高校基建工程实行代建制管理的探析

孟庆玲

（甘肃广播电视大学 基建规划处，兰州 730070）

高校基建工程实行代建制管理的探析

孟庆玲

（甘肃广播电视大学 基建规划处，兰州 730070）

代建制在全国范围内推行以来取得了积极成效，对提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益起到了一定的促进作用，但还存在着法律、法规建设相对滞后，法律定位模糊、代建行为的法律关系不清等诸多问题。本文详细分析了高校基建工程实行代建制管理存在的问题及可能带来的风险，提出了有针对性控制风险的对策，实现拓宽高校基建工程管理模式领域，提高管理效益。

高校基建；工程管理；管理模式；代建制；代建市场；法律

0 引言

1993年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，拉开了具有中国特色代建制的序幕。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，规定应在非经营性政府投资项目中推行代建制。多年来，代建制的实施取得了积极成效，对提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益起到了一定的促进作用。

但作为一项制度创新，代建制在全国范围内还处于试点和探索阶段，本文结合高校基建的特点和行业规律，通过契合实际情况的问题聚焦，寻求建立高校基建工程代建制管理模式，以拓宽高校基建工程管理模式领域，提高管理效益。

1 高校基建管理的现状

1.1 高校基建现有管理模式

基建规划处作为工程的重要责任主体，根据学校总体规划，负责学校的基建规划及工程管理工作，负责拟建工程的调研和论证，确定工程建设的范围和功能要求，负责工程的立项、征地、报批、报建工作，负责工程的方案设计、初步设计、施工图设计、地质勘查、监理单位和施工单位招标的组织及考察工作，申报规划许可证和施工图许可证，办理开工前的人防、消防、建筑节能等报批备案手续，签订基建工程各类合同。按照基本建设程序和要求，负责工程的质量、进度、安全、投资的控制及检查工作。负责组织基建工程的竣工验收、工程技术资料的归档和工程决算审核工作。管理模式如图1所示。

图1 高校基建现有管理模式

1.2 高校基建现有管理模式的特点

高校基建现有管理模式具有如下特点。一是高校基建工程服务于教学和科研需要，属非经营性项目，工作要求是保证建筑物的使用功能，确保安全、质量、进度和投资的四大控制；二是资金来源渠道多样化，既有国家拨款和银行贷款，又有学校自筹和社会资助，增加了学校基建管理的压力；三是高校集投资、建设、管理、使用于一身，有些高校基建部门的管理人员外聘多，流动大，专业技术人员少，岗位设置不合理，图纸审核没人做，现场签证及设计变更缺失监控。基建工程决策缺乏科学依据，随意更改建筑使用功能，扩大建设规模，提高设计标准，导致概算超估算，预算超概算，决赛超预算的现象严重。四是内部制度不健全且缺乏监督，滋生权力腐败之温床，有些干部缺乏自律，职业道德缺失，“四风”问题严重，难以保证高校基建工程管理的诚信、守法、规范、有序。

2 高校基建工程实行代建制的管理模式及理论分析

2.1 高校基建工程的代建制管理模式

将代建制管理用于高校基建工程管理，高校基建管理部门首先通过招标选择专业从事项目投资建设管理的咨询机构作为代建单位，签订代建合同，由此机构代行高校基建部门的职能，通过制定全过程项目实施计划，设计风险预案，办理工程立项的报建、报批工作，组织设计、施工招标评审工作，进行设计方案的评审、施工图会审、施工组织方案的审查、重大技术方案的评审，协调参建各方的关系，对工程进行全过程的安全、质量、进度和投资的控制。负责工程竣工验收、试运行、决算及工程资料的整理汇编、归档工作，直至最终向高校交付合格的建设工程。代建制管理模式如图2所示。

图2 高校基建工程的代建制管理模式

2.2 高校基建实行代建制管理模式的理论分析

高校实行基建工程代建制的目标就是要转变高校“投、建、管、用”多位一体的全能角色，是规范市场秩序、遏制腐败、提高投资效益的重要措施，理论上是控制建设规模、建设工期和建设投资行之有效的管理方法。

由于代建制机构具有工程总承包和工程管理的资质，具有丰富的工程建设经验和工程管理的专业化水平，拥有专业配套的工程技术人员，通过项目的经济分析和市场分析制定全过程工程项目实施规划，能编制出项目经济效益和社会效益都达到最佳程度的可行性研究报告，拟定科学合理的技术方案，做到精心设计、精心选材、精心策划。同时，有配套的质量管理体系和行之有效的质量保证体系，对工程项目进行科学管理，实施四大控制，能较准确地核定工程量和工程进度，提高了工作效益，避免设计变更和现场签证，实现了工程的控制目标。

代建制的实行，可以将高校基建部门从繁重的基建工作中解脱出来，不再直接参与工程全过程管理，只是同纪检、监察、财务、审计部门一道，依法对代建机构进行监督，使代建机构依据高校的委托合同，更好地代高校履行工程建设的质量责任和义务。

3 高校基建工程实行代建制管理存在的问题

现阶段实行代建制管理还存在着法律、法规建设相对滞后，法律定位模糊、代建行为的法律关系不清等诸多问题，尚未形成一套成熟完善的代建管理制度，代建机构信用体系与进退场机制尚未建立，监督机制不健全，导致代建市场无章可循。代建机构能否代表高校履行工程责任主体的责任和义务，还存在着许多问题。

3.1 代建制市场发育还未成熟

理论上代建机构，有能力依据各种建筑法律、法规、实施各项强制性规范，按照合同约定，代替高校基建部门完成工程立项、设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现工程运行全过程的工作合理交叉与紧密配合，科学、有效地对工程项目的安全、质量、进度和造价进行控制。

但当前我国尚未形成成熟的工程建设代建市场。市场的准入机制还不完善，对代建机构的管理、技术、抗风险和专业能力缺乏动态跟踪和评价，没有建立代建机构的诚信档案和评价体系，资质认定标准不统一，代建制的招标、资质管理、代建费用、代建合同、工程担保和保险制度等细则还没有出台，致使代建机构的项目管理水平难以保证。

3.2 代建制管理易造成各方权责不明确

代建制毕竟是对原有投资体制和管理方式的突破，现阶段还缺乏足够成熟的理论依据的指导和实践经验的借鉴，缺乏一整套完善的代建管理制度监督与督促利益相关方遵从法律和市场规则。没有风险及防范机制，没有约束机制规范各参建方行为，导致高校与代建机构之间职责不清、权利和义务不明，秩序缺失、代理内容和范围认识不清。在履行代理职能时，参建各方和高校还是凭着旧有管理体制下的经验操作，仍然没有真正摆脱高校现行的管理模式，无法实现各环节彼此分离、互相制约，不能分清高校、代建机构、施工方和监理单位四方管理体制下的各方职权。

3.3 项目控制难以得到真正落实

代建制的实质是通过引入严格的、以合同管理为核心的市场运行机制，摆脱原有的行政权力羁绊，以市场的力量来提高工程的实施效率，在满足项目功能前提下，工程的投资、质量和进度要求在合同中一经确定，便不得随意改动，代建机构全心全意做好工程控制工作，高校基建管理部门侧重于监督代建合同的执行和代建机构的工作情况，对工程实施不能无故干涉。

由于代建制的相关制度建设还处于起步阶段，不可避免地会面临因制度缺失而给高校带来的如下风险：

1）代建机构同中介机构在招投标中进行暗箱操作，使招投标工作脱离了公开、公平、公正的环境，难以保证最有实力的单位中标，损害了高校的利益，影响了建设工程的质量。

2）代建机构可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高工程概算。由于代建管理费是按政府最终审批的概算额的百分比方式收取的，所以，概算增加代建费也随之增加。

3）代建机构可能与工程施工单位、监理单位、材料与设备供应商串通，抬高材料、设备价格，虚增工程量、非法转移资金，以求得较大的利益空间，给高校的投资控制带来风险。

4）有些代建机构的实力较弱，管理水平较低，承担风险能力较差。很多地区没有按照《建设工程项目管理试行办法》规定，要求代建机构具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招投标代理等各项资质，只要求代建机构满足其中的一项资质即可，造成代建机构的能力与其代建的工程内容不符，承担经济责任的能力较弱。按照代建合同进行投资控制时，自身承担超出概算部分的投资只控制在工程概算的10%的履约保函内，超出保函以外的风险，代建机构几乎是承担不起的。因此提高了高校承担工程代建制管理的风险。

5）政府主管部门要求以使用单位的名义办理工程的各项审批手续，代建机构在建设厅、规划局、消防、人防、市政、供电、供水、供热、供气等地方行政审批部门办理审批手续时，还存在着一定困难，往往会花费较多的人力、时间，使项目工期难以控制。

6）为了满足高校学科建设和学校发展的需要，有可能对建筑功能要求和校区建设规划进行重新调整与优化，造成工程的设计变更和现场签证。有些建筑具有防震、防毒、防辐射、高精密性、光线要求及声音效果等特殊的功能目标，需要采用特殊的施工工艺和特定的施工材料，这对高校基建部门、代建机构、设计单位、施工单位、材料与设备供应商等单位的分工、合作提出了更高的要求。若参建各方的协调与配合出现不畅或出现纰漏，将造成工程进度的拖延，投资成本的上升和工程质量的下降。

4 高校基建实施代建制如何控制风险

高校基建管理部门应处于决定性的主导地位，有针对性地加强对工程代建过程中可能产生的相应风险进行控制与管理，有效规避或降低工程潜在风险，避免或减少损失和危害的发生，保证高校工程综合效益的发挥。

4.1 完善代建制的法律法规，明确各方权责

1）国家要通过立法明确代建机构在基本建设程序中的法律地位，明确代建机构的选择程序，制定代建制的招投标、资质管理、代建费用、代建合同、工程担保和保险制度等细则，完善代建市场管理制度。使高校能选择合适的代建单位，并将责任主体的风险真正地转移。

2）对代建费要明确收费下限和严格标准，在代建合同标准文本中，对各代建阶段的组织程序、工作流程、责任界定、投资限额的风险分担等方面的规定要细致，以便履约双方权责明晰，管理有序、防范风险的措施有效。

4.2 加强代建制的监督

首先，政府主管部门应建立合理的监督机制，出台规范性文件。要从代建市场准入制度，代建机构的注册资金规模，人员素质及构成企业业绩、企业信誉等方面进行综合评价，在此基础上，建立代建机构的资质等级管理体系，以资质等级来确定其能够承担的代建项目的行业、范围及规模。其次要建立代建机构隐性激励机制，加强对实施代建人员的管理。如声誉、市场竞争、绩效考评机制，建立代建机构考评和从业人员不良行为记录的信息披露机制。在有关管理办法和合同文本中均规定要对代建机构进行管理绩效、履约和违约状况考评，并同公开透明的信息披露机制结合起来。还要建立相应的惩罚机制，根据其违规行为的严重程度，实行从业人员的资格取消制度，对违法行为将追究其法律责任等。最后要保证高校的知情权，作为合同管理主体的高校基建部门必须参与有关项目的功能要求、建设标准、质量工期和投资控制等的监督工作。保证概算评估机构、代建机构和监理单位的独立性，即工程概算评估机构和监理单位由高校通过招标来确定，工程概算的评估费用在工程概算中单列，且与评估项目的投资规模脱钩，即能防止评估机构通过从提高概算中直接受益，又能够避免评估机构与代建机构串通。同样，工程监理费要由高校负责支付，利用监理单位的专业技能监督代建机构的行为，防止代建机构与施工单位、设备材料供应商等串谋以损害高校的利益。另外，基建部门要根据高校自身的行业特殊属性，利用合同管理监督好代建机构，使工程进展与学科建设、学术科研的需要紧密结合，确保学校正常的生活、教学和科研秩序。

5 结语

虽然，现在不少省市都颁布了各自的《政府投资项目管理条例或办法》以及《实行代建制管理暂行规定》等政策性文件，实践方面也在不断进行代建制管理模式的探索，并取得了不错的成就。但是，由于体制惯性，机制不完善，配套制度建设滞后，代建市场培育不到位等因素的影响，代建制管理模式的优势并没有得到更充分有效的发挥，代建人的法律地位问题实质上仍未得到很好的解决。

高校基建工程可否实行代建制管理？且如何实行？还需要依据工程项目的特点，充分考虑代建市场的状况，分析代建项目风险的来源与特点，结合高校基建部门专业人员配置情况与工程管理的实际能力，进行综合分析探讨，采用多种代建制形式，努力把这项体制改革和高校基建工程管理创新工作扎实做好，即锻炼了基建管理队伍，又促进代建制健康有序发展，为高校自身的健康协调可持续发展提供有力保障。

[1]王霆.政府投资项目代建制理论与实践[M].南京：南京大学出版社，2012：155-176.

[2]本书编写组.政府投资项目集中管理模式创新研究[M].天津：天津大学出版社，2010：3-52.

[3]何碰成，佘洁卿.高校基建工程代建制风险分析及其控制[J].教育财会研究，2013（10）.

[4]李海涛，程建新.高校基建工程代建制管理模式探析[J].淮南职业技术学院学报，2011（1）.

TU71

C

1673-1093（2015）01-0039-04

孟庆玲（1964），女，毕业于兰州理工大学，高级工程师，现就职于甘肃广播电视大学，基建规划处副处长，研究方向：基建工程管理。

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.01.009

2014-11-13；

2014-12-09