治霾脱不开的体制逻辑—兼议“打破能源垄断很可能带来更严重雾霾”

治霾脱不开的体制逻辑—兼议“打破能源垄断很可能带来更严重雾霾”

“雾霾”正逐渐从一个环境名词，演变成一个生态事件，困扰越来越多的人。十几年前，在中国，对环境问题、生态问题的反思局限于理论圈。十几年过去了，环境问题从少数人谈论变为全社会共识，

在这次缘于《穹顶之下》的雾霾话题中，我们不能回避的还有一个十分尖锐的问题，即“应该放开石油行业垄断”。《穹顶之下》几次将矛头对准中国石油和中国石化，并提出解决方案：打破国企能源垄断，有钱大家赚，鼓励私有化，放开能源市场，因为市场带来竞争，竞争引发创新。

针对舆论“打破能源垄断”的治理雾霾呼吁，复旦大学哲学学院教授陈学明日前撰文表示：“打破能源垄断很可能带来更严重雾霾。”文章指出：消除雾霾就应当在正确对待和利用资本上下功夫。但令人不解和痛惜的是，现在不断有人给中国消除雾霾开出的“药方”是进一步推进资本化，即让一切资源、能源进入市场变成用来交易、挣钱的资本。与此相应，他们认为国有企业的垄断带来了雾霾，主张打破垄断，让中国涌现出无数个私人企业进行自由竞争，以此缓解甚至消除雾霾。这在某种意义上是在进一步强化雾霾的“发动源”。

梦元/图

文章说：企业不管多少与大小，只要它们奉行资本逻辑，都会与生态相冲突。打破能源垄断，听起来激动人心，但很可能带来更严重的雾霾。文章认为，国企更有可能在消除雾霾上有所作为，因为它们按其性质是属于“全体人民”的，它更有条件和责任“跳出”资本逻辑。国企现在在这方面做得不好，不等于它就没有这一“先天优越性”。

这一观点一出再次引来舆论哗然。

《光明网·时评》刊登张燕的署名文章认为，“重点，不在于能源行业是否存在垄断，而要看垄断的形态和对他们的约束是否到位。能源行业，投入大、技术要求高，全世界普遍国家都是由少数企业控制。但情况却各不相同，法治国家，通常对这些能源巨头有严格的环保约束，且除了少数几家巨头外，还有大量的市场竞争。也就是，哪怕是巨头了，依旧面临其他对手的竞争，包括中国能源企业在不少发达国家也有投资。如此，逼迫这些国家能源行业整体进步。”

《人民网·观点》转载《红网》宋鹏伟的署名文章指出：“陈教授有一条说得很对，垄断打破后涌入的民营企业并不比国企更有道德优势，甚至还可能因为资本的贪婪做得更糟。然而，这不是企业的问题，而是监管无力造成的必然结果，即劣币驱逐良币—遵纪守法可能将无法生存。可见，破除雾霾，靠的不是资本的逐利性，而是监管发力。”

《新京报》刊登余明辉的署名文章也认为：“影响油品等能源产品质量，进一步影响我们空气质量的雾霾等污染物的多少，关键还是在监管是否到位，能否真正发挥作用。打破垄断，如果在充分自由竞争的前提下加强监管，也可能会比垄断的公有资本能减轻污染。”

事实上，这些问题的提出和引发的争论，指向的都是能源体制改革的问题。我们也应该清醒地看到，我国能源体制还存在与生产力发展不相适应的问题。国家能源局法制和体制改革司刘刚认为，深化能源体制改革，应重点在三个方面寻求突破：一是推进政府自身改革，处理好政府和市场的关系。政府应进一步取消和下放能源项目审批事项，集中精力做好发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场监管，加强能源普遍服务。能源企业投资项目，除了特别重大的以外，一律应由企业依法依规自主决策。二是继续搞活存量，推进国有大型能源企业改革。对电力、油气行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，细化区分竞争性环节和自然垄断环节，加强对自然垄断性业务的监管，放开竞争性业务。三是继续激发增量，进一步增强社会资本的活力和创造力。逐步放开电力、石油、天然气领域竞争性环节的价格，由企业自主定价，政府定价范围主要限定在网络型自然垄断环节。

从加强监管的角度出发，获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中提出了8条公共池塘制度的设计原则。其中的三、四两条对当下中国的雾霾问题，很有启发意义。第三条的内容是：集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人，应该能够参与对操作规则的修改。第四条的内容则是：监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，要么是对占用者负有责任的人，要么是占用者本身。

鉴于此，上海金融与法律研究院项目研究员刘远举认为，“现在雾霾严重，大多数人都批评政府，但当治理雾霾措施出来之后，如果会导致汽车限行、汽油涨价，仍会遭致批评。实际上，这正是第三、四条的另一重涵义。受规则影响的人，应该能够参与操作规则的修改，而规则的监督者、资源（新鲜空气）的保护者（政府），也应该与资源的消耗者（老百姓），存在明确的代理关系。一旦代理关系不存在，或者较弱，那么，无论资源的管理者如何做，都必然遭到公众的批评。而当受污染的公众，能够通过可靠的、可见的逻辑链条参与规则设计，不仅能使规则本身更能反映各方利益，也能得到更好的配合。”

刘远举说：“所以，不管是聚集社会成本形成政治压力，还是在具体的政策的制定与执行上，体制都与雾霾有着明确的逻辑关系。”

苏州大学特聘教授、苏州大学创新创业研究中心主任董洁林认为，环保的问题不仅仅是科学问题、经济问题，更本质来说，这是一个政治问题。它关乎一个社会在生活方式上的选择，社会重点向那个方向努力，资源使用的优先度的确定和配置，谁会受益又如何把对一些人伤害减到最小。在这场政治磋商中，每一个群体都不应该缺席，各方意见都应该得以表达，并受到尊重和保护。最后的方案，不一定是科学上“最准确的”，也不一定是经济上“最优化的”，但应该综合考虑包容了各方的利益诉求。

就拿《穹顶之下》推崇的英国模式来说。这个曾经在欧洲率先将能源和铁路系统私有化的国家，在日前五年一度的大选之时做的民意调查显示，选民支持将这两个产业重新国有化，就连右翼保守党选民中都有52%的人赞同这项传统意义上的“左倾”政策。探其原因很简单，既便是在西方，市场并不是调配一切资源的最优机制，尤其对于关乎国计民生的公共基础设施而言，比如医疗，比如教育，比如能源和公共交通。英国的民众之所以有如此的选择，原因是英国几大私营能源公司，联手控制电力和天然气价格，即便在2008年经济危机后，民众收入下降的情况下仍连年涨价。据媒体报道，2012至2013年间，英国老年人中“额外冬季死亡”人数比上年增加了29%，连续低温引起流感爆发，及能源价格上涨致使退休老人无力支付取暖费用被认为是相互关联的重要原因。

市场经济远不是万能的，市场能优胜劣汰，也能劣币驱逐良币。治理环境污染并不是单纯的技术或经济问题，而是一个公共政策问题。每一项公共政策的背后都有着相应的政治逻辑。简单地说，环境污染的链条涉及污染制造者、监管者与受害者三个不同的主体，能否从政治制度安排上建立起合理的制度机制，有利于塑造污染制造者、监管者和受害者的正确行为，是环境治理的关键问题。

治理雾霾，是对中国社会集体真诚的一次考验。国际学术界也有多项研究认为，一个社会的民主治理程度和公众参与程度，会直接影响环境治理效果和环境质量。雾霾污染的根本原因在于旧有的经济增长模式。要解决雾霾问题，必须重构能源体系，而能源体系的重构必须重视能源进化规律，不能脱离中国发展阶段，其中最现实的选择是发挥资源互补优势，构建可再生能源与气体能源融合发展的现代能源体系。