打破控制力误区 实施差异化发展—对石油企业发展混合所有制经济的建议

□ 文/周敬成万宏熊红艳潘燕妮

打破控制力误区 实施差异化发展—对石油企业发展混合所有制经济的建议

□ 文/周敬成*万宏*熊红艳**潘燕妮***

随着十八届三中全会有关国有企业改革各项措施的逐步落实，中央企业、地方国有企业都对发展混合所有制经济进行了积极探索，纷纷出台了一些改革方案。中国石化将公司油品销售业务板块进行重组，实现混合所有制经营；中国石油搭建了未动用储量、页岩气等非常规资源、海外油气勘探开发等合资合作平台，积极推进混合所有制改革。混合所有制经济是一种富有生命力的企业结构，我国经济发展的新常态为石油企业加快混合所有制结构的构建提供了难得的机会。但是在石油企业混合所有制改革的探索实践中还存在一些问题，主要是思想认识存在误区、顶层设计缺失、配套机制不足，等等。下一步发展混合所有制经济，要吸取历史经验和实践教训，着力解决好以下几个关键问题：

坚守一项基本原则

巩固和壮大国有经济是中国特色社会主义的内在要求。习近平总书记强调，“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”，“国有企业不仅不能削弱，而且还要加强”。石油企业发展混合所有制经济，必须坚守一项基本原则，这就是坚持中国特色社会主义基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，要有利于国有资本放大功能，更好发挥主导作用，有利于国有资产保值增值，提高国有企业竞争力，绝不能搞“彻底的民营化”。

加快完备三个前提条件

油气是关系国计民生的重要资源，国有石油企业既承担经济责任，同时也承担了大量的政治责任和社会责任。同时，油气产业链长、环节多，不同业务分属不同领域，比如油气管网属于自然垄断，上下游的勘探开发和油品销售，以及工程技术服务、工程建设、装备制造等属于竞争性业务。因此，油气企业发展混合所有制经济具有一定的特殊性，难度也很大。政府应发挥主导作用，做好改革的顶层设计，为企业混合所有制改革创造条件。一是尽快明确国有石油企业的功能定位。二是抓紧出台国有企业发展混合所有制经济的指导意见。三是推进石油行业全产业链市场化改革，根据当前我国油气行业发展所处的阶段和能源供应的实际情况，对油气产业链不同环节对非公有资本渐次开放，使国有企业与民营企业作为市场主体在市场上公平有序竞争与合作。

坚持一企一策、分层实施

中央管理的大型石油企业、地方石油企业、民营企业情况各不相同，混合所有制改革的途径也将千差万别。比如，中国石油的优势在上游和油气管网，中国石化的优势在炼化和销售，中国海油的优势在海上油气勘探开发。应针对企业特点和发展需要，做好方案设计，积极探索混合所有制的有效实现形式，避免“一刀切”、或简单照搬照抄。应把握国家政策规定，按照国企改革方案要求和国家赋予的企业功能定位，遵循国有企业发展混合所有制经济的指导意见，进行统筹谋划，把发展混合所有制经济与资产增量优化、存量调整结合起来，在内部业务重组的基础上，在不同业务、不同层次有区别、差异化地探索混合所有制的多种实现形式。集团公司（母公司）层面，可以通过整体上市、与子公司重组、市场并购等方式，引入战略和财务投资者，实现股权多元化。对于已经上市的股份公司，可以在保持国有资本绝对控股的前提下，进一步优化股权结构。对工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，引入战略投资者，加快公司化、市场化、证券化进程。例如，中国石化已对集团和股份公司旗下业务进行专业化拆分重组，这些专业化公司整体或分拆上市后，母公司将逐步实现从管资产到管资本的转变，最终将蜕变为国有资本投资公司。

涵盖两个方面、两个维度

涵盖存量产权、增量产权两个方面。一方面是存量产权多元化，另一方面是增量产权多元化。国有石油公司的新设企业可以允许非公有制经济参股，新投资重点项目可以向非国有资本开放，逐步扩大合作领域和范围。

涵盖横向、纵向两个维度。横向上国有石油企业和民营企业都要积极发展混合所有制经济。当前的混合所有制改革，都是国有企业推出改革方案，邀请社会资本参与到国企中来。下一步，国有石油企业也应积极参股民营石油企业，特别是注重加强与企业业务链、价值链密切相关的供应商、销售商等的合资合作，形成战略联盟，参与其经营管理，这也是国有经济发挥影响力、控制力的重要方面。

纵向上，对油气产业链不同环节实施差异化的策略，打破“控制力”误区，分别采取国有经济绝对控股、相对控股、参股等多种方式发展混合所有制经济。对上游勘探开发领域业务，在法律许可和主管部委允许的情况下，可以与社会资本、国外资本进行合资合作，国有石油企业保持绝对控股，加强国内国外、陆上海上、常规和非常规资源勘探开发，增加油气产量。尤其是非常规领域，这是突破口。比如，中国石油与新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团采用“产品分成模式”共同开发红山油田，调动和激发了各方的积极性。对下游油品销售业务，可以采用中国石化的方式，通过业务重组，引入社会资本、民营资本实行混合所有制，国有经济控股，推动企业从油品供应商向综合服务商转型。油气管网具有自然垄断性，特别是我国的天然气产业还处于发展初期，管网基础还比较薄弱，尚不具备欧美国家那样广泛引入竞争的条件，国家仍有必要加强对油气管道建设的投入和监管，石油企业应在国家政策指导下，实行网运分离、资产财务内部独立，逐步引入竞争机制，同时探索建立国家“金股”制度，行使特定事项的否决权，保障国有资本在特定方面的控制力。对工程技术服务、工程建设、装备制造等业务，在发展混合所有制经济时，国有经济可以控股或参股，充分参与市场竞争。对国有石油企业的科研院所，可以重组为科研企业，进行股份制改造，对科研骨干进行股权激励。加快对国有石油企业内部的多种经营企业进行混合所有制改造，尽快实现股权多元化，原国有企业不再控股或设持股限制，并允许员工持股，市场化运作，使国有企业主业更加精干、更加突出。

做到依法合规、公开透明

习近平总书记指出：“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。”在发展混合所有制经济的过程中，要把握好以下五点：

一是遵循市场规律，减少行政干预，不能搞“拉郞配”。发展混合所有制经济应通过市场手段，权衡交易成本和协同效应，坚持自愿原则，不设指标，不设时间表，由参与方作为市场主体自主决定，而不能简单地由政府用行政命令的方式进行。

二是加强产权保护，防止“一混就浑”。产权保护和产权明晰是市场机制发挥作用的先决条件。在国有经济与民营经济混合的过程中，应引入产权中介机构，加强产权登记和评估，公正、平等对待各方资本，做到产权明晰。政府需加强对交易双方的产权保护，既严防国有资产流失，也要防范民营资产被侵吞。

三是完善治理结构，避免陷入“一混就灵”误区。发展混合所有制经济是搞好国有企业的重要途径之一，但不是全部，决不能将发展混合所有制经济当成国企改革与发展的万能药方和唯一手段。要把着力点放在完善企业法人治理结构、建立现代企业制度上，董事会按市场原则选聘职业经理人及管理团队，构建市场化的经营管理机制，通过发展混合所有制经济，引入资本，引进新的管理思想和先进技术，提高经营管理水平和效率。

四是完善法律法规和相关政策，避免违规操作。政府应加强相关制度建设，完善支持混合所有制经济发展的相关政策，包括税费、土地变更、金融扶持等，搭建不同所有制企业发展混合所有制相关信息发布平台；修订《物权法》、《公司法》、《企业国有资产管理法》等；修改涉及石油行业市场准入、市场交易的有关法律法规，比如《矿产资源法》等；根据油气行业上下游各环节特点，采取不同的监管机制，尤其是加强垄断环节监管，防止滥用垄断优势。

五是要先试点后推开。在小范围试点取得经验，形成一批可复制、可推广的成功案例后，再渐次推开、逐步推广，把握好尺度，避免出现影响“产业安全”的问题。

发展混合所有制经济将使企业在组织结构上发生革命性的变化，使企业更加充满生机和活力。石油企业应牢牢把握混合所有制经济的发展方向，对油气产业链不同环节实施差异化的混合所有制发展策略，打破控制力误区。现阶段推进混合所有制经济，应把进一步推进能源行业的市场准入改革作为重要的突破口，针对各环节特点，采取不同的监管机制，实现交易信息的公开化，推进石油工业有质量有效益可持续发展。

作者单位：*中国石油政策研究室
**中国石油北京销售分公司