国有企业改革的顶层设计

张启元+王丽

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，对深化国有企业改革作出了重大部署。《指导意见》系统阐述了国有企业全面深化改革的总体要求、原则和整体思路，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措，是对国企改革作出的系统设计，是新的起点上全面推动国企改革的行动纲领。

一、将国有企业分为商业类和公益类，分类推进国有企业改革。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。

商业类国有企业要按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本，实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作，独立核算。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

不同类型的国有企业纳入不同的改革措施当中，积极推进分类监管、分类定责、分类考核，实现管理的精细化、差异化，有利于引导企业按照不同方向发展，各尽其职、各负其责，有利于推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一，更好地发挥国有企业功能作用。

二、深化国有企业负责人薪酬制度改革，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配方法。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。

推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工的积极性。

深化国有企业负责人薪酬制度改革，是深化国有企业改革和收入分配体制改革的重要组成部分，对建立健全国有企业薪酬分配激励和约束机制，促进企业持续健康发展和形成合理有序的收入分配格局具有重要意义。

三、以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制。以管资本为主加强国有资产监管，是完善国有资产管理体制的方向和重点。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。准确把握履行出资人职责的定位，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向管资本为主的转变。该管的要科学管理，决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权，决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。

以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。以市场为导向，以企业为主体，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

从“管企业”到“管资本”的转变，是国有企业经营理念的重大进步。管资产与管资本一字之差，实质却相去甚远，管资产的法理基础是公权，权责基础是行政隶属关系；管资本的法理基础是司法，权责基础是股份所有权。这意味着，国资委今后不再兼当“婆婆”，要做干净的“老板”。

四、推进国有企业混合所有制改革，促进国有企业转换经营机制。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞“拉郎配”，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。改革要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。

引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。

鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。发展混合所有制有利于国有资本放大功能，保值增值，增强活力，有利于与引进的非公资本优势互补，取长补短，提高国有资本配置和运行效率。

五、加强和改进党对国有企业的领导。充分发挥国有企业党组织政治核心作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。建立健全党建工作责任制，加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设，加强企业党组织对群众工作的领导。

进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用人方式。坚持党管干部原则，强化企业党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育和管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权。加强对企业领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”。建立切实可行的责任追究制度，实行“一案双查”，努力构筑企业领导人员不敢腐不能腐不想腐的有效机制。