贾康：充分运用经济手段应对环境威胁与挑战

文//本刊编辑 陈向国

贾康：充分运用经济手段应对环境威胁与挑战

文//本刊编辑 陈向国

12月2日，盘踞在京津冀及周边省区的雾霾终于被一股新的冷空气吹得远遁他方了——湛蓝的天空溢满清新的空气，前些日子积存的雪在灿烂阳光的照射下，发出耀眼明亮而快活的光。尽管很冷，但所有的人们都很享受：这样的好天气难得啊！入冬以来，先是东三省PM2.5日超标甚至爆表，接着，京津冀及周边省区将此情景重演。实际上，自2013年以来，雾霾就经常“光顾”——不只东北、京津冀，能够不被经常“光顾”的地方实在不多。对于驱之难去的雾霾，网友在无奈之下创作了一副对联，上联是“厚德载雾，自强不吸”，下联是“霾头苦干，再创灰黄”，横批则表达了对政府治霾的不解之情：“为人民服雾”。据笔者所知，此对联在坊间流行甚广。在我国著名财经专家、财政部财科所原所长贾康看来，我国目前正面临着以雾霾为代表的环境污染的巨大压力和挑战。他认为，以行政手段和技术手段治理环境污染效果难以合意，且执行难以到位——在这次席卷京津冀及周边省地51万平方公里的严重雾霾污染过程中，环保部派出10个督查组对北京、天津、河北、山东、河南五省市的重污染天气应急响应情况和大气污染源排放情况进行督查。督查结果显示，部分企业应急减排方案未落实，一些企业仍在违规排放。须知，现在执行的是史上最严格的新环保法。那到底怎样才能取得合意的治理效果呢？

贾康

现任全国政协委员、政协经济委员会委员，中国国际经济交流中心、中国税务学会、中国城市金融学会和中国改革研究会常务理事；北京市、上海市人民政府特聘专家，福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问，西藏自治区和广西壮族自治区人民政府咨询委员；北京大学、中国人民大学、国家行政学院等十多所高校特聘教授。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。

“改革开放以来，中国经济社会取得长足进步，目前仍具有一定的‘黄金发展’特征，但物质资源环境制约和人际利益关系制约互动交织而成的‘矛盾凸显’，已带来潜在增长率‘下台阶’和对于发展可持续性的明显压力。近年来的雾霾问题，是我国生态环境中大气污染危害升级的突出标志。促进环保、提升生态文明程度，成为党的十八大以来‘五位一体’总体布局最高层面战略部署的重要组成部分。”在回答如何才能取得合意的环境治理效果问题之前，贾康先强调了环境制约潜在和现实的危害以及国家决策层对环境治理的高度重视。

目前我们没有走通“避免先污染后治理”之路

发达经济体走过了一条“先污染后治理”的发展道路，其艰难的治理过程和为之付出的代价曾使我国对发展模式进行反思，并力图走出一条“避免先污染后治理”之路。然而，正如贾康所言，我们并没有走通“避免先污染后治理”之路。而且，现在采取的措施往往是“治标不治本”。

记者：关于不走发达经济体先污染后治理的老路的提法，的确有很长一段时间了。请您谈谈对此的看法。

贾康：我国一直在努力走通“避免先污染后治理”之路。我国改革开放新时期中，较早已有“避免重走发达经济体先污染后治理老路”的认识，并由最高决策层明确地提出了资源节约、环境友好这一“两型社会建设”方针，又提升到统领全局的“全面、协调、可持续”科学发展观，以及十八大以来“五位一体”建设生态文明的“国家治理现代化”治国理念。但面对现实，我们不得不承认，由于种种原因，迄今为止，我们并没有走通“避免先污染后治理”之路。

记者：为了治理雾霾，政府层面采取了控煤、控车、控油等措施。谈谈您对这些措施的看法。

贾康：一些雾霾严重的城市实施控煤、控车、控油、治污等污染防治措施。这一系列措施确有必要，也有成效。但离实现使公众放心地呼吸上清洁空气的目标尚远；而一味采用车辆限行限购、工厂停工停产等简单化行政手段进行治理，不仅容易引发社会矛盾，而且治标不治本。需要强调的是，短期强力打造“APEC蓝”、“阅兵蓝”只能是权宜之计。

记者：什么可以证明我们没有走通“避免先污染后治理”之路？

贾康：雾霾所代表的环境威胁与挑战就是有力的证明。2013年以来，严重的雾霾天气实已带有环境危机特征，引起了民众广泛不满和政府管理部门的高度焦虑，形成了对于我国经济社会生活的现实威胁，亟待化解。

解决环境问题必须抓住可塑的制度机制因素

贾康认为，当前我们只有直面以雾霾为代表的环境问题，别无选择。“我们一方面需要清醒地认识到，我国消除雾霾危害这一目标的实现，还需待以时日，因为在‘先污染后治理’的既成事实轨道上再来解决此种问题，已不可能一蹴而就；另一方面，必须以最高重视程度，正确处理中长期减排治污、消除雾霾等环境危机因素的可行思路与务实的方案框架。”要形成可行思路与务实的方案框架，就必须查明病灶，紧紧扭住可塑的制度机制因素做出大文章。

记者：解决雾霾问题必须“对症下药”：即必须找到雾霾愈演愈烈的成因。请您谈谈对此的看法。

贾康：关于我国雾霾等环境危机因素的细致成因分析，固然还需要展开大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判断却已经可以形成：这明显的与我国具体国情中的如下要点息息相关。一是我国近95%的人口聚居于仅占42%左右国土的“瑷珲—腾冲线”（亦称“胡焕庸线”）之东南方，这种人口分布格局使能源消耗、环境污染压力呈现“半壁压强型”；二是我国基础能源主要依靠国内储量丰富的煤炭——随着燃油国内供给明显不足等因素在今年浮出水面，加之水电、核电、风电、太阳能电所遇的各自制约，目前全国电力供应中的约80%是烧煤发出的火电，而煤的清洁化使用难度高，大气污染等负面效应十分突出；三是前面几十年我国特定发展阶段上形成了在经济起飞中以重化工工业支撑的超常规粗放式外延型快速发展方式，单位GDP产出中的能源消耗系数相当高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上这些具体国情，可称为我国能源—环境压力方面客观存在的“三重叠加”，我们极有必要据此如实认识理解相关环境挑战的严峻性质。

记者：除了“三重叠加”等的具体国情中不可选择因素外，有没有可选因素？

贾康：在上述基本国情和“三重叠加”中，有关人口分布、自然资源禀赋、发展阶段特征等基本上不可选择的因素之外，还有可塑性高的制度机制因素密切相关，而在这个方面，我国存在重大缺陷，这个重大缺陷对于雾霾等环境问题的恶化难辞其咎。也就是说，我国目前环境问题的一个重大原因，来自于机制性的资源粗放低效耗用状态，它涉及煤、电、油等能源耗用相关的制度安排问题。机制性的资源粗放低效耗用状态恶化着的大气、水源水流、生态环境，形成了经济、社会生活中危及人们生存质量的不良传导链条。

记者：请扼要阐述机制性的资源粗放低效耗用状态是如何导致不良传导的？

贾康：在我国一般商品比价关系和价格形成机制基本实现市场化后，在国民经济中基础能源这一命脉层面“从煤到电”（又会传导到千千万万产品）的产业链上，却一直存在着严重的比价关系与价格形成机制扭曲、非市场化状态和由此引出的“无处不打点”的乌烟瘴气的分配紊乱局面，这种扭曲的非市场化机制危害极大，特别是助长着粗放式、挥霍式、与节能降耗背道而驰的增长模式和消费习惯——在现实的比价关系和利益相关性的感受之下，社会中的主体几乎谁也不真正把节电、节水当回事！而节电、节水，在我国实际上就是节煤降污，就是抑制和减少雾霾。

记者：请结合民众实际生活、企业各种比价关系说明制度机制存在巨大缺陷。

贾康：以首都北京为例。改革开放初期至今，民用电价上涨了2倍多，但同期百姓“居家过日子”必须消费的蔬菜如西红柿、黄瓜、大白菜等价格却是上涨了百倍以上！那么现实生活中，什么值得精打细算，什么可以忽略不计，不是再清楚不过了吗？家庭生活如此，企业方面，几十年间，用电与其他料、工、费的比价关系也同样如此——可试想一下，三十多年来，企业工作人员差旅费支出水平的变化不也要高出电价上涨上百倍？利益对比的普遍情况必然引导和影响企业、居民的能源消费习惯与行为特征，这是一种不容回避的基本事实。

记者：您认为应如何对机制制度进行改革？

贾康：我们面对这种倾向于粗放化、高能源消耗、高环境压力因而可能发展过程不可持续的挑战与威胁，必须抓住可塑、可选择的机制与制度安排问题不放。下一阶段有必要积极推进从资源税收改革切入，逼迫电力价格和电力部门系统化改革，并进而引发地方税体系和分税制度建设来助推市场经济新境界的新一轮税价财联动改革。这一主题，其实过去已在若干角度上被方方面面所关注和议论，但还缺乏一种“捅破窗户纸”或“打开天窗说亮话”式的正面审视，没有挑明并加以通盘连贯处理，亟待在“配套改革”概念上形成“路线图与时间表”式可行方案设计。

用长效机制化解“两大悖反”

“现实生活中政府、民众两方面存在“两大悖反”，必须依靠配套改革中形成经济手段为主的长效机制来化解。”贾康说。

记者：记者：请具体阐述“两大悖反”的内容。

贾康：我国现实生活中，存在两大悖反现象：一方面，官方反复强调科学发展、包容性可持续发展，但实际进展是在部门利益、垄断利益的阻碍下步履维艰，为此必须做的与煤、电相关而形成经济手段为主节能降耗长效机制的改革，一拖再拖——如电力部门改革十多年前就已经形成的“5号文件”，在关键的使电力产品通过竞价入网回归商品属性，从而产生选择性、竞争性的改革，寸步未动；另一方面，公众对环境恶化、雾霾打击等的感受，日益趋向“民怨沸腾”，但一说到资源税、环境税等改革，却又会由其“加税”特征引发一片反对声浪，甚至有人跳着脚骂娘，很不认同这种会牵动利益关系的经济调节方式。

记者：“两大悖反”现象的存在产生什么后果？从宏观层面讲，如何化解？

贾康：上述这种政府、民众两大方面的悖反和荒谬状态，导致“科学发展”、“生态文明”迟迟难以落地。要化解这“两大悖反”现象，显然必须依靠着眼全局、前瞻长远、逻辑清晰、设想周全的改革设计，与以更大决心、勇气、魄力和智慧构成的改革行动来破解“悖反”，贯彻绿色发展战略，从而把中国来之不易的现代化发展势头和仍然可能在相当长时期内释放的较高速发展和“升级版”发展的潜力，真正释放出来。

记者：您认为行政手段、技术手段治理环境问题最终效果难以合意。为什么？

贾康：为治理雾霾、促进环保和低碳、循环经济发展，当然需要多种手段并用，但实话实说，节能降耗方面政府行政手段为主的选择式“关停并转”，虽仍然被反复强调，但其操作空间有限，仅适合为数不多的大型企业；以法规划定“准入”技术标准的“正面清单”方式，逻辑上说可以用来面对中小企业，但如果以此为主来操作，且不说会受到环保机构必然遇到的“管理半径”、“人员充足率”的制约，并且一定会产生为数众多、防不胜防的“人情因素”和设租寻租，发生事与愿违的种种扭曲和不公，效果亦不具备较高的合意性。

记者：您强调要建立长效机制。什么是长效机制？如何形成？有何好处？

贾康：长期可靠、效应无误、值得推崇的转型升级出路和可充当主力的调控长效机制，是通过改革，以经济杠杆手段为主，让本应决定性配置资源的市场力量充分发挥公平竞争中的优胜劣汰作用，把真正低效、落后、过剩的产能挤出去，实际化解“两大悖反”，进而引发出来一个绿色、低碳、可持续的经济社会发展“升级版”，带来蓝天碧水和清新空气。充分实行的这种杠杆调节优点有三：一是全面的，即产业链全覆盖；二是“内生的”，即生产者、消费者从自身利益出发产生节能降耗的动力；三是长效的，即是可持续、可预期的。

长效机制的建立需要抓住时机深化改革

贾康认为，建立长效机制要从深化改革入手——抓住可以深化改革的时间节点，不失时机地推进改革，从而最终建成长效机制。在这个过程中，要抓住新一轮价税财配套改革的关键，之后的操作要把握两个要领。

记者：推进新一轮价税财配套改革的关键是什么？“关键”的实现意义何在？

贾康：新一轮价税财配套改革的一大关键，是抓住可用时机推出将资源税“从量”变“从价”机制覆盖到煤炭的改革。2014年12月1日起，全国煤炭资源税由从量计征改为从价计征，这正是抓住了我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口，形成了新一轮税、价、财联动改革的关键起点。将资源税从价计征的机制覆盖到煤炭，将有望在今后的市场经济运行中进一步理顺我国基础能源比价关系，冲破利益固化藩篱，使充分反映市场供给关系的能源资源价格形成机制顺应市场经济，在配合地方税体系建设等财政体制深化改革任务的同时，成为一只威力巨大的看不见的手，在今后的市场经济运行中形成法治化框架下、有规范性和可预期性的经济调节手段为主的制度体系与运行机制，促使全中国现已达6000万个以上的市场主体（含微型企业和个体工商户）和近14亿居民，从自身的经济利益出发，根据市场信号和政策参数“内生地”积极主动地节能降耗，企业会千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，家庭和个人会注重低碳化生活。这样，就可以群策群力以可持续的转型发展为目标打造“中国经济升级版”，促使国民经济与整个社会走上一条可以越走越宽的连通“中国梦”愿景的绿色、低碳新路。

记者：实现资源税从价计证全覆盖后，需要把握那些操作要领？

贾康：关键起点实现后，政府可做、应做之事主要在于把握两个要领：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多数企业在比价关系变化面前，经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局——可酌情渐进地多做几个轮次，每次出局的便是所谓应被淘汰的“落后、产能过剩”；第二，是当比价关系变化传导到最终消费品时，及时适度地提高低保标准，使最低收入阶层的实际生活水平不下降，而中等收入阶层会自觉调整消费习惯，趋向于低碳化生活。总体上，如掌握好这样的关键内容和两大要领，这个新时期必做的新一轮价税财联动改革就可望成功。

记者：毋庸置疑，改革是艰难的：电力体制改革的“5号文”难以落实就是极具说服力的证据。您怎么看这种艰难的状况？

贾康：这种配套改革为当代中国迫切所需、势在必行。纵有千难万难，我们也应群策群力，攻坚克难，力求突破，这才不枉我们从未如此接近的中华民族伟大复兴的召唤，以及我们必须把握的十八届三中全会后以全面改革实现“国家治理现代化”的战略机遇期。