PPP 项目决策分解结构研究

伍迪 王守清 冯珂 张子龙

(清华大学建设管理系/恒隆房地产研究中心，北京 100084)

0 引言

中国正处于高速城镇化的进程中，2011 年全国的城镇人口已经超过农村人口，比例达到了51.27%［1］，预计到2020 年将达到60%以上。随着中国城镇化发展，中国成为全球最大的基建市场，但在规模增长的同时，也存在融资单一、品质不高、产能过剩等问题［2］。公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，引入社会资本，既能缓解政府的资金压力，又能提高开发效率，受到广泛的青睐［3］。

PPP 模式因其在资金和效率上具有优势，可广泛应用于新城镇建设中的交通、市政、通信、自然资源等许多行业领域［4］。2005 年、2010 年国务院相继发布新旧“三十六条”，2012 年国务院常务会议发布相关政策推动民间投资［5］。2014年党的十八大召开后，受全国人大法工委的委托，国家发改委法规司开始着手推进全国性的PPP 法(特许经营法)的起草工作［6］。尽管如此，相比加拿大、澳大利亚、英国等PPP 应用较为成熟的国家，我国依然存在效率低下、专业性法规不健全、管理和监管缺位等问题［7］。

在PPP 模式下，企业承担了传统融资模式项目中政府承担的部分风险，同时掌握了部分决策权。PPP 项目中决策权利配置是项目成功的关键［8］，本文将根据国家颁布的相关合同范本，系统识别PPP 项目中的各项决策，建立决策清单，整理决策要素，研究结论对PPP 项目控制权配置、特许权协议合同设计等都具有重要意义。

1 研究思路

1.1 决策要素分解

学术界一致认为，决策是实现PPP 项目控制权的载体。项目控制权是项目在建设和运营过程中掌控项目投资最终决策权的问题［9］，是PPP 项目参与主体为实现效益最大化而投入项目资源的权利集合［10］。但对决策概念界定并未形成统一看法［11］，广义理解认为，决策是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程;狭义理解认为，决策是从几种备选的行动方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。因此，正确理解决策概念应该明确决策要有明确的目标，要有备选方案，要有付诸于实施等要素。

Fama 等［12］将 每 一 个 决 策 过 程 分 为 提 议(Initiation )、 审 批 (Ratification )、 执 行(Implementation)和监督 (Monitoring)四个阶段。杜亚灵等［13］进一步围绕决策计划与方案将这四个阶段进行区分:①提议阶段，决策主体提出或设计决策方案或计划;②审批阶段，决策主体在若干方案中选择或对计划是否可行进行判断;③执行阶段，决策主体将确定的方案或计划付诸实践;④监督阶段，决策主体对计划与方案的执行过程与结果进行跟踪评价。

PPP 项目的合同实际上是关于项目中各项决策的约定。基于以上分析，合同中关于决策的条款应包括以下两个方面:

(1)关于决策的描述性约定。决策目标、决策的实施方案或计划。

(2)关于决策过程的权利配置。决策的提议权、审批权、执行权和监督权。

1.2 研究方法与工具

从PPP 项目的合同中系统地提炼出PPP 决策清单是一个具有质性研究性质的归纳过程。项目管理工具工作分解结构 (Work Breakdown Structure，WBS)提供了一种方法，其基本思想是按一定的原则分解，将项目分解成任务，任务再分解成工作包，是一个“自上而下”的过程。扎根理论(Grounded Theory)也是一种常常用于质性研究的方法，其基本思想是从经验资料中提炼理论［14］，即直接从原始资料归纳、概括并上升到系统的理论，是一个“自下而上”的过程［15］。

两种方法相比各有优势。WBS 方法可以有效地控制所分解的组成元素的细化程度，同一级别的子项之间涵盖范围程度基本一致，分解过程中的分类与纵向结构降低了分解的工作量，也为后期的分析提供了依据，虽然对资料依赖程度不高，但需要经验证据的支持。扎根理论特别强调从资料中提升理论，因此特别需要对资料进行深入分析，这个不断往复的浓缩过程增加了归纳的成本，但可以有效地避免提炼元素的遗漏，且归纳得出的结论更加贴近实际。

本研究与PPP 实践过程高度相关，应该充分利用现有的客观的资料文件，同时，为提高决策识别过程的效率，应借鉴已有的基于经验的相关研究成果。因此，本研究结合以上两种方法，建立一套以扎根理论为基础的研究方法，具体研究过程如下:

(1)半开放性编码(Semi-open Coding)。基于已有研究整理出PPP 项目的初步决策清单以分解结构，并以此作为初始编码节点，将此过程与传统扎根理论中的开放式编码(Open Coding)过程合并。将与初始节点相符的资料内容进行直接编码，将与已有编码不符合的资料内容编码，使之进入新建立的节点中。因此，本过程是不仅将资料进行了编码，还是对已有编码进行了验证并建立了新的节点，其目的是将编码范围涵盖到资料的所有内容，同时相比于传统方法更提高了效率。

(2)系统性编码(Systematic Coding)。由于初始编码节点已经具有一定的结构性和逻辑性，因此将传统扎根理论的轴心式编码 (Axial Coding)和选择式编码(Selective Coding)两个过程合并，对节点的结构进行系统性修正。本过程不仅将上一过程新建节点纳入到整个节点体系中，还将初始节点纳入到系统修正范畴，并根据编码内容进行节点的修改(包括节点名称、含义、范围的修改)和合并(对含义重复或相似的节点进行删除、合并)，得到一个系统性的节点结构。

(3)重复性编码(Repetitive Coding)。由于节点的变化，资料内容可能的编码也会发生变化，因此本过程将系统性编码过程得到的节点作为初始节点，重复以上整个编码过程，即再次重复节点的增加、修改与合并过程，多次重复直至节点不再变化，从而得到最终的节点结构及相应的编码，即项目的决策清单。

如上分析，PPP 项目的合同是项目各项决策的约定，因此本研究在已有研究基础上，采用近年来国家颁布的与PPP 项目相关的合同范本(共6 份)作为编码的资料，提炼PPP 项目中的决策。由于这些文字资料数量庞大(约15 万字)，编码过程中不仅需要对合同条款进行逐条分析，还需要进行多维度分类比较，因此本研究使用QSR NVivo 10 软件协助以上过程，该软件可以在半开放性编码过程中建立自由节点(Free Node)和树状节点(Tree Node)以使编码实现资料的完全覆盖，在系统性编码过程中使用分类提取功能快速实现编码节点的合并重组，还可以对节点的编码信息进行定量统计，方便进一步研究。

2 PPP 项目决策清单及分解结构

2.1 决策的识别过程

杜亚灵［13］，王守清［4］等将PPP 项目分为工程详勘及施工图设计、项目投融资、工程施工准备、工程施工、竣工验收、移交期、回购期等过程，并按项目流程整理了PPP 项目中的决策。按照上节所述的研究过程，将已有研究成果中梳理的PPP 项目决策输入软件形成初始节点，并在每项决策(节点)下建立6 个子节点，分别为该项决策的目标、方案、提议权、审批权、执行权、监督权，将选定的研究资料进行编码。对于资料中无法编码的内容，统一进行分类并建立新的节点。对于含义重复的节点及其所属的信息进行合并重组。使用节点分类查看功能可以查看某节点下所有编码的信息内容，并不断提炼、修正每个节点所代表决策的含义。不断重复编码过程，直到节点不再变化，形成最终节点(决策)清单。本研究最终识别出了PPP 项目中的28 项重要决策(表1)，并根据资料信息整理了每项决策的决策目标与决策方案和计划，表1 中还列出了NVivo 软件生成的各节点的信息来源、参考点数量的统计，但碍于篇幅，并未列出子节点及各节点下编码的信息(即相应的条款)。为深入研究各项决策，本研究在后续过程中还采用了调查问卷的方法，并将表1 的内容设计在问卷中邀请受访专家提出修改意见，获得了受访专家的认可，也从侧面验证了本部分结论的准确性。

2.2 决策结构

为了决策者更好地将决策清单应用于合同设计、权利配置等过程，可将表1 决策清单进行分类整理，建立PPP 项目的决策结构。

从整体上看，清单是按项目过程发展进行的归纳。不同的决策可能发生在项目进行的不同阶段(例如设计、施工、运营等阶段)，许多研究也是从这个角度对决策进行分类的。但同样发现，清单中的许多决策所在项目阶段的归属并不清晰，决策者应对决策进行全面的分析(例如D16 可能发生在建设和运营阶段、D6 可能发生在项目全生命周期中)。

PPP 项目中，公共部门与私人部门共同参与表1 中的决策，决策的性质是决策权利在双方之间配置要考虑的重要因素。从这个角度看，以上各项决策还可以根据人事决策、资金决策、经营决策等性质进行分类，同一分类的决策在权利配置主体上应该具有一致性。

表1 PPP 项目决策清单

(续)

3 结语

本文建立了一套PPP 项目决策的识别方法，基于此方法建立了决策清单，提出了清单中决策进行分类的项目过程和决策性质两个视角。这两个视角建立的PPP 项目决策结构，可为PPP 项目中公私部门间项目控制权匹配、特许权协议的合同设计等研究与实践提供基础。当然，决策者还可根据实际需求和决策的含义对决策进行其他方式的分类，从而更好地应用于PPP 项目实践。

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