乡镇财政管理方式现状、问题及建议

谭雪梅

根据我国行政组织机构体系的划分以及一级政府设立一级财政的要求，乡镇财政成为我国财政体系中最基层的一级，是乡镇政府履行职能的物质基础、财力保障。自20世纪80年代建立以来，乡镇财政在规范和加强乡镇政府财政收支管理、促进农村经济和社会事业发展，巩固和加强基层政权建设等方面起到了积极的作用。但随着农村税费改革的全面推进，以及农村金融体制、税务管理体制改革和乡镇中小学教师工资经费上划等原因，其运行和管理的条件、环境也发生了很大的变化，乡镇财政收入萎缩、支出功能减弱、供给人员减少，使乡镇财政在运行和管理中出现一些亟待解决的困难和问题。对此，宁洱支行对宁洱县乡镇财政管理情况进行了调研。

一、乡镇财政管理现状

宁洱县辖3乡6镇、89个行政村，总人口19万人，农村人口占62.7%，少数民族人口占56.9%，辖区总面积3670平方公里，山区面积占96.8%，是典型的山区农业县，也是国家扶贫工作重点县。根据财政部发布的《进一步推进乡财县管工作的通知》精神，2005年，宁洱县在维持现行财政体制框架不变的前提下，开展了“乡财县管乡用”财政管理方式改革。其基本指导思想是“保工资发放、维持机构运转、保重点支出”，实质是在乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权均不变的原则下，实行“统收统支、收入整体上划、支出分类管理”的管理模式，乡镇作为县级的一级预算单位实行部门预算管理，乡镇收入编入部门预算，实行全口径预算管理，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。

（一）支付核算改革，规范乡村财务

“乡财县管”改革将全县9个乡镇财务收支全部纳入县财政国库单一账户体系：各乡镇只能开设一个零余额账户和一个代管资金财政专户，零余额账户用于财政授权支付，并与县级国库单一账户清算，做到日终零余额管理；代管资金财政专户用于管理核算由乡镇财政代管的预算单位资金、村级奖金、保证金等。由县财政国库支付核算中心实行国库集中支付和会计集中核算，财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县国库。经过近几年的运行和不断完善，乡镇财务收支行为得到规范。乡镇所有资金通过县财政国库单一账户体系一个通道进出，减少了中间环节，资金流速提升，政府调控能力显著增强。2011年，宁洱县全面启动财政大平台及一体化信息系统建设，全县横向网络覆盖172家预算单位，4家代理银行和人民银行，实现了“横向到边，纵向到底”的网络覆盖，提高了工作效率，实现了信息共享，提高了财政管理水平，降低了财政管理成本。

（二）完善补贴发放方式，强化惠农资金监管

随着大量惠农政策陆续出台，对农村的转移支付力度不断加大，宁洱县财政局按照上级要求，积极推进和完善惠农补贴资金发放方式的改革。财政惠农补贴资金除另有规定的外，都经过乡镇财政所，实行乡镇财政专户管理，集中支付、专户管理、封闭运行。扶贫、救灾救济、农村义务教育“两免一补”、粮食直补、退耕还林等惠农补贴资金的发放首先由乡镇工作机构负责核实，并实行公示制度，接受社会和群众的监督；在公示无异议后上报县农业和科学技术局、林业局等对应部门审核、汇总并行文报送县财政局；县财政局审核汇总核算补贴资金分配表，由各乡镇财政所将补贴数据录入农补系统后上报县财政局；资金由财政局农业股划入县信用社代理财政直补资金专户并通过“一卡通”软件系统发放到农户手中，确保了资金安全及时发放。仅2013年至2014年，各项强农惠民补助资金就达14835.97万元，积极有效地支持了宁洱县农村经济的发展。

（三）加强预算管理，创新收入分配方式

“乡财县管”模式将乡（镇）作为县级的一级预算单位实行全口径预算管理。人员经费全额保障，人均公用经费标准与县属单位一致，村级运行经费按上级标准保障，机构运转经费由宁洱县财政提出450万元，采取基数加因素分析的方式进行分配，有效地保证了乡镇人员工资的发放和机构的正常运转。同时，为调动乡镇的积极性，增加乡镇可用财力，宁洱县出台了烤烟税收分成政策，烤烟税收在扣除上解上级支出后，与县级五五分成，仅2014年各乡（镇）分成达1704万元，有效缓解了乡镇财政困难。

（四）强化乡属各单位及村集体的财务监管

为了进一步加强和规范乡属各单位的财务管理，宁洱县从2001年全面推行“零户统管”，取消各单位的会计，只保留出纳，将原来的零散做账集中到财政所统一做账，各单位实行报账制，既规范了财务管理又加强了财政资金监管。2009年，宁洱县又将全县所有村集体组织的账务全部纳入乡镇财会所管理。村上的收支事项由村民委员会理财小组民主决定，每一笔收支的合理合法性由乡镇政府把关，收支凭据由财会所审核，收支账目由乡镇财会所代理做账。村级收入纳入“村级资金专户”统一管理，村级支出每半年公开一次账目。目前，全县各乡镇共成立“村级会计委托代理服务中心”9个，“村委会民主理财小组”89个，“村民小组理财小组”1170个，全部实现计算机管理，代管资金2255万元。

二、乡镇财政管理面临的主要困难和问题

“乡财县管”财政管理方式对巩固农村税费改革成果，深化农村综合改革，进一步明晰乡镇财权和事权，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，完善公共财政体系，促进城乡协调发展起到了重要作用。但随着改革的深入，乡镇财政管理中存在的一些问题也逐渐暴露出来。

（一）财政职能不明

随着乡镇财政日益壮大，特别是农业税取消后，财政所工作职能由征收型向服务型转变，出现财政职能不明的情况，管理越位缺位的现象时有发生。如现在惠农“一卡通”业务，各部门都把惠农资金交给财政办理，但仅仅起到数据录入的作用。数据是录进去了，款也从卡上打出去了，究竟基础资料是否存在作假，受益对象是否错位无从考究。造成了什么都该管、什么都管不好的局面。

（二）惠农资金监管难

目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等支农项目资金，乡镇财政所很难参与监管，往往是“看得见的管不着、管得着的看不见”，导致部分涉农项目资金游离于财政监督之外，导致资金的使用效率不高，影响执行效果。

（三）乡镇财政所职能交叉错位，人员紧缺

宁洱县下属大部分乡镇财政所干部既要做财政业务工作，又要应付乡镇中心工作，缺乏一定的专一性，导致乡镇财政所在工作管理上出现了“越位”和“缺位”的问题。同时，随着国家出台的“三农”政策越来越多，管理要求也来越高，绝大多数都要落实到户到人，工作涉及面广，强度越来越大。而宁洱县平均每个乡镇财政所工作人员不到3名，承担的业务量很大，人手严重不足。

三、强化乡镇财政管理的对策与建议

基于实际调查和分析，结合乡镇财政管理中存在的主要问题，我们认为要从以下几个方面入手，进一步强化乡镇财政职能。

（一）合理界定乡镇财政职能

乡镇财政职能是乡镇政府职能的重要组成部分和延伸，随着公共财政体系框架的逐步建立，国家对农村的投入不断加大，要发挥好乡镇财政作为国家公共财政政策执行终端的能动作用，就要结合乡镇政府的职能定位和乡镇机构改革情况进行统筹考虑。建议将乡镇财政建设纳入国家财政的总体发展战略规划，尽快出台乡镇财政建设的指导性文件，围绕发展经济、社会管理和公共服务，准确定位乡镇财政职能、明确乡镇财政职责，加强乡镇财政建设，并着重从管理、服务和监督等方面予以细化，充分发挥好乡镇财政职能对财政资金就地监管的优势。

（二）建立惠农项目资金共同监管机制

建议由县政府主导，成立支农项目资金监管领导小组，联合财政、水利、道路、林业、农业等多部门建立支农项目资金共同监管机制。同时要建立、健全各项财政支农资金管理制度，将对惠农资金的管理纳入规范化、制度化的轨道，体现监管公开、公平、科学的原则。真正实现支农惠农资金的全覆盖全范围的监管，确保支农惠农资金使用安全，有效提高资金的使用效率。

（三）统一乡镇财政管理体制

建议省政府及相关部门对乡镇财政的管理模式、机构设置、人员配备等制定统一的指导性意见，把乡镇财政所作为县级财政部门的派出机构，并畅通其人员缺编招考补充渠道，充实乡镇财政工作力量。把乡镇财政干部提拔任用纳入县组织人事部门的大盘子，建立能上能下、能出能进、合理流动的良性机制。