论环境影响评价机构的独立性

周 珂 史一舒

环境影响评价机构作为我国唯一有资质接受建设单位委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，对环境影响评价制度在我国实施的有效性和公正性起着至关重要的作用。2015年3月25日，随着环保部《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》的公布，一大批具有环保部门背景的环评机构不复存在，环评主要机构由全国环保系统直属单位各级环境科学研究所改制为具有企业性质的环评单位。环评机构脱钩，不仅是政府与其直属单位之间重大利益关系的调整，是环评行政审批制度改革、政府职能转变的重要内容，更是整治环评机构乱象、增强环评机构公信力的强心剂。据环保部门的统计数据显示，在全国1100多家具有资质的环评机构中，422家有过违法、违规案底，占比超过1/3。今年5月，重庆两江志愿发展服务中心、广州绿网环境保护服务中心联合发布的《环评机构质量报告》称，在调查的606家环评机构中，有182个环评机构共有319条相关不良记录，占样本环评机构的30.03%。其中甲级机构40家，乙级机构142家，分别占比21.98%、78.02%。①章轲：《全国1100多家环评机构超3成曾违法违规》，载《第一财经日报》2015年6月10日。而在诸多具有违法、违规案底的环评机构之中，几乎所有的环评机构都存在“红顶中介”、环评审批中的腐败、环评造假等诸多方面的问题。虽然现阶段环评机构已陆续从环保部门中脱离，但是如何使环评机构能够真正独立、客观、公正地进行环境影响评价，切实提高环评的质量，是我们亟需解决的现实问题。全面加强环评机构的独立性建设，将是解决上述问题的根本途径。

一、环评机构独立性的概念内涵

环评机构的独立性，是指环评机构在接受建设单位的环评委托之后，为了社会公共的利益，以“提出全面且客观的建设开发活动对环境造成的显著变化的评价方案”为评价目标，应根据《环境影响评价法》等法律、法规的有关规定，独立自主地进行相关环境影响评价工作，环评机构和人员必须恪守《环境影响评价机构资质管理廉政规定》等行为准则，不得因其他单位、人员等外界因素影响到环评结果的真实性和有效性。

环评机构的独立性与其自身性质是密不可分的。环评机构本质上属于兼具评估、咨询功能的社会中介机构。1993年11月14日中共中央发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会中介机构进行规定: “发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督……中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。” 社会中介组织的设立目的，即在复杂多元的社会主义市场经济之中，发挥其服务、沟通、公正、监督等作用，减少市场主体之间的摩擦和矛盾，维护各市场主体的利益，最终“实现政府‘让位’，即市场能做的事，而且政府不容易做好的事，政府应该让位于市场，放手让中介组织去做，使各中介机构真正从政府有关部门独立出去，实现其‘自主经营、自担风险、自我约束、自我发展’的目标，使其能够独立、客观、公正地执业。”②黄友：《我国政府职能转变中的社会中介机构建设》，载《经济体制改革》2002年第4期。根据《环境影响评价法》第19条第1款的规定，获得从业资质的环评机构不仅需要为建设单位环评提供技术服务，并且是向政府提供环评报告书的唯一法定机构，它能够适当地平衡政府与建设单位之间的利益关系，维护市场秩序，因此环评机构属于兼具评估、咨询等服务功能的社会中介机构，是代表着公权力的政府与代表着私人利益的建设单位之间的重要纽带：政府必须为了人民群众的切身利益而充分了解建设开发活动对环境可能造成的重大影响；因此，政府需要一个来自建设单位外部的持独立、公正立场的第三者来对将要发生的环境影响进行客观、合理的预测，以帮助其作出正确的决策。

表1.1

环评机构在本质上虽然属于社会中介机构，但是它又不同于一般意义上的中介机构，因此，环评机构与一般社会中介机构所需的独立程度亦不同。环评机构虽然依照市场的规则进行经营、运作，但它却是具有很强的公益属性的社会服务型组织。而会计师事务所、律师事务所等社会中介机构，一般情况下是为了其他企业、个人的私人利益进行专业服务的：会计师、律师在做某个案子时，不必时常考虑到案子的处理会对整个社会产生怎样的影响。但环评机构的环评工程师必须充分考虑到广大人民群众的利益，从而对建设项目实施后可能造成的环境影响进行客观、专业的分析、预测和评估。并且，脱钩后的环评机构的设立和运营同样也少不了环保部门的参与。如表1.1所示，环评机构在设立时须经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，才可颁发资质证书；环评机构在运营过程中制作的建设项目的环境影响评价文件，也须由享有审批权的环境保护行政主管部门审批。因此，环评机构所作出的环评文件由于涉及到社会公共利益，其行为要比一般的社会中介机构在更大的程度上受到行政部门的规制。环评机构若要在竞争激烈的市场中存活下去，它必须同环保部门“处理好关系”；当公共利益和私人利益相冲突时，环评机构的抉择显得尤为重要。因此，如何在制度设计上赋予特殊的社会中介机构——环评机构一定程度的独立性，在尽最大可能地维护社会公共利益的同时，使环评机构能够独立自主地进行高质量环评，切断其同政府和建设单位的不正当的经济利益联系，是需要我们深入思考的问题。

从理论上来说，环评机构的独立性应主要体现在以下几个方面：

第一，财政独立。（1）环评机构可根据国家相关规定，综合建设项目的规模、进行环评的难易程度以及环评机构自身的技术水平、工作效率等多方面因素，自主确定环评收费。（2）环评机构自身应有充足的经费保障，避免其为了经济利益而引发恶意竞争，进而导致环评质量较低，市场秩序混乱。

第二，人事独立。（1）环评机构可自主制定企业内部人员管理规章制度，引进环评专业技术人才，提高本企业环评机构从业人员的专业素质，加大对环评技术人员的培训力度。（2）合理安置脱钩前环评单位在编以及聘用人员，并消除部分行政人员对环评机构的不良影响。

第三，评价独立。（1）环评机构在制作环评文件中应秉持着客观、公正的原则，不会受到来自外界的任何干扰。环评机构仅对评论结论负责，环评机构没有义务也不得使用任何不正当手段使环评文件通过审批。（2）建设单位威胁、唆使、利诱环评机构更改环评文件、审批机关违规处理环评结果的，应给与相关责任人员严厉处罚。

第四，责任独立。（1）环评机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得环评资质的、在环评工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，环评机构应依法独立承担行政或刑事责任。（2）环评机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得环评资质、在工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应依法独立承担行政或刑事责任。（3）特殊情形下，环评机构可与其他单位一同承担连带责任。

二、影响环评机构独立性的现实问题

2015年3月，《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》是环评机构独立性建设的重要一步，但是离环评机构所应具备的独立性仍相去甚远。主要的现实问题有：

第一，从环评机构本身来看，我国环评机构数量过多，环评机构从业人员专业素质参差不齐。近几年，随着我国环境影响评价制度的广泛实施，各地的环评机构大量扩容，截至2013年6月，我国共有环境影响评价机构1159家，其中，甲级评价机构约占16.6%。当有限的环评项目遇到数目众多、良莠不齐的环评机构，其间的恶性竞争便急剧增多。诸多环评机构为了获得环评项目，肆意降低或过分抬高环评费用，甚至有些环评报告书的收费从前些年的几万元至几十万元降至现今的三四千元，最终导致环评机构在利益驱动下放弃了其应具有的财政独立性：本应由环评机构自主确定的环评费用，不得不交由动荡的环评市场和其他环评机构的收费决定。财政独立性的丧失使得环评市场关系愈发混乱、复杂，多重市场利益关系相交织，政府对环评机构的监管陷入瓶颈。另外，在环评机构内部，环评从业人员来源广泛，有的甚至没有经过系统、长期的环评培训，专业素质较低，严重影响了环评应具有的人事独立性。比如，在环评机构脱钩之前，许多与环保部门有关系或没有任何环评业务能力的单位都申请开办了环评机构，其中有诸多之前做学术研究、公益服务的与环评不沾边的人，在经过短期培训，拿到环评资质后成为“环评专家”。更有甚者，有的环评机构没有一位环评工程师仍然拿到乙级环评资质等级③根据《建设项目环境影响评价资质管理办法》，乙级评价机构应当具备12名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有6名登记于该机构的环境影响评价工程师。。今年3月，刚被环保部取消环评资质的吉林省通化市环境保护研究所就是一个典型的例子。环评机构从业人员的专业技术和水平是影响环评质量的核心要素，更是衡量环评机构自主与独立程度的一把标尺。当环评机构的专职技术人员没有扎实的职业功底和根植于内心的职业道德，没有对环评职业的崇高信仰和深刻的自我约束，他们就无法编制出客观、公正的环评文件，更易于被建设单位提出的巨大经济利益所蛊惑，从而走向职业腐败的深渊。与此同时，环评机构的独立也将不复存在。

第二，从环评过程来看，我国的环评审批制度不够完善，环评机构和建设单位利益勾结现象严重。环评审批既是建设单位施工前需要通过的最重要的关卡，也是环评机构出现“红顶中介”、腐败、造假等违法犯罪行为的根本诱因。无论国内还是国外，一旦行政审批盛行并不断被强化，项目环评的直接甚至最终目的就演化成为通过审批，行政审批或准许条件就会不可避免地取代环评的基本目标、评价内容，甚至“超越”环评技术导则成为开展环评、编制环评文件的“圭臬”。④包存宽：《环境影响评价制度改革应着力回归环评本质》，载《中国环境管理》2015年第3期。就我国环评的审批内容来看，侧重于对环评项目概况、项目周围环境现状、工程分析、影响分析、影响预测、保护措施、监测建议及结论等问题是否科学、合理的技术性审批，而常常忽视了环评机构是否遵照《环境影响评价机构资质管理廉政规定》进行环评、是否即时进行环评信息公开、是否有公众参与等一系列程序问题。这易于导致环评机构和环评审批部门形成连带关系：环评审批部门既然已经对环评作了详细的技术性审查，那么一旦建设工程出现了问题，环评审批部门也摆脱不了干系。在实践中，即使是环评机构出现了很大的问题，地方环保部门也不敢报请环保部，担心承担连带责任。环评机构和环保部门的利益纠纷由此产生，这将严重影响到环评机构的评价独立性。另外，就我国环评的审批权限来看，我国划分审批权限的依据主要是由建设项目的环境影响程度和审批机关的行政级别共同决定。目前，一些由国务院负责审批或者由国务院授权有关部门审批的项目的环境影响不一定很大，这些项目之所以要由国务院审批或者国务院授权有关单位审批的原因是审批机关的行政级别较高。⑤童健：《我国环境影响评价制度若干问题的探讨》，载《中南林业科技大学学报》2011年第7期。这就使得一些建设单位为了降低环评审批部门的行政级别，与环评机构相勾结，诱导后者篡改环境影响程度等环评内容，使之降低到地方环保部门审批标准，进而顺利通过环评审批。在如此严峻的情形下，环评机构“拿人钱财，替人消灾”，难以依照自己的意志进行客观、真实、高质量的环评。环评机构和建设单位的利益勾结对环评审批结果的公允和真实造成了致命的一击。

第三，从环评结果来看，当损害产生后，有关环评机构及其从业人员的责任追究和损害赔偿机制不健全。《环境影响评价法》中的法律责任条款是决定环评制度能否在我国顺利、有效实施的决定性要素。环评法有关环评机构及其从业人员的责任追究和损害赔偿机制的欠缺会严重影响到环评机构的责任独立性：环评机构及其从业人员作为独立的环评市场主体，应独立承担法律责任，不得转嫁或者忽略环评机构及其从业人员的法律责任。然而，《环境影响评价法》中仅规定了建设单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员、环评审批机关及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及环评机构的行政或刑事责任，并没有有关环评机构从业人员在工作中出现不负责任、弄虚作假等违法行为时应该承担何种责任的具体规定。2015年3月，随着全国环境影响评价座谈会暨党风廉政建设工作会的召开，环保部陆续出台了《环境影响评价机构资质管理廉政规定》、《关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批的规定》，并印发了《关于进一步加强环评违法项目责任追究的通知》，重点规制环评主体的行为，但是，这三个文件均没有包含环评机构从业人员的违法责任追究的有关规定。此外，虽然《环境影响评价法》规定了环评机构的单位法律责任，包括罚款、降低或吊销资质、刑事责任等，但是并没有针对环评机构的“什么样的违法行为接受什么样的行政或刑事处罚、什么样的违法行为连续出现几次应接受什么样的处罚”等易于地方执行的详细处罚规定，导致地方环保部门根据地方规定执行不同的惩罚措施，使环评机构的违法犯罪具有可乘之机。今年年初，广东省环保厅对去年在广东开展业务的183家环评机构进行年度考核。令人不解的是，在其通报批评的6家环评机构中，虽然江苏久力环境工程有限公司曾出现11次违规环评行为，但其非但没有被取消环评资质，反而能够在外地顺利开展环评业务。环评机构法律责任制度的漏洞不仅会使全国各地环保部门在执行法律、法规时存在较大的差异，更会助长违法违规的环评机构及其工作人员的嚣张气焰，加之部分担心承担连带责任的环保部门的不作为，环评机构及其工作人员会愈加肆意妄为，以致扰乱环评市场秩序，破坏环评市场的公信力。

三、我国环评机构的独立性建设

环评机构的独立，并不能仅仅依靠与环保部门形式上的脱钩就能实现，而是要在法律、法规的限度内，通过一定的手段，使环评机构脱离不必要的束缚，实现真正人格上的独立，使其成为环境影响评价过程中具有完整的行为能力、责任能力的独立个体。环评机构作为特殊的社会中介机构，肩负着为公共利益服务的社会重担，在其切断与环保部门的行政利益联系、杜绝行政腐败源头的同时，需要在资质认证、审批环评文件等方面受到政府机关的严格管制和监督。一面是“钱主”建设单位，一面是“权主”环保部门，环评机构须在其间找到一个相对平衡点，通过自我约束机制和相关制度的建设，当其在面对不正当利益的蛊惑和利诱时，仍能坚守环评底线，独立、客观、公正地完成高质量、高水准的环评项目。

（一）完善环评机构财政、人事、责任追究制度，是环评机构独立性建设的基本要求

第一，在环评机构财政制度方面，可以改变由建设单位直接委托环评机构的方式，建立以建设单位为委托方，招标机构为中间机构，环评机构积极参与的新型环评委托方式。⑥刘建福：《环评机构从经济独立到评价独立方法研究》，载《工业安全与环保》2015年第3期。通过第三方招标机构的介入，改变原有的“先确定环评机构，再确定环评费用”的模式，从而平息环评市场动荡的“价格战”。首先，由招标机构与多个投标的环评机构、建设单位一同商议确定环评费用。如此一来，环评机构不必再担心其他环评机构给出费用的多少而任意加价或降价。费用一经确定，任何一方不能随意更改。其次，当关系到建设单位和环评机构双方利益的价格问题确定之后，在招标过程中建设单位即可不必再考虑价格因素，可另外根据各个环评机构的资质、技术水平、从业人员的专业程度等方面，斟酌考量最终的环评机构。“先确定环评费用”的制度模式对维护环评机构的财政独立性具有巨大的作用：不仅可以保障环评机构自主定价的权利，而且可以避免环评机构之间为了经济或其他利益产生恶性竞争，引发环评市场的秩序混乱。

第二，在环评机构人事制度方面，各个环评机构应重视环评专业人才管理。人才队伍建设是环评机构安身立命的根本，环境影响评价本身就是一个智力投入过程，环评机构专职技术人员的水平直接决定服务质量的高低，服务质量决定了社会对环评行业的认同与看法，从而最终决定行业的命运。⑦侯可斌：《环境影响评价机构建设的思考与建议》，载《环境保护》2013年第22期。首先，应提高环评机构中环评工程师所占的比率。环评工程师是具有环境保护及相关专业功底，并通过高难度资格考试的最专业的环评人才。环评机构所具有的环评工程师的数量直接决定了该机构环评的质量，也是建设单位选择环评机构的最重要因素之一。其次，环评机构应为环评专职技术人员提供充足的学习机会，加大专业知识和职业素质的培训力度。环评机构可以通过定期开展学习小组、邀请环评专家进行专业讲座等方式，不断提高环评专职技术人员的知识素养，尤其要培育他们的法律责任意识，使他们深入了解环评造假、“红顶中介”等不法行为所带来的严重的法律后果。只有从整体上提升环评从业人员的业务水平和文化素养，才能使他们不会轻易受到外界利益的诱惑，确保环评机构的独立地位。

第三，在对环评机构的责任追究制度方面，我国应尽快建立统一的责任明晰的对环评机构及其从业人员的问责机制。由于评价单位是专门的环境影响评价的机构，具有工程、环境、生态、社会经济等相关方面的专业技术和能力，在环境影响评价中起着至关重要的作用。⑧李艳芳：《关于环境影响评价制度建设的思考》，载《南京社会科学》2000年第7期。我国应在《环境影响评价法》中详细规定环评机构及其从业人员在做出环评造假、“红顶中介”等不法行为后，应受到处罚的种类、期限、数额等方面的内容，彻底改变以往出现问题以后，只对环评机构进行处罚的情况。特别是在环评机构从业人员为了牟取个人利益与建设单位相勾结，编造环评数据或有其他违规、违法行为，严重损害了环评机构的利益和社会公共利益的情况下，要对该环评机构从业人员进行严惩，不仅要剥夺其从业资格，情节严重的还要受到刑罚处罚。并且，我国应统一各地环保部门对违规环评机构的惩戒措施，不应该出现“在甲地能够正常营业的环评机构却在乙地可以被取消资质”的情况。全国统一的环评问责机制不仅便于环保部门的统一、有序管理，而且对企图凭借法律漏洞牟取不当利益的环评机构及其人员以沉重的打击，从而真正实现落实责任到个人。

（二）完善环境影响评价审批制度，是环评机构独立性建设的重要保证

环评审批是检验环评机构成果的最关键的一环，也是利益纠葛最复杂的一环。环评审批的结果，既关乎建设单位的工程建设，又影响到环评机构的技术定位，还是对审批机关的整体素质进行的严格考验和把关。环评审批制度的完善，对厘清各个参与环评主体的关系，确保环评机构的独立性有重大的作用。我国的审批机关在审查环评时，往往过于重视对环评报告内容的审核，却忽视了整个环评的程序问题。在实践中，管理部门在审批环评时，总希望通过环评来解决所有问题，要求环评无所不包、技术上无所不至，环评技术导则越来越复杂、环评报告越写越厚，建设方在环评投入的经费越来越多，⑨赵克强：《环境影响评价——引入绩效管理的方法和途径探析》，中国环境出版社 2014年版，第30页。审批机关需要审核的内容也越来越详细、专业。最终易导致审批机关包庇环评机构的现象：当在工程施工时，发现之前的环评存在严重问题，那么，准许环评报告通过的审批机关也应承担相应责任。审批机关为了避免自己承担责任，就不会上报环评机构的违法、违规行为。环评机构和审批机关之间具有了相互依存的关系，这对环评机构的评价独立性造成了巨大的威胁。因此，我国在进行环评审批制度建构时，应将审批机关的审查重点从环评的偏技术性审批转移到偏程序性审批中来，包括建设单位或规划编制机关是否在决策初期及时启动环评程序、环评机构是否依据资质管理的相关规定承担并完成环评任务、有关环评的信息公开和公众参与是否合法遵规等。⑩同注④。这样，当环评报告存在问题时，由于审批机关审查的重点是环评的程序而非技术方面的内容，审批机关就不必承担责任，环评机构与审批机关就没有了利益牵连关系，而成为了相对独立的个体。此外，在审批权限方面，我国应以“建设项目可能造成的环境影响”作为划分审批权的标准：建设项目可能造成的环境影响越大，环评审批机构的级别越高。如此的制度设计，就不会发生“即使是污染较轻的项目，由于项目的审批级别高，却更难通过审批”的现象，审批机关的公正性和环评机构的独立性也不会遭到质疑。

（三）加强环评信息公开和公众参与，是环评机构独立性建设的根本保障

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第5条的规定，在环评机构编制和环保部门审批环评报告书的过程中，建设单位或者环评机构应通过一定的方式，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。换句话说，在整个环境影响评价过程中，环评机构有义务公开大量真实、客观、全面的环评信息，保障公众的知情权，并让有利害关系的公众通过合理的方式参与到环评的各个阶段，并自由发表观点，使环评机构可根据公众的反馈意见完善、改进环评报告。因此，环评机构的全面、及时的环评信息公开是公众参与的前提条件，而广泛、全过程的公众参与是提升环评质量、保证环评机构独立运作程序的根本手段。

首先，环评机构应提高其所公开的环评信息的质量，便于公众及时获取有用的环评信息。公开的环评信息应包括重点突出的项目基本情况介绍、项目的主要污染特点、项目的主要环境污染程度等公众迫切想要了解的项目基本信息，尤其要详细阐明项目对周边环境所造成的影响；对于无关公众切身利益的环评信息应利用较少的篇幅进行描述。并且，环评机构不应该夸大污染防治设施所能产生的防治效果、欺瞒公众关于项目影响的敏感性问题、美化环评结论等。环评机构应对公开信息中的专业术语进行通俗易懂的解释，保证信息对称和公众的环评信息知情权。

其次，环评机构应合理运用环境利益代表人制度，确保公众参与的广泛性和有效性。为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，即便开发建设活动当地利益受到直接影响的居民也不可能都被引入环境影响评价程序之中，只能运用代表人制度。⑪朱谦：《环境公共决策中个体参与之缺陷及其克服——以近年来环境影响评价公众参与个案为参照》，载《法学》2009年第2期。代表人必须要有广泛的代表性，他们的参与资格必须要得到当地所有受影响的居民的认可，并且能够真正负责地为了委托人的利益参与到环境影响评价程序之中。只有在这样的前提下，他们的参与行为才能得到当地所有居民的认可，对所有居民产生效力。⑫汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究》，北京大学出版社2006年版，第175页。实践中，在环评机构确定公众参与的具体人数、可选择范围时，常常由于其设置的受调查的公众范围太广或者太窄而出现无法收集到有建设性的公众意见的情况。因此，环评机构在选取环境利益代表人时，既要保证代表人的数量，也要考量其是否真的具有一定的利益代表性和群众认可度，使群众能够真正有效地参与到环境影响评价整个过程中。

最后，环评机构应确保公众的全过程参与。公众在收集了足够的环评信息、推举出利益代表人之后，应全程参与环境影响评价文件编制的整个阶段，充分行使对环评文件的提出意见权、对环评机构的监督权，使环评机构能够独立、公正、客观地进行环评，确保其没有受到外界的不利干扰而更改环评报告。在早期阶段，公众有权利知道规划或者建设项目完整的情况，而且就规划或建设项目是否应该被批准提供意见；在中期阶段，即环境影响报告书的编制阶段，这是公众参与的主要阶段，在环境影响评价信息公开的基础上，公众有权利通过座谈会、论证会等形式对环境影响评价提出自己的建议；在后期阶段，即环境影响报告最终制作期，有关单位要将公众的意见进行分析汇总，并且要进行有效的反馈。公众是否全程参与环境影响评价文件编制的整个过程，对环评文件的客观性、真实性具有决定作用，也是确保环评机构独立性的一颗定心丸。