设备老化严重，与特种设备相关的突发事件（如电梯、气瓶等）社会关注度高，一旦发生事故，如果控制不当，容易造成事故伤亡扩大、环境污染、甚至会引发二次伤害事故。全国特种设备应急管理领域普遍存在的问题和不足在上海市亦不例外，特种设备管理中的诸如监察检验人员与设备数量的增长不匹配等诸多问题不断凸现，制约了应急管理工作的深入有效开展，目前存在的问题主要包括：应急工作基础薄弱；应急管理体系不健全；运行机制不健全；信息管理系统落后；应急处置环节有待进一步完善；应急预防（包括监管方式）有待创新；应急管理工作不细致等。总体来说，目前特种设备应急管理工作条块分割严重，尚未形成一套完整有效的体系。

因此，实施应急管理，开展风险研究，加强事前预防与风险管控，构建特种设备应急管理体系，提高处置突发事件保障公共安全的能力，从而防止和减少事故的发生是一项十分必要而紧迫的任务。

体制建设

完善的特种设备应急管理体系应当围绕着“一案三制”的建设展开。对于应急救援预案的研究和建设，国家质检总局组织编制了多类特种设备的应急救援预案指南，用于指导各使用单位编制应急救援专项预案，并且不断更新。应急法制建设是在《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国特种设备安全法》框架下制定一系列法律法规制度文件，由国家质检总局统一组织制定并监督执行，各地方政府根据需要制定文件作为其补充。当前我国正处于改革和发展的转型期，对于应急管理的体制和机制，全国各地的机构设置不尽相同，运转机制也有较大差异，需要不断探索和创新，上海市根据当前的技术水平，结合数十年应急管理经验积累，创新监管机制，从系统角度将应急管理作为一个有机整体，着手构建完备的特种设备应急管理体系，并重点从体制和机制方面展开研究，取得了阶段性的成果。

1. 机构设置

特种设备具有种类繁多、形式复杂、危险性较大等特点，建立专业的特种设备应急管理机构，可以有效保障处置及时性、过程可控性和科学决策的辅助性，是创新特种设备安全监管方式的重要手段。

为建立健全特种设备应急管理体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，更好地实施应急管理，上海市厘清了应急管理的组织体系并对相关机构进行了整合，组建了上海市特种设备应急管理中心（以下简称“应急管理中心”）。应急管理中心内设三个部门，即综合协调部、事故调查部和风险管理部。在队伍建设方面，事故调查部下设事故调查专家库和事故调查技术鉴定单位目录，综合协调部下设应急救援专家库（应急演练培训和现场救援指导）和应急救援队伍（电梯）。

2. 机构职能

应急管理中心受市质监局领导，为实施科学监管、有效应对突发事件提供了可靠的保障。应急管理中心的主要职责包括：应急值守、风险研究、事故调查、技术支撑、信息汇总、督促指导、综合协调等。应急管理中心将着力加强以下四个方面的工作：

a. 提升综合协调能力

进一步健全应急预警体系、技术支撑体系、预警防控体系、应急救援组织体系等，形成组织严密、协调有效、反应快速、手段先进、资源共享的工作机制，为有效地预防特种设备事故的发生和发生后的应急处置提供科学、及时的技术支持，提高应对特种设备突发事故的能力。

b. 强化应急处置能力

健全隐患排查监控机制、强化突发事件监控预警能力、完善信息报告和共享机制、加强应急处置协调联动、健全信息发布和舆论引导、落实专人进行舆情的分析和信息的汇总，进一步完善信息报告制度，健全应急响应（处置）机制，使突发事件的应对更及时有效。

c. 深化风险研究工作

对八大类设备的不同环节分别查找风险并提出消除、降低、控制风险的措施，为实现预警和分类监管提供技术支撑。在依法行政的前提下，面对法律真空或部门职能交叉时能做到有效应对，同时与相关部门加强沟通与协调。

d. 推进应急管理平台建设

在国家特种设备应急救援体系构架下，以特种设备动态监管信息为主体，建设特种设备应急管理平台体系的基础支撑和综合应用系统。

通过以上几方面工作的推进，应急管理中心将促使应急管理更全面、安全监管更高效、突发应对更及时、技术调查更科学。

应急管理体系

应急管理的核心是对特种设备突发事件的妥善处置，应急管理平台中各系统应能在突发事件发展的不同阶段发挥作用，即强调对潜在事故实施全过程的管理。应急管理各子系统在平时、警戒、战时、恢复状态下，其职能亦不尽相同，应基于突发事件的演变进程，根据预防、应急准备、处置与救援、善后处理等几个阶段的特点，通过系统的研究，建成由数据库、应用软件、各项制度和各类表式等组成的应急管理体系，满足预防、监测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等环节的要求。

在现行的法律法规框架下，通过对特种设备应急管理特点和机理的研究，运用现代应急管理理论，借鉴相关行业的经验，构建完善的特种设备应急管理体系，并明确了各模块和子系统的功能要求。

应急管理体系是基于突发事件的演变进程而构建的，包括5个部分，覆盖了应急管理的各个环节。应急管理工作的目的就是要通过事前的科学研究，结合突发事件处置积累的经验，达到避免或减少事故的目的，因而预防部分的工作量十分巨大，且是应急管理工作的基础。然而，并非所有事故都是可以避免的，因此应做好充足的准备，在突发事件发生时，能够实现高效应对。在处置过程中，通过建立程序化的运转机制，可实现科学应对、规范事故调查工作。在恢复过程中做好各项评估工作，可从突发事件中最大限度地吸取经验教训。整个体系建设中，会大量运用到网络和信息化技术，因而将各类信息库和信息化系统单列作为其他部分，便于建设。

1. 预 防

实施应急管理的目的是要避免和减少事故，因而预防是应急管理中最重要的一环。狭义上的预防是指发现安全隐患并消除，从而避免突发事件的发生。而从广义上来说，目前开展的特种设备日常监管实际上也是预防工作的一部分，数十年的经验表明，当前实行的监管模式有效地防止了特种设备恶性事故的发生。除日常安全监管之外，开展针对性的风险研究和建立预警体系是预防的两大重要任务，风险研究包括基础研究和特定的设备具体风险研究，预警体系包括监测、信息研判和实现预警等三个环节。

2. 准 备

坚实的预防工作可以避免大部分事故，然而，有些事故是不可避免的，因而，有必要充分做好突发事件的应对准备工作。准备部分的研究内容包括法律法规、特种设备应急特点、预案编制等基础研究，以及应急队伍、装备等保障技术研究。同时，有效开展应急演练，运用网络和信息化技术实现情景构建也是准备环节的重要内容。

3. 响 应（处置）

突发事件发生后，及时、科学、高效的响应和处置是减少事故后果和影响的关键。信息的准确性和完备性、应对的科学性、处置过程的科学性和规范性对整个突发事件的发展方向都有着决定性的影响。因此，需着重应用信息化和网络技术来规范信息报送工作，深入研究各类突发事件的处置特点以避免次生事故的发生，同时规范事故调查处理流程，保证调查结果的客观公正。

4. 恢 复

当前特种设备应急管理的工作大多侧重于预防和处置环节，对于恢复部分的工作尚不够深入。实际上，从事故中吸取经验教训，避免同类事故的再次发生是应急管理的一项重要工作。在恢复阶段，重点开展的工作包括：科学制定事故考核规则，保证统计数据的准确性；研究事故通报的编制技术，依法公开信息；对企业在恢复生产中以及今后的特种设备管理工作进行指导；对整个应急预案启动、处置过程等进行评估。

结 语

预防是整个应急管理体系的基础，而识别和控制风险又是整个预防的基础，因此，在下一步的工作中，可将风险研究作为应急管理工作的切入点，在隐患分类方法及隐患排查、预警方法及预警标准、安全评价方法及分类监管等方面开展进一步的研究，满足特种设备监管工作的需求。