乡镇干部上下级关系研究——以四川省P县为例

引用格式：申凯，汪金峰，汤惟伊.乡镇干部上下级关系研究——以四川省P县为例[J].重庆理工大学学报:社会科学，2015(4):113-116.

Citationformat：SHENKai,WANGJin-feng,TANGWei-yi.ResearchonSuperior-SubordinateRelationshipBetweenTownshipCadres:TakingCountyPofSichuanasanExample[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology:SocialScience,2015(4):113-116.

乡镇干部上下级关系研究——以四川省P县为例

申凯a，汪金峰b，汤惟伊a

(西华师范大学a.管理学院;b.政治与行政学院, 四川 南充637009)

摘要：以执政党党内关系理论和社会主义国家的公共行政理论为依据，对四川省P县乡镇干部关系进行调研，分析我国乡镇干部上下级关系的现状，探讨重塑我国乡镇干部上下级关系的路径，以实现我国基层行政单位内部和谐发展。

关键词：乡镇干部；上下级关系；等级制度

收稿日期：2014-10-31

基金项目：国家创新创业训练计划项目“新时期我国农民政治社会心态下的权益维护研究”(201410638015)；国家社会科学基金一般项目“城镇化背景下西部村落离散与基层社会治理转型研究”(13BZZ052)

作者简介：申凯(1987—),男,四川蓬溪人,硕士研究生,研究方向:基层社会治理；通讯作者：汪金峰(1985—),男,湖北黄冈人,硕士研究生,人力资源管理师,研究方向：政治学理论、“三农”问题和地方治理。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.04.019

中图分类号：D630

文章编号：1674-8425(2015)04-0113-04

ResearchonSuperior-SubordinateRelationshipBetween

TownshipCadres:TakingCountyPofSichuanasanExample

SHENKaia, WANG Jin-fengb, TANG Wei-yia

(a.SchoolofManagement;b.SchoolofPoliticsandAdministration,

ChinaWestNormalUniversity,Nanchong637002,China)

Abstract:As China’s most grassroots administrative units: the township level, the superior-subordinate relationship between the township cadres is particularly subtle and the fact that whether the relationship be handled well or not relates to people’s livelihood directly. In this study, the relationship between the township administrative ethics of County P in Sichuan Province was researched based on the theories of inter-relationship within governing party and theories of public administration of socialist country. The current situation on the superior-subordinate relationship between our township cadres was explored and the ways to reshape superior-subordinate relationship between our township cadres were discussed in order to achieve the harmonious development of the internal units of primary administrative in our country.

Keywords:townshipcadres;superior-subordinaterelationship;ratingsystem

伴随着我国行政体制“大部制”的改革，基层单位的管理权限逐渐扩大，作为最为基层的行政单位——乡镇级，处理好干部的关系尤为重要。在行政管理中，行政伦理关系不仅有政府间的关系、政府与官员的关系，还有政府内部人员间的关系。本研究以组织成员个体关系为出发点，着重考察乡镇干部的上下级关系。需要指出的是乡镇干部上下级关系特指在同一组织体系内的领导与被领导的关系，这种领导关系也包括同级领导。为了更好地研究乡镇干部的关系，笔者以执政党党内关系理论和社会主义国家的公共行政理论为研究依据，将四川省P县乡镇干部关系作为实际案例，分析当前乡镇干部上下级关系的微妙性，并探求多种方法来重塑我国乡镇干部上下级关系，以实现我国基层行政单位内部和谐发展。

一、乡镇干部上下级关系的理论概述

(一)执政党党内关系理论下的乡镇干部上下级关系

在行政组织中，由于政府自身的政治性、公共性和法治性等特征，层级关系显现得相对规范且分明。这种层级关系不仅指组织成员的上下级关系，也指组织内部具有职能隶属和行政隶属的上下级部门关系。正确处理政府内部的干部关系，特别是上下级干部关系，对于政府办事效率的提高显得尤为重要。

政府行为受执政党的理念所左右，执政党党内关系存在于各个行政单位，最基层的乡镇单位也不例外，研究乡镇干部上下级关系，是无法避开执政党党内关系理论的。执政党党内关系是指执政党组织内部各主体在治理政党内务的过程中,围绕各自相应的权利和义务,所形成的相互关系及互动的行为模式[1]。党内关系的主体有政党的各级组织与职能部门、政党成员个体,这些主体之间存在着错综复杂的关系,如：政党领袖与政党组织、政党领袖与党员群众、上级组织与下级组织之间的关系等。各主体的层次定位、功能及所从事活动的领域、性质和内容不同,所表现出来的彼此之间的关系也就丰富多样，如在党内政治生活中形成的权利与义务、权威与服从、监督与被监督、领导与被领导的关系等。乡镇作为基层的行政单位，乡镇干部间的党内关系也是如此,如：乡镇存在着镇长(乡长)和书记，按照其责任的大致划分，书记负责该区域党的领导，镇长(乡长)主持日常事务，但是在我国行政单位中，领导干部一般都是党员，镇长(乡长)作为一名中共党员必然要受书记的领导和监督。

(二)位差博弈:乡镇干部上下级间的策略选择

根据韦伯的分层制理论，由于组织的需要，乡镇干部间存在着上下级关系，这也就形成了领导与下属之间的“位差”[2]。又由于社会人的“经济人”属性，无论是领导还是下属，在决定采取行动之前，都会根据自身的利益和目的来寻求收益或效用最大化而抉择自己的行为。上司与下属之间互动的策略选择就是博弈行为。博弈论根据各自的能力与资源占有情况的不同程度进行矩阵分析,表现出以下4种组合方式：强—强、强—弱、弱—强、弱—弱。在乡镇干部间，由于乡镇领导占有较强的权势，下属的晋升或涨薪往往取决于上级领导，故形成了一种强—弱势态，下属为了自身的利益(如提升、改变工作环境等)不得不对上级示好，而领导则根据自身的利益或目的来决定对下属行为的取舍[3]。

在乡镇干部上下级间的策略选择方面，往往有3种选择,即和而不同、同而不和、不同也不和。

“和而不同”是下属在位差博弈过程中选择以协调为主的一个策略，其特点是：既不完全听从于上级,也不完全与上级针锋相对，这是一个高明的“中庸之举”，在现实生活中，很多人选择这种策略。当然，这种策略的选择依赖于下属的智慧和上级的开明程度等。“同而不和”是下级畏惧于上级的权威而又不敢和上级对抗选择的一种退让策略。在实际的工作中，这种策略的选择往往会抵消工作的激情。“不同也不和”的策略很少有人去选择，如果有人去选择的话，就会面临着被辞退或换岗的风险。

“每一个官员在官僚组织中提升职位的机会——包括提升、更高的薪酬、成功地推动他赞成的政策——很大程度上依赖于他的直接上级对他的评价。”[4]

二、乡镇干部关系的情况调查

为真实了解和掌握我国乡镇干部间关系的现状，结合乡镇干部间关系的理论依据，笔者对四川省P县31个乡镇和1个经济区的乡镇干部进行了问卷调查和座谈，调查的结果主要涉及乡镇干部生活幸福感、乡镇干部对彼此间关系的满意度、乡镇干部的收入情况及人情费用支出等。

1.开展调查的基本情况

本次调查采取了问卷调查、区域走访和网络调查相结合的方式，通过对四川省P县31个乡镇和1个经济区的乡镇干部进行了问卷调查和座谈，并进行了随机抽样，累计发放问卷300份，实际回收问卷256份，问卷回收率为85%，有效问卷241份，有效率94%，调查结果所引用数据均来自本次调查汇总数据所得。

2.调查统计结果

(1)乡镇干部生活幸福感

调查和座谈发现：乡镇干部对其目前生活幸福感指数普遍偏低，有大约75%的乡镇干部认为自己生活过得一般或是缺少幸福感，这种幸福感缺少的主要原因是由于工作时间较长且收入低下，家庭生活很少得到照顾；25%的乡镇干部感觉生活幸福，在这部分人群中，多半是家庭基础原本较好或是领导干部，其中女性偏多(表1)。

表1　乡镇干部生活幸福感

数据来源：根据四川省市P县31个乡镇和1个经济区的乡镇干部调查问卷统计(2013)

(2)乡镇干部对彼此间关系的满意度

调查和座谈发现：绝大部分乡镇干部会处理好彼此间的关系，有45%的乡镇干部对彼此之间的关系感到满意或非常满意，这可能源于对处理好彼此间关系有利于工作的顺利开展和晋升的共识；35%的乡镇干部觉得彼此间关系一般，只是工作接触需要而已；仅有20%的乡镇干部对彼此间关系感到不满(表2)[5]。

(3)乡镇干部的收入情况及人情费用支出

调查发现：53.6%的乡镇干部年收入在3万元以下，37.2%的乡镇干部年经济收入3万～5万元，5万元以上的年收入乡镇干部仅仅占9.2%[6]。由此可见，乡镇干部的年收入并不高。在乡镇干部人情费用支出方面，34.7%的乡镇干部每月要支付100～500元的人情费用，32.6%的乡镇干部每月要支付500～1 000元的人情费用，仅有6.7%的乡镇干部月支付在100元以下。在乡镇干部年收入较低而每月又要支付较高的人情费用时，乡镇干部的生活幸福感自然不高，为了维护与同事和领导间的关系，他们又不得不进行“人情投资”。

表2　乡镇干部对彼此间关系的满意度

数据来源：根据四川省市P县31个乡镇和1个经济区的乡镇干部调查问卷统计(2013)

3.调查的结论

(1)大部分乡镇干部的生活幸福指数不高。

(2)乡镇干部彼此间关系基本和谐，但也存在不稳定因素。

(3)乡镇干部收入过低，为了维护人际关系，不得不承受过重的人情费用支出。

三、重塑乡镇干部关系的路径

(一)消除“主奴”思想，营造平等的乡镇干部关系

“主奴”思想在中国传统官僚制文化中遗存已久，并没有因为时代与历史的变迁及社会制度的更替等而发生根本性的改变，反而像生命基因一样在我们现实政治生活中遗留、繁衍并生息着，其总体特征是上为主、下为奴，主对奴可以颐指气使,但在其上级面前则俯首贴耳，这种思想在中国乡镇干部间也广泛存在[7]。乡镇干部间的关系受“主奴”思想的影响，上下级的层级关系变得尤为分明。迫于上级的权威，下级为了工作的顺利或晋升不得不与上级搞好“关系”，在日常工作中的行为表现是送礼成风，这不仅加重了乡镇干部的生活负担，也带坏了基层行政单位的风气。

营造平等的乡镇干部间关系，淡化干部间的官本位思想，发展健康积极的同事合作关系[8]，这不仅可以减轻乡镇干部因迫于上下级关系而支出的人情费用负担，更能净化基层干部的生活作风，使乡镇干部的工作开展能更加贴近人心。乡镇干部间的平等，并不是职位上的平等，而是人格独立的平等。在日常工作中，上级和下级是平等的同事关系，只是组织分工的不同而已。

(二)树立集体主义价值观，以公共利益为价值取向引导上下级关系

乡镇干部作为基层人民的公仆，树立集体主义价值观，是时代赋予乡镇干部的历史使命。以公共利益为价值取向引导乡镇干部上下级关系，可以缓解在政府管理活动中发生的利益冲突。上下级之间发生利益冲突时，有的人往往会以自主自觉的独立人格精神来处理冲突，这不仅不利于冲突的解决，更易使集体利益受损[9]。要帮助乡镇干部树立以公共利益为导向的价值观，使公共利益成为每个乡镇干部的心智模式，促使乡镇干部从公共利益出发妥善处理冲突。

以公共利益为价值取向引导上下级关系主要体现在以下几个方面：

(1)上下级关系的“互依性”。在政府组织中，上下级关系是相互依存的，谁也离不开谁，上级依赖于下级对指令的执行，下级依赖于上级的总体决策，一旦失去了互依性，公共利益无法实现,组织也明存实亡。

(2)上下级是“合作关系”。乡镇作为基层行政单位，更是一个集体，在公共利益的价值取向下，上下级的通力合作并不违背公共利益的价值取向，也只有建立起上下级合作关系，公共利益才能得到很好的实现。

(3)上下级的“共识性决策”。决策的共识对于上下级关系尤为重要，只有决策一致，乡镇干部的合力作用才能得到充分的体现。乡镇干部只有树立集体主义价值观，以全镇公共利益为共识性决策，才能更好地服务于基层[10]。

(三)因地制宜提高乡镇干部收入水平，控制人情费用的支出

因地制宜提高乡镇干部的收入水平和控制人情费用的支出，是提高乡镇干部的生活幸福感、净化乡镇干部间正常关系的内在之举[11]。提高乡镇干部收入水平和控制人情费用的支出两者都要抓，如果只提高干部收入水平而不控制人情费用的支出，这不仅不能提高乡镇干部生活的幸福感，反而会助长干部拉帮结派和贪污腐败的不良风气。

人情费用的支出往往反映乡镇干部间关系的亲疏，特别是上下级干部间，一旦上级有什么喜庆活动，下级往往碍于脸面不得已而送礼，这无疑增加了基层干部的生活负担。因此，要以中央八项规定为契机，控制人情费用的支出，净化乡镇干部间的人情关系，使乡镇干部间关系向着友好协作型发展。人情费用支出的控制，并不会影响乡镇干部上下级关系的和谐，反而会使乡镇干部间的关系更加规范和合理化，杜绝拉帮结派的现象产生，遏制基层干部因生活作风而产生的腐败行为[12]。

总之，乡镇干部上下级间的位差需要从管理制度和干部思想等多方面着手才能化解。以执政党党内关系理论和社会主义国家的公共行政理论为依据，塑造和谐健康的乡镇干部上下级关系，不仅有利于国家基层的稳定，更有利于基层人们生活的幸福安康。

参考文献：

[1]靳呈伟.党内关系的科学内涵与基本特征.[J].探索，2010(4)：46-49.

[2][英]戴维·毕瑟姆.官僚制[M].2版.韩志明,张毅,译.长春:吉林人民出版社,2005：7.

[3]刘颖.组织中的上下级信任[J].理论探讨,2005(5)：60-64.

[4][日]饭野春树.巴纳德组织理论研究[M].王利平,刘光明,张建平,译.北京：生活·读书·新知三联书店，2004:23.

[5]汪金峰.论新生代农民工与社会稳定的关系[J].重庆邮电大学学报:社会科学版，2014(2)：133-136.

[6]汪金峰.医疗保障制度：比较中的路径探索——以中国和俄罗斯为例[J].江汉学术，2014(3)，12-16.

[7]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2004:48-65.

[8]曲云进.群众路线始终是党章中的根本问题——中国共产党章程中群众路线思想的历史考察[J].江苏大学学报：社会科学版，2014(3):15-20.

[9]刘祖云.论“十大行政伦理关系”[J].社会科学,2006(9)：86-90.

[10]刘祖云.政府官员上下级关系:“位差”调适与化解[J].社会科学,2008(8)：54-58.

[11]汪金峰.从缺陷中探讨政府权力制约的完善策略——以十八大后省部级落马高官案例思考[J].重庆交通大学学报:社会科学版，2014(4)：5-8.

[12]卢亮宇.论公务员上下级之间的良性互动[J].上海行政学院学报,2006(5)：102-106.

(责任编辑张佑法)