当前西北边疆地区民族问题的特征、原因及对策

摘要：当前西北边疆地区分裂势力再度抬头，使该地区民族问题再度成为关注焦点。本文在剖析西北边疆地区民族问题的特征和原因的基础上，提出了加快地区经济发展、促进族际教育公平、促进族际公平就业、强化国人意识、调整民族政策等5个方面缓解西北边疆地区民族问题的对策建议。

关键词：西北边疆地区；民族问题；原因；对策

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）02-0014-06

近年来，西北边疆暴恐案件发生呈现上升趋势。在当前西北边疆分裂势力再度抬头的背景下，西北边疆地区民族问题再度成为关注焦点。本文在分析当前西北边疆地区民族问题的特征和原因的基础上，提出了新形势下缓解该地区民族问题的对策建议。

一、当前西北边疆民族问题的特征

（一）复杂性

1.聚居格局的复杂性。西北边疆地区在狭义上是指我国新疆的边境地区，在广义上是指新疆全境和内蒙古、青海、甘肃的部分地区。据2011年第6次全国人口普查，目前居住在新疆的民族共有55个，其中13个是世居民族，分别是维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族、蒙古族、锡伯族、俄罗斯族、塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、满族、达斡尔族。由于历史和地理的原因，新疆与8个国家接壤，有9个民族跨国界而居。从人口数量上看，目前新疆排在前三位的民族是维吾尔族、汉族和哈萨克族，分别是1037.04万人、844.42万人和154.26万人。新疆人口分布随之呈现以维吾尔族、汉族和哈萨克族这三个民族为主的“大杂居、小聚居、互相交错杂处”的格局。新疆除汉族、满族和回族的人口分布格局呈现较为分散的特点外，其他民族均有自己相对集中的分布区域。哈萨克族等民族居住相对集中，维吾尔族主要聚居在南疆，南疆占全区维吾尔族人口的88.15%[1]。因此，新疆的民族关系在宏观上表现为汉族与维吾尔族之间的关系。

2.民族与宗教交互影响的复杂性。西北边疆地区自古以来就是多民族共居、多宗教汇聚之地。由于特殊的地理、人文和社会历史条件，西北边疆地区很早就形成了多种宗教并存的格局，并在16世纪形成了伊斯兰教占主导地位、多种宗教并存的局面。目前，西北边疆地区信仰伊斯兰教的人口总数逾1000万人，约占全疆人口的60%。宗教在历史上对各民族文化交流和民族融合发挥了巨大作用。当民族关系和谐时，人们会倾向于利用宗教教义中倡导友爱仁慈的一面为这种关系和友好行为辩护，使宗教有助于各宗教、各教派之间和谐共处，也有助于民族关系的改善。当民族关系紧张时，人们会倾向于强调宗教教义的另一面，比如强调自身与“异教徒”的对立、正统与“异端”的区别，甚至可能打出“圣战”的旗号，以便为自身的敌对行动辩护，使宗教可能促进民族分化[2]。

（二）脆弱性

西北边疆地区民族关系虽然总体是和睦的，但是很容易受到内外诸多因素的干扰，最终影响民族关系的改善。在20世纪80年代后，民族分裂势力活动又开始活跃起来，西北边疆社会稳定形势因此受到一定影响。在这种情况下，政府一方面加大了反分裂力度，另一方面开始更加重视社会秩序治理。政府为反民族分裂而加强对特殊人群的社会控制。这很难避免出现控制面和打击面扩大化、概念化的倾向，造成一些民族成员因遭遇特殊对待而认为被歧视，更强化了其民族分化意识，激化了民族情绪[3]。据不完全统计，1990—2001年，境内外“东突”恐怖势力在新疆境内制造了至少200起恐怖暴力事件。据新疆公安厅统计，2012年新疆发生暴恐案件190余起，这些恐怖事件绝大多数发生在南疆地区。2013年以来，“东突”恐怖势力在南疆以外地区尤其是新疆以外地区策划实施恐怖袭击的动向开始显现。2013年10月至2014年5月发生的7起影响较大的暴恐事件中，就有两起发生在新疆以外的地区。

（三）暴恐性

把有某一民族身份的行凶者的暴力行为视为民族冲突，一直备受争议。但是，暴恐行为的民族性和民族冲突的暴恐性又不能够完全割裂开来。近年来，境内外民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力活动频繁，西北边疆地区成为这三种势力活动和渗透的重点地区。境外的“东突独”组织有50多个。在西北边疆地区，有组织、有纲领、有计划的恐怖主义组织有40多个。其中的一些组织已经形成一定规模，对西北边疆地区的稳定与安宁构成了现实的威胁。它们培训暴力恐怖分子，积极筹集武器弹药，实施恐怖破坏活动。以1997年伊宁大规模骚乱事件为标志，西北边疆民族分裂活动进入活跃期，带有“圣战”色彩的暗杀、爆炸等恐怖暴力活动频繁发生[4]。这些活动表明，在极端主义、分裂主义和恐怖主义的影响下，境内外部分“东突”势力转向以恐怖暴力为主要手段的分裂破坏活动。他们集抢、杀、烧于一体，公然把矛头对准了党政领导、爱国进步的宗教人士和无辜的人民群众，其目标就是通过恐怖暴力手段达到分裂祖国的目的[5]。总的来说，“东突”势力是集民族分裂、宗教极端和暴力恐怖三位一体的邪恶势力。它从诞生的那天起，就从事着分裂祖国的罪恶活动；民族分裂是它的根本目标和本质要求，宗教极端和暴力恐怖是实现其罪恶目标的两大手段[6]。

二、当前西北边疆民族问题的原因

（一）历史原因

伊斯兰教在西北边疆地区的传播，前后经历了500余年之久。其传播方式有武力征服和个人说教两种类型。伊斯兰教通过这两种传播方式最终在明朝中叶把南疆地区全部实现了伊斯兰化[7]。“泛伊斯兰主义”“泛突厥主义”思潮虽然在19世纪末20世纪初已经在西北边疆地区出现，但该地区分裂政权的出现是在20世纪上半叶。1933年11月，“东突厥斯坦伊斯兰共和国”在喀什的出现是这类思潮直接导致的结果。“东突厥斯坦伊斯兰共和国”的出现是在军阀混战、农民暴动此起彼伏的特定时期偶发的一次分裂行动的产物。虽然其存在的时间只有短短几个月，但是其危害十分深远。它标志着分裂势力完成了从思想意识传播向政治实践活动的过渡，开创了建立分裂政权的先例。之后各种分裂组织不仅通过篡改历史混淆视听，利用宗教蛊惑人心，而且自20世纪50年代开始在西北边疆地区制造了一系列暴动、骚乱、爆炸等恐怖活动，同境外的敌对势力相勾结，实施“西化”“分化”我国的政治图谋，对西北边疆地区的稳定和发展造成了严重的负面影响[8]，为西北边疆地区民族问题埋下了隐患。

（二）经济原因

1.人均收入差距巨大。受制于特定的主客观条件，我国区域之间存在着经济社会发展差距拉大和不同区域居民收入差距拉大的现状。这一点在西北边疆地区表现得更为明显。以新疆为例，《新疆维吾尔自治区2013年国民经济和社会发展统计公报》显示：2013年新疆城镇居民人均可支配收入19874元，为全国平均水平的73.6%；新疆农村居民人均纯收入7296元，为全国平均水平的82%。尽管新疆整体收入水平和全国相差并不是很大，但是南北疆之间经济发展和收入水平相差十分明显。2011年，位于北疆、汉族人口占73%的乌鲁木齐市人均地区生产总值为52649元，而位于南疆、维吾尔族人口接近97%的和田地区生产总值仅为6172元，只相当于前者的11.7%。维吾尔族人口占绝对主体的南疆与汉族人口占主体的北疆之间的人均收入差距由此可见一斑。

2.就业问题十分突出。抽样调查结果显示，新疆总体就业水平较低，为41.71%。其中汉族就业率为83%，而维吾尔族就业率仅为48.48%。从地域上看，北疆少数民族就业水平高于南疆，北疆就业水平为57.6%，明显高于南疆的29.84%。从学历上看，不同文化程度的就业水平呈现U型结构，即具有初中以下和研究生以上文化程度被调查者的就业水平较高，具有高中和大学文化程度被调查者的就业水平较低。其中，具有初中和高中文化程度的维吾尔族劳动者的就业水平低于汉族，尤其是具有初中文化程度的维吾尔族劳动适龄者就业比例比汉族低近11个百分点。就业水平与文化程度的非相关性在一定程度上体现新疆教育特别是少数民族教育的滞后性。调查数据还显示，除20岁以下年龄段的汉族未就业人口高于少数民族以外，其余各年龄段的少数民族未就业人口均高于汉族，特别是年龄在20岁至40岁的少数民族人口未就业比例最大。其中，维吾尔族未就业人口主要集中在30～40岁这一年龄段。从人口学的角度来说，30～40岁是人学习能力和知识经验最佳的时期。若他们在知识、体能和经验最佳的时期处于非就业状态，势必会引发许多社会问题[9]。

（三）宗教原因

西北边疆地区有维吾尔族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族、塔吉克族等10个民族信仰伊斯兰教，信教人数超过1100万。由于特殊的地理位置，全球性宗教复兴浪潮对西北边疆地区造成了巨大影响。以伊斯兰教为例，西北边疆地区1100余万穆斯林拥有清真寺数量达1.8万余所，与中亚五国的清真寺总数基本相当。信教群众参与宗教活动的开支占家庭总开支的比重连年上升，已经影响了少数民族群众扩大生产或增产创收。而国内外敌对势力一直利用宗教对西北边疆地区少数民族群众进行意识形态渗透。由于少数地方管理不到位，有的清真寺被怀有严重分裂思想或者倾向的人把持，有的清真寺甚至直接成为分裂分子进行反动宣传的场所[10]。这些分裂分子蓄意将宗教与民族分裂活动纠缠在一起，以宗教掩盖其政治目的。

（四）教育原因

西北边疆地区世居民族不同教育层次的受教育人数相差相当大。以新疆为例，2000年，维吾尔族在每1000人中，本科生仅有6.97人，列第10位；专科生仅有7.01人，列第12位。2010年，维吾尔族在每1000人中，本科生为18.48人，列第11位；专科生为42.94人，列最后1位；有高中文化的为64.49人，同列最后1位。可见，新疆少数民族人口的文化素质与过去相比有了明显提高，但是总体水平依然较低，特别是维吾尔族人口的文化程度远低于新疆其他世居民族[11]。据统计，2013年，新疆接受学前和中小学双语教育的少数民族双语班学生达182.61万人，占少数民族学前和中小学在校生的70.93%。其中，学前三年接受双语教育幼儿达47.66万人，占少数民族学前教育幼儿的64.61%；中小学接受双语班学生达134.95万人，占少数民族中小学在校生的64.4%[12]。尽管新疆在族际教育公平方面取得了前所未有的成绩，但是新疆少数民族和汉族的族际教育差距仍然较大，少数民族教育出现“北高南低”的现象。以2011年新疆初中毕业生升高中率为例，乌鲁木齐和哈密地区的升学率分别达到70.46%和81.43%，而和田地区和喀什地区分别只有15.34%和28.10%，南疆初中毕业生升高中率远低于北疆。这说明提高初中毕业生升学率、提高劳动者受教育水平是新疆尤其是南疆地区亟待解决的一大难题。总体而言，我国西北边疆地区学校“五多五少”现象十分突出：学校布局在城乡结构上是县城多，农村少；在学段结构上是小学多，中学少；在学科结构上是传统学科多，新型学科少；在学历结构上是专科、高中学历者多，本科学历者少；在年龄结构上是50岁以上的多，30岁以下的少。英语、计算机、数理化和能够胜任双语教学的教师紧缺，音、体、美、劳技等科目的教师严重缺乏。

（五）政策原因

西北边疆地区少数民族特别是维吾尔族就业压力大，就业水平低，与少数民族特殊的计划生育政策关系密切。1978—2011年，新疆维吾尔族人口从555.53万人增至1037.04万人，净增481.51万人，增幅87%；新疆汉族人口从512.9万人增至844.42万人，净增331.52，增幅约65%，远低于维吾尔族等少数民族的人口增幅；汉族人口占新疆人口的比重从约42%下降为约38%，降幅接近4%；维吾尔族占新疆人口的比重从45%增至47%，增长2%，其中，和田地区维吾尔族人口的比重更是高达96%。此外，针对近年来新疆民族问题出现激化苗头，有的维吾尔族民众指出，法律面前人人平等，“两少一宽”政策（20世纪80年代提出的“对少数民族犯罪分子要少捕少杀，在处理上要尽量从宽”）在事实上助长了这种行为。犯罪了就该抓，该枪毙的枪毙，不能因为是少数民族，犯法了不抓，还说是国家优待政策。这会养成一些人的恶劣习惯，长大了就会成为犯罪分子[13]。

三、缓解当前西北边疆民族问题的对策

（一）加快地区经济发展，让少数民族群众平等受惠

改善西北边疆地区民族关系首先要发展地区经济，缩小西北边疆地区与东中部地区的差距。加快西北边疆地区经济发展的前提和目标必须是能够让少数民族群众得到实惠，是有利于该地区资源集约、环境保护、基础设施改善、社会发展。那种以牺牲该地区自然生态环境为代价，以该地区自然资源被无节制开采且少数民族群众并未从中平等受惠，进而造成地区经济差距拉大的经济发展，显然不是少数民族群众所欢迎的经济发展。因此，当前西北边疆地区的经济发展必须以让少数民族群众受益为先导，本着资源集约利用、环境受到保护、少数民族群众得到实惠的思路，充分发挥本地区在地理区位、自然资源、历史文化、生态环境和人力成本等方面的比较优势，进一步扩大边境地区的对外开放程度，加大对通讯、交通等基础设施的投入，发展地区经济。具体来讲，要充分利用本地区的特色农产品、畜牧产品、自然资源等优势，引导和扶持农民致富带头人创办民族农业合作社、民族农业生产经营和资源开采加工企业，更多吸纳少数民族群众创业和就业，更好解决民族经济发展的后顾之忧，让少数民族群众和汉族群众一样，平等享受到经济发展成果。

（二）促进族际教育公平，让少数民族群众平等升学

澳大利亚的希尔在《在校儿童种族之间的关系：以苏格兰学生的观点为例》一文中指出：“如果不同民族的人在童年时期有良好交流，将对其民族观和行为产生重要影响，更容易促进民族团结。语言的掌握也可使少数民族更好地适应市场经济的激烈竞争。”[14]当前，我国西北边疆地区族际矛盾的一个教育根源，就是不同民族的群众在儿童时期缺乏良好的交流，不同民族的儿童从小就没有受到公平的教育。这使他们的心灵从小就被烙上了少数民族的烙印，如果后期教育没有跟上，那么这种烙印极有可能伴随他们的一生。对于我国少数民族群众而言，教育不公是最大的不公。因此，今后一个时期，我国西北边疆地区要根据“五多五少”这一最大实际，全面实施以学前教育为起点的双语教学，采取民汉合校举措，以汉语为主要教学语言，为各民族学生提供交流的有力工具[15]，让各族群众从小就能够接受同等质量的教育，从小就能够和睦共处。要在中小幼学校布局上向中心城镇和乡镇倾斜，大力推进民族地区中心学校建设，为少数民族儿童都能够进入师资条件好、硬件条件优、语言环境多样的中心学校学习提供交通和生活便利。国家可以考虑为这些地区的少数民族儿童提供免费校车接送服务和早中餐供应，免除少数民族群众子女入园难、上学难的后顾之忧。要大力引进英语、计算机、数理化和精通新兴学科、多民族语言的年轻教师，让边疆地区的少数民族学生能够接受同城里以及内地孩子同等质量的教育。要全面推行高中阶段免费教育，大力培养高中阶段以上教师，新建和扩建高中学校、中等职业学校，在东中部地区增设民族学校、民族班，增加普通高等学校和高等职业学校在西北边疆地区的少数民族招生指标，为适龄青少年升学创造良好条件，促进族际教育公平和区域教育公平。

（三）促进族际就业公平，提高少数民族群众的生活水平

劳动就业既有促进社会发展的作用，又有促进社会稳定的作用[16]。针对西北边疆地区少数民族青壮年就业率偏低的现状，首先，政府应出台积极的就业政策，尽快形成劳动者自主择业、政府促进就业、市场调节就业的新格局，为中小企业、民营企业的创立和发展创造良好环境。在条件具备和环境许可的情况下，积极发展就业容量大的劳动密集型企业和第三产业，尽可能为少数民族群众特别是少数民族青壮年劳动力创造更多的就业岗位。为促进族际就业公平，可以实施按比例就业制度，即实施用工配额制，保障少数民族群众在企事业单位的就业权。积极推动少数民族干部特考制度，通过设立特殊标准、条件、程序，提高少数民族干部的比重[17]。建立健全保障少数民族群众就业权的法律执行和监督机制，对违法的机关和企事业依法给予严肃处罚。其次，要加快完善西北边疆地区特别是农村社区的社会保障体系[18]，坚持多层次、保基本、可持续、广覆盖的发展方针，不断扩大社会保障的覆盖范围，把符合条件的各类人群纳入相对应的社会保障制度，使人人享有基本社会保障。要通过政策引导、经济帮扶、宣传典型等方式鼓励少数民族群众特别是少数民族青年走出去，到东中部经济比较发达的地区和大中城市就业和生活，并对他们外出就业提供必要的信息支持和全方位的培训与指导，让他们能够较好地融入当地经济社会环境中。

（四）强化国人意识，提高全国各族人民的中国人认同

民族意识的增长表现为民族自尊、自信意识的增长，民族自立、自主和平等意识的增长，积极参与国家和民族自治地方政治生活的参政意识的增长，要求提高生活水平、迅速发展民族经济文化的生存和发展意识的增长等。民族意识的增长具有两面性，消极的一面是强调本民族利益或把本民族利益置于其他民族利益之上的意识形态，积极的一面是民族意识在特定条件下会转化为国族意识[19]。但是，国族和国人并不是一个概念，国族是民族的集合体，仍然是一个民族概念，而国人是政治概念，等同于中国人。相比于国族即中华民族，在国家救亡图存早已完成、正在实现民族复兴的背景下，中国人比中华民族更具有时代性和现实意义。因此，在民族工作中，我们一方面要切忌将民族主义泛化，将一切同少数民族群众有关的问题都归结为民族关系[20]；另一方面，不应在国家的一些重要文件、重要场合和重要证件中不断强化民族存在，而要不断强化全国各族人民的中国人认同，最终形成不管是汉族还是少数民族都是中国人的政治语境，不断提高每个中国人的国家认同。

（五）调整民族政策，实现各民族在法律面前人人平等

新中国成立以后相当长一个时期，我国出台了一些民族优惠政策，主要在计划生育、升学和犯罪判定等方面给予照顾倾斜，为的是团结民族、保障少数民族的权利。然而在实践中，民族身份往往取代了公民身份，“优惠”必然地联系着“特殊”，最终反向地偏离了民族平等的目标[21]。民族平等是我国处理民族关系的基本原则。在新的时代背景下，要对这类不利于民族平等的民族政策进行调整，把对少数民族特性的强调转变成对少数民族心理的尊重。在政策制定和执行中既不歧视任何一个民族，也不偏袒任何一个民族，使少数民族群众从享受民族身份待遇逐渐转向享受公民待遇，最终实现在法律面前的民族平等和人人平等。这应成为我国当前调整民族政策的主导方向。

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责任编辑：罗振建