扬州市南水北调东线源头区生态补偿机制初探

邓勇

探索与交流

扬州市南水北调东线源头区生态补偿机制初探

邓勇

一、建立生态补偿机制必要性

在生态环境危机日益加剧的社会背景下，生态补偿已成为我国生态保护、恢复和建设所面临的一个重大的社会问题。扬州市作为南水北调东线工程水源所在地，开展了大量的生态环境治理措施。在改善区域自然环境、控制水污染的同时，也限制扬州市经济社会发展。因此，建立扬州市调水源头生态补偿机制，为水源地保护和可持续发展提供源源不断的动力，是促进系统生态环境保护、落实科学发展观与构建和谐社会、实现社会公平的必然要求。

二、生态补偿的对象、原则及内容

1.补偿对象

生态补偿对象可分为对生态保护做出贡献者给以补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给以补偿。还包括对生态环境本身的补偿，以补偿优化和提高生态环境质量成本；对破坏生态和使用自然资源经济制约；对区域保护生态环境的行为进行补偿和重要生态环境价值的区域或对象的保护性投入等。

2.补偿原则

生态补偿原则主要包括：中央指导、地方推动、公众参与；“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿”；公平公开、权责一致；先试点、后推广；开源节流并重，“三条红线”控制严格；生活用水优先，协调好工业和农业用水需求的水资源优化配置方式等。

3.补偿内容

生态补偿内容主要涉及生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态服务价值等。包括生态保护和建设的投资成本，生态移民的损失，直接淹没基础设施和土地、农业的损失，水源地的社会经济综合损失，牺牲的发展机会成本等。

三、生态损益分析

1.生态效益分析

饮用水水源地获得的效益主要是供水效益，根据提供的水资源量按不同的价格配置到不同的行业和地区，保障受水地区的正常用水，保障了人民群众生活的基本要求和国民经济的持续发展。另外利用水资源进行水系连通和活水工程、水资源调蓄、生物多样性维持、水力发电、开发旅游项目、交通运输等所获得的经济效益和生态效益，一般运用市场价值法估算生态效益。

2.生态损失分析

为保护南水北调东线输水过程中充足的水量和良好的水质，扬州市加大了在污染源治理、清水廊道建设、截污导流、水土保持、水源涵养和水环境治理等方面的投入，同时，不断加大水资源费和南水北调工程基金征收。过重的生态保护投入，给扬州市财政增加了负担。如一些重要工业企业的撤离导致地区失业人口增加，这部分损失可采用费用分析法来估算。居民家庭在种植业经营时，因减少化肥的使用量导致产量减少。再加上为防止潜在水土流失发生，采用大面积生态修复措施，迫使当地生产生活方式发生改变，不得不放弃垦耕、水产等，这类损失量一般采用机会成本法进行估算。

四、生态补偿方式

补偿方式是生态补偿的表现形式，必须建立长效的补偿机制，并辅以区域的保障措施。扬州市南水北调东线生态保护区的生态建设成本包括工程成本、生态建设对区域土地利用方式变化而造成的机会成本，及生态保护区建设对部分产业发展限制等造成的发展成本等。根据扬州市市情，结合水源区具体情况，提出以下补偿方式。

1.财政补偿

资金补偿过程包含土地出让金、水资源费、效益补偿费及损失补偿费等。通过这些费用补偿的形式来实现利用效益的公平性与科学性。如可适当提高水资源费征收标准，制定一系列创新性的政策，在开发项目、产业发展和财政税收等方面加大对该地区的支持和优惠，促进发展并筹集资金，利用制度资源和政策资源进行补偿。

2.项目补偿

目前我国多数生态保护和恢复项目都与水源地的保护有着密切关系，如饮用水水源地达标建设、天然林保护工程、21世纪首都水资源可持续利用规划项目等，都覆盖相关的水源地。扬州市可借助诸如七河八岛规划、廖家沟滨水区建设、水系连通工程等项目来保护其生态圈，并将生态补偿款落实到具体的项目上。

3.技术补偿

补偿者开展技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理水平。

五、补偿标准测算

生态补偿要在分析生态建设成本基础上，从生态服务价值的角度分析不同区域的所得到的效益，提出根据生态服务效益分担生态建设成本的补偿标准核算思路，为当地生态补偿标准的分析提供借鉴。鉴于目前生态服务价值尚未纳入经济核算体系，生态服务价值角度直接确定生态建设的补偿标准存在一定困难，主要是“虚拟价值”。为此提出以生态服务的受益比例确定不同区域分担生态建设成本比例的补偿核算标准，外部受益区域对建设区域成本的补偿额度计算方式：

式中：P—外部受益区域对建设区域的补偿额度；

C—建设区域生态建设的总成本；

V外—外部区域所增加的生态系统服务价值；

V总—生态建设工程所增加的生态系统服务总价值。

1.按生态服务价值测算

在对源头区生态效益进行分析的基础上，从区域提供的水资源效益、旅游项目、交通运输、环境保护、生态效益等方面分别寻求合适的评估方法对该区域的经济价值进行评估，最后再对其进行加和得到总体经济价值。在计算生态服务价值时，主要采用以下计算模型：

式中：V—生态系统服务价值；

N—生态服务总数；

Pi—表示第i种生态服务的价值量。

由上式可知，水源地生态服务功能的价值计量直观、明确，可以给决策者提供参考依据。但在确定补偿额度时，它不能作为水源地生态补偿量方面的标准，只作为生态补偿标准的参考和理论上限值。

2.按提供生态服务的成本测算

由于源头区生态服务的成本包括生态保护方面的直接投入和机会损失方面的成本，通过采用费用分析法和机会成本法，测算并分析相关直接投入DCt和机会成本ICt。

直接投入DCt包括生态环境保护的直接投入DPCt、林业生态保护投入DFCt、管理投入DM Ct和其他投入DOCt，即：

DCt=DPCt+DFCt+DM Ct+DOC

机会成本ICt包括退耕损失ISCt、移民安置投入IICt、发展权限制的损失IECt和其他损失IOct，即：

ICt=ISCt+IICt+IECt+IOct

直接投入成本和机会成本构成了生态建设与保护总成本，即：

Ct=DCt+ICt

以此作为补偿标准计算的依据。从理论上讲，提供生态服务的成本应该作为生态补偿的最低标准。

3.水源地生态补偿标准的制定

生态补偿标准的制定是在生态成本的基础上，通过协商、博弈和平衡，并根据当地实际情况，引入水量修正系数KVt、水质修正系数KQt，来确定生态补偿的标准M，即：

M=CtKVtKQt

将年总成本Ct乘以KVt作为下游地区对上游生态建设和保护成本按水量进行的分摊，确定下游因利用上游水量而需承担上游生态建设和保护成本Ct的分担量为CtKVt，再引入水质修正系数KQt对下游分摊的成本CtKQt进行修正。

由于每年生态保护与建设是动态变化的，各受益方受益的份额、分担的补偿也是动态变化的。因此不应仅设置一个简单、固定的补偿标准，而应根据实际情况进行动态调整，尽可能建立一种长效机制，以实现生态保护区的可持续发展。

六、生态补偿措施

1.加强多部门联合调研，制定切合调水区实际的发展规划及配套政策

扬州市南水北调东线源头区要建立生态补偿机制，需要多部门的联系和协调，在调查研究的基础上，根据不同的生态补偿责任原则，确定水源地生态补偿的对象、要素及标准。按照“南北双赢、南北两利”的原则，借鉴国内外对生态服务功能研究的思路，制定出切合水源区实际的产业发展规划及配套政策；组织受水城市在项目、资金、技术等方面对水源区进行对口支援。

2.尽快建立生态补偿机制和水权、水价、水市场的相关政策法规

要落实最严格水资源管理制度，以“三条红线”控制为突破口，以立法的形式规范生态补偿行为，将生态补偿的范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。实行绿色国民经济核算体系，把生态环境污染和破坏造成的损失作为成本计入经济增长的统计中去。

3.建立生态补偿专项基金和补偿主体多元化机制

采取国家投入和受水区筹资相结合的办法，建立稳定的生态补偿机制，构建生态保护长效投入机制。通过市场化的补偿机制，实现水源地保护者与生态受益者之间的“对接”，各利益主体通过市场机制享受其权力并承担相应的经济、社会责任，实现各自的利益诉求。

4.强化和完善生态补偿的税收调节机制

要增加受水地区水资源和生态增效补偿金，用于扬州市南水北调东线源头区的水生态资源保护和生态环境建设，来缓解我国北方地区日益突出的缺水问题，提高供水水质标准。

5.加强生态补偿机制的基础研究和试点示范工作

借鉴国内外同类生态功能区有益的经验，争取国家自然科学基金项目和国家级、省级研究性课题等资金和技术支持，研究构建扬州生态圈工程，研究建立生态补偿标准的测算方法体系，组织协调各利益相关者的关系，实现生态共建共享。积极开展试点研究和学术交流，提出试点地区生态保护和恢复的目标要求，明确生态补偿范围类型，在不同范围内建立和落实生态补偿机制和政策框架，逐步增强财政转移支付的生态补偿功能。

七、结语

扬州市作为南水北调东线源头区，建立生态补偿机制要按照标本兼治的原则，积极争取国家和江苏省的政策支持，以功能定位为基础，以生态文明建设倒逼水体达标，以发展的办法解决农业结构调整问题，以生态红利催生生态自觉。实施调水区和输水通道生态修复、污水导截流及水源涵养隔离带工程建设，争取在政策和资金两个方面实现突破，在全国率先探索出一条以生态补偿促进区域发展之路。

本文主要对扬州市水生态文明建设中生态补偿的补偿对象，补偿损益关系、补偿方式和补偿测算进行了初步的探索，是在定性的层面上研究生态补偿机制的建立，今后还要加强对该区域生态补偿损益的定量计算，进一步完善生态补偿标准的模型，提出详细的适合扬州市实际情况的生态补偿实施方案

（作者单位：江苏省扬州市水利局225001）