加强对城建档案中“建设用地档案”的管理

孙海英

建设用地档案是城建档案中的重要组成部分。随着社会的进步、城市的发展和自然灾害的发生，导致一些建筑被拆除、被损毁，与之相关的绝大部分城建档案也随之失去了它的作用，有的被销毁。

然而，建设用地档案是不能随着建筑的消除而销毁，因为它是国家土地管理部门对建设单位工程土地利用的审批过程中形成的有保存价值的文件图样等材料，是土地管理档案的重要组成部分，它真实地反映了土地利用（包括征用、使用、划拔、调换和使用权出让等）的客观现状，是国家对土地利用依法管理、合理利用土地，妥善解决土地纠纷必不可少的历史依据。

近几十年来，随着城乡建设的加快，在一些城建档案工作比较薄弱的市、县（区），不断出现因拆迁、新建、重建等建设项目而发生的土地纠纷问题，不但极大地阻碍了工程建设进度，同时也带来了土地确权方面的严重问题。所以，对建设用地档案的管理，已经提到了各部门、各单位应该高度加强的程度。

建设用地档案目前主要有以下三个状况：

一是从时间跨度上大体可分为三个阶段。

1954-1969年土地改革和人民公社初期的建设用地档案。这一时期的建设用地管理很不完善规范，审批程序非常简单。从保存的档案来看，只有征地审批文件和征地草图。

1970-1989年的建设用地档案。这一时期各级审批文件由手工书写绘制逐渐演变为政府统一印制，同时增加了建设用地协议书、建设用地审批卡片、建设项目选址定点审批表等多项内容，征地红线图也基本符合国家建设征（拨）用地附图的规格要求。

1990年以后的建设用地档案。这一时期表现为审批文件完整齐备，征地附图描述准确，增加了地籍面积调查计算成果、界址点成果表和土地权属界线调查表、建设用地勘测定界报告和勘测定界图、征地地形图等内容，从建设用地档案上能很准确很直观地反映出征地范围。

二是从档案的内容和载体上看，主要体现在内容的多样性和不同时期档案构成内容差异大，档案以纸质为载体两个特征。

三是从档案的管理和利用上看，主要有检索工具简单，很难将其历史的来龙去脉呈现出来，从而利用困难;档案管理部门多，地方国家档案馆、城建档案馆、土地管理部门和建设项目单位均保管有建设用地档案。

针对建设用地档案的形成和目前的管理现状，应该如何加强建设用地档案的管理。

一、提高对建设用地档案的认识

要使领导和工作人员从思想上认识到建设用地档案的特点和作用。

（一）建设用地档案的特点

建设用地档案的特点主要体现在以下几个方面。1、档案项目成套，是一个不可分割的有机整体;2、涉及的用地单位面十分广，且数量很大;3、内容多样性，不同时期档案构成内容差异大;4、受自然因素和人为因素影响，土地数量、质量、权属、用途呈动态性变化;5、真实地反映土地利用的客观现状，具有不可替代性;6、生产生活与土地密不可分，档案具有很高的社会价值，利用率很高。

（二）建设用地档案的作用

建设用地档案的作用与其它档案一样主要也是体现在凭证作用和参考作用两个方面。

凭证作用方面，建设用地档案是土地所有权、使用权的历史凭证。在笔者多年来的建设用地档案管理工作中，每年因土地纠纷而需要查阅档案的就有十几起，因企业改制、综合开发、产权纠纷、清产核资、办理房产证和土地使用证而需要查阅档案的有几十起，有的档案甚至被重复利用多次。一纸档案解救一个企业，这样的例子举不胜举。如2015年初，秦皇岛港务集团公司来我馆查阅公司成立30年多来的所有征用土地批复文件，该公司为部属大型国有企业，占地上千亩，下属子公司10余个，征地情况复杂，边界模糊的就有好几起，要想彻底摸清家底，解决纠纷，必须提供有力的原始凭证，即使没有争议的占地要想重新测量，勘察测量费也是一笔不小的开支。在这种情况下，我们历时两个月时间，调阅了上千卷征地档案，认真筛选有价值的信息，多方落实，提供大量有效凭证，使其彻底摸清了家底，产生了良好的经济效益和社会效益。

参考作用方面，建设用地档案为土地统计提供依据。“以古为鉴，可知兴替。”有效发挥档案“资政工具和文化传承”的功能为城市规划、设计和管理建言献策，才能制定合理的建设用地计划，才能加强土地资源的宏观调控，才能改善并建立合理的土地利用结构，促进国民经济各部门有计划按比例均衡协调发展。同时。建设用地档案的历史沿革也可以为研究土地制度、地籍管理史、编写土地词典等提供宝贵的资料。

二、管好用好建设用地档案

在提高认识的基础上，如何管好、用好建设用地档案，是个管理方法和利用手段的问题。我认为应该从以下几个方面做好工作。

（一）保护好现有档案。建设用地档案的载体形态是纸，运用科学的保护技术，采用正确的保管方法，延长纸质档案的寿命是做好档案管理的前提。做好建设用地档案的动态管理，做好与国土资源管理部门和规划部门的沟通，做到及时发现，及时变更，及时存档。

（二）畅通管理渠道。档案是国家的宝贵财富，属于国家所有，任何单位、团体和个人都不能占为己有。这就要求各级档案保管部门摒弃一己私利，打破条条框框，本着更好地服务于用户、服务于社会、服务于经济建设的原则，互相协作，实现资源共享的良好局面。

（三）提高管理水平。加快档案信息电子化数字化建设进程。首先，努力规范档案信息化建设标准，它是实现档案技术咨询、利用服务实时化、网络化、共享化的前提条件。通过对各种规范和标准加以制定和落实，能让分工协作和技术应用有统一的依据，确保档案信息化管理各项工作可以有机的协同起来。其次，以硬件建设为突破口，提升信息化的档次，要按照档案管理的要求配备好档案安全保管保护的相应设施，同时要按照信息化的要求配齐信息化管理设备。

（四）转变服务方式。在保密的前提下以利用最大化为工作目标。在传统档案管理部门，档案信息利用基本处于被动地位。档案信息化的实现从根本上改变档案管理者与利用者之间的关系，实现档案管理工作以手工检索为主向以计算机管理为主、以管理档案实体为主向以管理档案信息为主、以档案存储保管为主向利用服务为主的转变。另外，做好档案信息编研工作，善于围绕热点问题对档案信息进行深入研究、开发、综合加工，使编研工作的服务具有主动性、针对性、超前性、知识性、成果性，方便民众利用档案。通过服务方式的转变最大限度地发挥档案的社会效益和经济效益，提高档案工作的社会地位，提升档案工作对社会发展的贡献率。

（作者单位：秦皇岛市城建档案馆 ）