科技评估国际经验与中国的政策优化

李 瑛，邹立尧

（1.南开大学周恩来政府管理学院，天津300071；2.中国气象局气象干部培训学院，北京100081）

科技评估活动一般是指评估机构接受项目承担方的委托，依照标准的评估原则，参考项目运营的客观实际数据，运用科学、规范的评估方法，对科技项目进行的专业化评价活动。科学公正的科技评估活动有利于完善学科发展政策和规划，提高决策水平，可以保证科技成果的质量，在一定程度上也能促进科技成果转化。政府部门可以依据评估结果调整科技资源的合理分配，发现具有发展前景的新的研究领域，促使有限的经费资源多出高水平成果、多出优秀人才，达到经费使用的合理高效，促进社会的发展和科技的进步。本文将梳理美国、英国和日本等国科技评估的经验和特点，重点探讨其组织模式、法律法规和评估方法等，以期有所启示，进而分析我国科技评估现状和存在的问题，提出优化我国科技评估体系的政策建议。

1 国外科技评估经验与借鉴

国外科技成果评估起步较早，积累了相当丰富的实践经验，特别是近30年来，随着全球科技创新活动的日益活跃，西方主要发达国家都非常关注科技评估活动，科技评估体系建设和不断完善逐渐成为这些国家科技管理的重要组成部分。对这些国家科技成果评估的经验进行总结，将有助于我国科技评估体系的进一步完善。

1.1 美国科技评价体系研究

美国科技评估活动开展得比较早，经过不断的发展，已经形成了一套比较完善的体系。借鉴美国科技评估的主要经验，可以总结出如下几方面的启示：不断发展完善评估体系和评估制度；构建统一的评估标准和多样化的评估方法。

（1）完备的评估体系和健全的评估制度

美国科技评估活动的组织体系主要由政府科技评估机构、民间科技评估机构和学术机构三方构成，各自在相应领域进行科技评估。在科学研究领域，五成以上的科研经费由美国政府提供，但并没有设置负责科技评估的政府部门，也没有设置特定政府部门负责对评估机构的认证。[1]美国的民间科技评估机构在整个科技成果评估体系中占有重要的地位，在运作过程中全部由美国政府出资委托评估，民间机构相对独立公正地开展评估活动，因此，美国科技评估体系中出资方和评估方分离，在评估活动中建立彼此监督的机制，这一评估体系在一定程度上能保证整个评估活动的公平性和客观性，推进整个科技评估活动效率的提高。

1975年美国颁发了《项目评估标准》，这相当于美国科技评估标准的雏形。1993年，美国颁布了《政府绩效与结果法案》（简称GPRA），以立法的形式将绩效评估引入政府的评估管理体系，与以往的法案和政府改革措施相比，GPRA具有更大的权威性、持久性和强制性。2010年，GPRA进行了部分调整，使之能适应当前的科技评估体系。GPRA自颁布开始就要求联邦科研机构必须制定未来5年的发展规划，并将发展规划分解为多个定量目标，以多个定量分目标的实现来保障年度绩效的整体完成，美国GPRA法案的颁布与实施使科技评估从原来的预警模式转变为系统模式。

（2）统一的评估标准和多样化的评估方法

美国科技评估已经形成完备的评估标准，首先对评估程序进行了规范，无论政府评估机构还是民间评估机构一般都遵循以下程序：由技术和风险专家组成综合评估小组；制订工作计划；选择评估方法；充分利用外部资源综合评估；完成评估报告。其次在评价标准方面，美国政府在1975年颁发的《项目评估标准》主要包含了4个基本维度：实用性、可行性、正确性及精确度。每个维度下又包含了若干标准，用于保障评估活动的质量。该评估标准在2011年修订版中增加了评估工作的问责标准，侧重于评估过程和科技产品改进的问责制。

除了完备的评估体系、健全的评估制度、独立高效的评估机构，一个行之有效的评估方法体系对整个科技评估活动也有着至关重要的作用。美国科技评估机构在长期的评估实践过程中制订了评估行业所共同遵循的评估方法，以提高整个科技评估工作的专业性、可靠性与规范性。美国国家科学院、国家工程院和医学研究所在1999年联合制订了“评估联邦研究计划：科学研究与政府绩效和结果法案”，在该法案中对美国最常用的科技评估方法进行了归纳总结，主要评估方法有文献计量分析、同行评议、经济回报率分析、指标分析、回顾性分析、案例分析等。[2]

1.2 英国科技评估体系研究

英国科技成果评估活动开展比较早，经过多年的发展和完善，英国科技管理工作已把科技评估活动作为重要的组成部分，为更好地开展科技评估又建立起科技评估支持系统。自20世纪90年代开始，英国顺应科技浪潮的发展颁布了一系列推动国家创新的文件，其中重要内容就是加大科技投资，为了更好地推进投资效益最大化，政府进一步完善科技评估体系。英国科技评估活动的重要启示主要包括：支持和培育第三方评估机构；注重提升科技评估的效率；创新评估方法。

（1）第三方中介机构有较大的自主权

英国科技评估组织设置主要有三类：一类是政府科技评估机构，分为英国中央政府议会、议会委员会和国家审计署三级系统；第二类是研究机构和非政府基金组织的评估机构，如英国国立研究机构、高校和非营利性研究机构以及非政府基金组织；第三类是科技中介机构，主要是一些专业性的科技评估公司，如英国科研政策研究所（SPRU）、科技管理研究中心（ETSU）以及英国评估系统有限公司等。[3]近年来，英国的科技成果评估越来越交由第三方的中介机构来完成，它们的中立特性往往能够提供更为客观的评估结果。中介机构对评估组人员进行严格的选择，人员来源广泛且任期短，并要求临时聘用的评估人员只参加一次评估，通过在网上公布减少政府干预，保证评估的社会化和公开性。

（2）由“RAE”到“REF”转变，更加注重后效评估

RAE（Research Assessment Exercise）是英国教育基金会主要采用同行评议法对教育机构的科技进行评估，在1986年开始使用。但是RAE在实行一段时间后，暴露了很多弊端，如：该评估指标注重科研论著的发表数量，忽略了科研成果的转化，忽视了高校与企业之间的合作，采用同行评议法主观性太强。为此，2008年英国颁布了卓越科研评估框架，即 REF（Research Excellent Framework），是从成果、影响力和环境三个方面对科研成果进行评估。[4]科研成果是指科技活动的产出，其产出质量和数量情况在整个评估体系中占到65%的权重；影响力指研究科研成果在经济、社会、文化各个领域所产生的影响或者效果，其在评估体系中占20%的权重；环境指科研的活力和可持续性，具体而言，涵盖战略、团队、设施和经费等情况，该指标在评估体系中占15%的权重。[5]

（3）创新定性与定量相结合的评估方法

REF主要采用文献计量为主要方法，以影响力为关键指标，重点考察科研活动对公共政策或服务、医疗卫生以及生活质量等各个方面的影响，这反映出科技成果评估往中后期延伸的趋向，科技成果评估更注重后效评估。同时，随着文献计量方法的发展，科研成果评估的定量化趋向越来越明显。相对于定性评估的同行评议法，文献计量方法具有客观、具体、可操作性强的特点。在具体实践中，定量评估与同行评议等定性评估方法结合起来，实现综合性的评估判断。

1．3 日本政府的科技成果评价

20世纪40年代日本实行科技审议会制度，对科技成果进行较为系统的评价，经过长时间的发展，已经形成了较为完善的科技评价的法规体系和组织体系。科技成果评估不仅成为日本政府科技管理与决策的重要手段，也在促进科技成果转化以及科技体制改革等方面发挥着重要作用。[6]总结其经验可以归纳为：构建了多层次的科技成果评级组织体系，涵盖政府、研究部门和第三方机构的完善体系；依据经济社会发展，不断完善支持科技成果评估的法律体系。

（1）组织结构：多层次的科技评价体系

日本科技评价组织体系体现了多层次的特点，主要有综合科学技术会议、政府部门、独立的研究机构三个层次。日本科技评估的最高形式就是自90年代末设立的综合科学技术会议制度，该制度是以制定关键领域的研究和开发战略、贯彻执行科研发展计划、评估科研成果为使命，指导和协调科技资源的配置，以充分实现科技资源的最大效率。大学评估机构主要评价大学类的研究机构及其负责的课题。独立评估机构主要承担政府和机构的委托评估项目。三类机构分别有自己的规章制度和运行机制，在对科技项目成果评估过程中分别提出各自的评估原则和评估指标，评估过程向社会公众公开并接受社会监督。日本科技成果评估组织方面还采取内部评价与外部评价相结合的方式，同时兼顾评价对象的不同特点，在事前、事中和事后全过程评估的实施上也有所侧重。

（2）法律保障：完善的科技成果评估法律体系

日本政府自20世纪90年代相继颁布了一系列有关科技成果评估的法律法规，1995年颁布了《科学技术基本法》及1996年的《科学技术基本计划》，又于1997日本科技学技术会议通过了《国家研究开发实施办法指南》。这些法律从不同角度明确了科技成果评估的重要地位，提出了建立科研评价体制的基本框架，对科技成果评价的目标、责任、程序和方法等问题作了明确的规定。在相应法律中明确由第三方进行科技评估的外部评价方式，以确保评估过程的公正、公平、公开。2001年日本政府又推出了《行政机构开展政策评价工作法》，该法案明确了政府行政机构科技评估的原则、流程、方法等内容。为了更好地配合科技计划实施，在2001年和2003年对《国家研究开发实施办法指南》进行了两次修正。新的大纲性指针进一步对原有的指针进行改进，强调重视事前评价和评估结果的有效利用，增加了评价系统的运作和考评等内容。[7]

2 我国科技评估管理实践与现状分析

2.1 我国科技评估管理实践

早在20世纪50年代我国就已经开展了科技成果评估活动。我国科技成果评估体系是伴随着改革开放的逐步推进及科技体制改革的深入，在发展中不断完善。纵观我国科技成果评估体制发展，一直把构建独立、公正、科学、客观的“第三方立场”评估体系作为发展方向。原国家科委从1994年开始使用第三方评估机构对科技计划进行评估，早期的科技评估主要是对科技成果的鉴定，随着科技发展，科技评估的对象转到以政府资助的科研活动中的科技计划和项目等。通过评估活动以服务于政府内部管理决策，提高政府资助的科技研发活动的效率和质量。国家科技部于1997年正式批准成立了“国家科技评估中心”，在全国12个省市开展了科技成果评估试点工作，这样就把第三方机构的评估活动引入政府科技决策系统，通过公平、公正、科学、客观的评估活动，打破了由政府出资、指派科研机构完成、最后再由政府进行评估的传统模式。[8]科技部在2001年颁布了《国家科技计划管理暂行规定》和《国家科技计划项目管理暂行办法》两个法规，进一步强调了科技评估在科技计划管理中的地位和作用，并明确了评估活动过程中的程序、方法和模式等问题。国家于2009年首次正式出台了有关科技评估的正式法规，即《科技成果评价试点暂行办法》和《科技成果评价试点工作方案》，重点为科技活动评估工作提供了完善的法律法规依据。这两个法规的出台进一步促进我国科技评估更加制度化和规范化。2004年又发布了《科学技术评估办法》，这是对我国科技评估活动改革的进一步深化，通过对评估目的、原则、分类方法、准则和监督机制的明确，以显示科技成果评估的客观性与公正性，进而提高评估活动的公信力。

2.2 我国科技评估存在的问题

我国经过长时间的积累和探索已初步建立了较为完善的科技评估制度，目前仍存在诸如科技成果认定主体错位、评估制度不健全、评估重数量轻质量、评估方法不规范等问题，需要进一步深入分析和探讨。

（1）科技成果认定主体“错位”

目前，我国政府层面的科技投入和研究活动基本采取的是以政府为单一评估主体的科技评价体系，这使得公众利益和其他社会组织诉求难以体现，无法起到对公共资源使用效率的监督作用。在科技评估活动中，如果政府既是科技成果评估组织者又担任管理者和监督者，那么，我国科技研发的积极性和动力将受到抑制。现实情况是行政部门介入科技活动成果评估具有普遍性，事必严重影响科技成果评估的客观性和公正性，造成科技资源使用效率难以最优化的局面。由于这种评价制度的弊端，使得科技评估第三方中介机构和社会服务组织在科技成果评估中的作用难以充分体现。科技成果评价从政府单一主体向社会评价方式转变是必然趋势，让更多的社会组织和社会公众参与到科技成果评估中来，这样才符合“社会确认原则”。

（2）科技成果评估方式单一

科技成果鉴定是我国多年以来一直使用的科技成果评价方式，科技成果鉴定制度是由相关领域同行专家依据国内外研究的状况，听取成果报告、审阅相关材料进行评价活动，因其主要侧重于对科技成果形式上的鉴定，仅仅对科技成果的经济价值和潜在收益进行估测，所以在具体操作上，最后由同行专家对科技成果提出“国内领先”、“国内首创”、“达到国际领先水平”、“取得突破性进展”、“填补空白”等的鉴定意见。科技成果鉴定的评估方式远远不能适应科技活动的复杂性、多样性的要求，需要引入多样化的科技成果评估方式，如：科技成果的鉴定、验收、评审、项目结题、成果转化及后效评估等。在评估指标体系选取上也存在相对过于笼统和宏观的缺点，不能针对各类科技项目的不同特点以及科技成果评估不同阶段建立客观、优化的指标体系。

（3）科技成果评估重“数量”轻“质量”

近年来，我国科技成果重视“数量”、轻视“质量”的问题比较突出。以气象科技论文为例，近年来气象科技领域的SCI论文数量增长较快，SCI论文也成为考评气象科技领域科研成果水平高低的重要标准。SCI凭借其大型综合性科技文献数据库的优势，成为评判科技活动成果的重要工具。但是SCI科技成果数量多少并不能反映出质量的高低，虽然SCI中科技成果被引频次是用来衡量成果学术影响力和社会显示度的重要指标，但这并不能表示科技成果的经济和社会影响力和贡献率。为了更好地说明问题，笔者收集了中、美、英三国1994—2013年在Web of Science上有关气象科技方面的成果，具体情况如表1所示。

表1 中美英三国20年发表的气象科技成果情况

由表1可以看出，我国气象科技论文与欧美发达国家相比还存在着较大的差距，表现在数量上的不足和质量上的落后。究其原因，与近年来以论文数量为导向的科技成果评估有关，一味地追求论文数量，而忽视了对论文质量的关注。

（4）科技成果评估制度供给缺乏

虽然我国出台了科技成果评估的相关法律法规，但是仍不能满足科技成果评估的需要，如现有法律关于评审专家的遴选、评价标准和评价程序等方面没有具体的规定，在此情况下，科技评价的主体很可能在科技评价中存在主观偏向，极易产生有失公正的问题。现阶段我国科技成果评估存在只注重事前评估的倾向，对科技成果研发过程中的情况及科研成果社会性和经济性的评价不足，尤其是忽视针对成果转化的后效评估，使得我国科技成果的转化率较低，很多科技成果往往不能转化为实际的产出，这些都跟评估制度不合理有很大的关系。很多科技成果的效益并不是短期内就能表现得十分明显，因此对这些科技成果的评估需要一个长期的连续性的过程，科技成果评估程序的不透明也提供了暗箱操作的可能性。

3 我国科技评估的政策优化

3.1 转变政府职能并规范评估机构建设

目前，我国科技评估机构大多隶属于各级科技部门，其评估活动经费主要来源于政府财政支持，造成科技成果评估活动中难以秉持客观、公正的态度，评估结果往往受到行政方面的干扰。为此，我国在科技成果评估的组织体系建设中可借鉴美国的经验，政府出资支持第三方中介机构开展评估，政府在评估的整个过程不参与其中，将科技评估活动真正交给社会。我国应逐步建立更多的中立性质的第三方评估机构，在评估过程中保证评估机构与委托方的相对独立性，政府可以对科技评估过程进行监督以体现其对科技评估活动的管理职能。[9]在转换政府职能的同时要关注科技中介机构体系的建立和完善，秉承“独立自主、科学客观、专业谨慎”的建设原则，不断调整和修订相关的制度和法规，联合其他类型的科技中介服务机构，构建功能完备、运行高效的科技评价体系。

3.2 采用多样化的评估方式和方法

随着科技活动在经济社会中的作用越来越重要，针对不同性质的科技活动应采用不同的科技评估方式。如：对于国家级重大科技项目的评价，应由独立的同行外部专家、财务专家、经济学家等组成评价团队实施评价，同时，在信息沟通上要接受社会的监督，在流程设计上应适当考虑能反映广大公众的意见；针对竞争性资金资助项目的特点，科技评估应以事前评价为主，评价团队组成上既要考虑同行专家还要考虑行业外的专家；对于小规模的、基础性的研究课题，原则上也要进行评价。在评估组织上主要是学术同行对发表的科研论文进行评价，并结合研究人员的自我评价，必要时通过委托研究机构对其科研成果的综合水平进行评估。为确保科技评估的科学性和准确性，具体到评估方法选择上应更加注重多样化和多层次，评估方法的选择原则本着长期与短期结合、定性与定量结合、经济效益评估与社会效益评估结合、内部评估与外部评估结合等。

3.3 注重科技评估资源建设

涉及评估专家、评估制度及评估组织等科技评估资源的积累和优化是提升我国科技成果评估水平的重点工作。为此，首先应进一步强化评估专家资源建设，在评估实践中注重对综合素质高、专业性强的评估专家进行有意识培养，发现并整合现有的各行业科技评价专家，建立评估专家资源库，以在需要时能保证科技评估活动客观、科学地开展。其次，加强科技评估资源体系建设，政府部门作为管理者通过委托相关机构多方面收集国内外科学技术的最新进展、科技成果应用的社会实践以及科技评估的最新理论和实践，结合举办和参加各类科技评估的国际交流活动，构建政府主导的科技评估资源数据库。最后，加强多层次的评估组织体系建设，评估组织体系资源是科技评估活动客观公正开展的重要保证。随着第三方评估机构在评估体系中的地位不断提升，我国应充分借鉴国外的先进经验，通过培育和支持第三方评估机构来构建科技评估组织资源体系。

3.4 增强科技评价的监督保障力度

监督机制是提高我国科技评估活动有效性的有力保障，涉及对项目承担者、同行评议专家和科技评价机构三者的监督。首先，建立对科研项目承担者的奖惩机制，通过奖励措施鼓励科技活动中的创新，促进科技活动改善人类生存条件，严惩科研活动中的弄虚作假等不良行为，建立国家层面的有关科研成果的奖惩规定，进一步规范科技成果奖惩制度，以保障科技成果的创新性、合理性和适用性。其次，要建立对同行评议专家的监督机制，建立评议专家的信誉档案，其专业能力水平及评价态度的客观公正性将被记录在案，并作为接受社会公正监督的依据。最后，要建立对科技成果评价机构的监督机制。由于科技成果评价机构控制着评价的整体流程，某些环节如被有意滥用，腐败及不良事端将会滋生，评价结果的公正性就很难保证。[10]通过建立独立的监督机构，执行对评价中介机构的监督责任，接受中介机构的定期汇报，并对其质询。

［1］ 张仁开，罗良忠．我国科技评估的现状、问题及对策研究[J]．科技与经济，2008（3）：25-27．

［2］ XU M K，MA Y.The Enlightenment of the Evaluation System of Science and Technology in the Developed Countries[J].Science and Management，2005（34）：104-106．

［3］ 何有琴，夏梅，刘岩，等．国外科技评价实践及对我国的借鉴[J]．科学与管理，2007（2）：26-28．

［4］ HEFCE.Assessment Framework and Guidance on Submissions[EB/OL].（2013-11-29）.http：//www.ref.ac.uk/pubs/2011-02/．

［5］ KUHLMANN S.German Government Department’s Experience of R&D Programme Evaluation and Methodology[J].Scientometrics，1995（3）：461-471.

［6］ LI X G.Draw Lessons from Foreign Experience to Perfect Our Technology Assessment System of Science and Technology[J].Science and Technological Progress and Countermeasures，2007（10）：135-139．

［7］ 刘壮华．历史悠久的日本学士院奖[J]．中国科技奖励，2000，8（2）：40-41．

［8］ 谈毅，仝允桓．中国科技评价体系的特点、模式及发展[J]．科学学与科学技术管理，2004（5）：15-18．

［9］ 方衍，田德录．中国特色科技评价体系建设研究[J]．中国科技论坛，2010（7）：11-15．

［10］张薇，程骏．科技评估专家支持系统的建立与规范[J]．科技管理研究，2003（1）：31-33．