集体林权制度改革中林权流转有关问题的探讨

董静

(贵州省赤水市林业局，贵州赤水564700)

1 引言

我国集体林权制度改革是土地承包经营制度的新一轮延续和完善，它确定了广大林农的主体经营地位，将林地使用权、林木所有权和使用权明确给实际的承包农户，因而调动了林农的生产积极性，有力推动了林业产业的快速发展。

林权流转是集体林权制度深入改革的重要措施，是林业集约化、规模化发展的重要途径。林权流转可以将林农分散的林地集中到种植大户、龙头企业、专业合作社等规模经营业主手中，提高林地经营管理水平和产出率，实现林地的适度规模经营。同时，农村劳动力从分散的林地中解放出来，林农当地就业，这有效地提高林农的劳动力收入，有利于资源、资金、技术和人力的有效整合，实现资源的优化配置，从而达到林农增收、企业增产、林业增效的多赢局面。但在实践过程中，林权流转不断暴露出一些值得深入探讨的问题。特别是广大农户对林权及其流转过程中一些概念的混淆，导致林权流转问题日益突出，矛盾纠纷不断增多，严重损害了林农利益，制约了林权流转的快速发展。

2 林权及林权流转的内涵

2.1 林权的内涵

《森林法》等法律中未对林权做出明确的界定，学界中由于出发点不同对林权也有很多不同的解释。韦贵红［1］认为，林权作为一种复合型权利，包含森林、林木、林地的所有权、用益物权以及担保物权，其中用益物权主要是林地承包经营权和采伐权。孔凡斌等人［2］认为，林权的客体是森林、林木和林地，林权的主要内容是林地所有权、林地使用权、林地承包经营权、林木所有权、林木使用权以及森林景观开发利用权等。笔者认为，林权具有丰富的产权内容，但从集体林权制度改革实践中总结，主要是指林地所有权和使用权、林木所有权和使用权，这与全国统一式样的林权证记载的林权内容是一致的。

2.2 林权流转的内涵

根据林权的客体性，林权流转就是指森林、林木、林地的流转。依照我国现行立法，林地所有权属于国家或集体，没有土地属个人所有之说，因此林地所有权不得进入交易流通领域。根据《贵州省森林林木林地流转条例》规定，森林、林木、林地流转是指森林、林木的所有权人、使用权人或者林地的使用权人，不改变林地所有权性质和用途，依法将森林、林木的所有权、使用权或者林地使用权的全部或者部分转移给他人的行为。简言之，一般意义上的林权流转，就是指林地使用权、林木所有权和使用权的流转。林木流转是实践中最容易理解的流转内容，它的体现方式主要是采伐权转让。

2.3 林地使用权、林地承包权和林地经营权的区别

在林地流转实践过程中，林地使用权流转又称林地承包经营权流转。彭凤琴［3］认为，林地承包经营权是林地使用权的一种具体方式。林地使用权只是法律上更为正式的说法，自《农村土地承包法》发布以后，农户更容易接受林地承包经营权这一说法。笔者认同这种基本观点，即林地使用权与林地承包经营权的内容和范畴是一致的。但林地承包经营权实质包含了承包权和经营权两个权利，且两者的概念和意义又有所不同。

根据《土地承包法》规定，承包是一种特有关系，它可以通过家庭承包或其他方式承包两种方式形成。家庭承包是集体经济组织成员获得集体林地的一种最基本方式，它的特点是承包的双方当事人是不平等民事主体关系，是集体内部通过公平分配、人人有份的原则由发包方统一向集体内部成员分配林地。农户通过家庭承包方式获得的林地使用权就是承包权。这种承包权带有强烈的法定福利和农村保障功能，因为家庭承包是国家为保护农户持有基本生产生活资料而法定的一种关系。本集体经济组织以外的任何个人、单位均不能通过这种承包方式获得承包权。林地承包权属于物权范畴，是一种用益物权［1］，通过家庭承包获得林地承包权的农户对林地有使用、收益、占有和部分处分权。林地承包权按照物权方式予以保护，一旦林地承包权受到侵害，权利人有权要求妨害人停止侵害、受损赔偿、恢复原状等。

经营权可以理解为一般意义上的经营所得即所有。简单说，经营权就是经营业主通过对林地的合理经营使用，从而获得孽息物的一般权利。家庭承包农户可以在获得林地承包权的同时获得林地经营权，其他单位或个体也可以通过流转的方式从原农户或集体手中获得林地经营权。林地经营权是一种民事关系，没有社会保障功能，任何单位或个人都可通过一定合法形式获得，是以债权方式予以保护，通常只享有债权请求权，当经营权受到侵害时，经营业主可以请求损害赔偿。

综上，笔者认为:林地承包权和林地经营权都属于林地使用权的范畴，但两者有着本质的区别。对家庭承包农户而言，林地使用权或者林地承包经营权都是对等的涵义。但对非集体经济组织内部的单位和个人来讲，是获得林地经营权还是林地承包经营权，就要看经营者是通过何种流转方式获得林地。认识林地使用权、林地承包权和林地经营权的差异，对指导林地流转有着重要的实践意义。因为流转方式不同，获得的权利不同，流转当事人在占有和处分林地上就有着很大的区别。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中“稳定农户承包权，放活土地经营权”的基本原则，就充分的说明了在林权流转的实践中，大力鼓励参与流转的实质上是林地经营权。

通过其他方式承包的土地主要是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。笔者认为，其他方式承包虽然也有“承包”的行为(即发包方是集体经济组织)，但这里的“承包”与家庭承包是完全不一样的概念。其他方式承包与林权流转的其他方式一样，都是以效益优先、兼顾公平为原则，有偿获得土地经营权，不具备福利保障功能。因此在此笔者把其他方式承包列入到有偿的林权流转方式中。

3 林权流转方式的异同

根据《贵州省森林林木林地流转条例》规定，林权流转可以有承包、转包、转让、出租、抵押、入股、合资合作等多种方式。流转方式不同，取得的权利也不同。在林权流转的实践中，我们常常将集体经济组织称为发包方，将已获得林地承包经营权的原农户称为出让方，通过流转获得林地承包权、经营权的单位或个人称为受让方。

3.1 承包

由于家庭承包方式的特殊意义，笔者认为，家庭承包是一种特殊的产权关系，不能纳入一般意义上的林权流转范围。林权流转中的承包，应指的是以其他方式承包或有偿承包形成的民事关系。即发包方为集体经济组织，受让方通过有偿承包形式直接获得林地经营权。这种承包关系以债权方式予以保护。

3.2 转包和出租

转包和出租都是出让方在一定期限内将林地经营权、林木所有权或使用权的部分或全部流转给受让方的形式，流转期限到期时山林将退回出让方。转包和出租均不改变原农户与发包方的原始承包关系，原农户继续履行与发包方之间的承包合同。由于转包和出租均稳定了原农户的承包权，此时林地流转的实体就是林地经营权的流转。通过转包或出租方式获得林地经营权的单位或个人，与原发包方不存在产权关系，仅与出让方产生合同债务关系。转包和出租都是一种债权行为，两者的区别仅在于，转包的受让方为本集体经济组织内部成员，出租的受让方为本经济组织以外的单位或个人。

3.3 转让

转让和转包虽只有一字之差，但本质区别却非常大。在实践中，流转双方当事人常常将两者混为一谈，从而导致很多林地流转纠纷。转让的实质是出让方将林地使用权(注意不仅仅是林地经营权)、林木所有权或使用权全部或部分出让给他人的行为。转让后，原农户与发包方的承包关系终止，新的受让方与发包方重新形成承包关系。也就是说，转让后的林地或林木在合同到期后将不再回到原农户手中，原农户将完全丧失该地的林地使用权、林木使用权和所有权，不再享有家庭承包关系带来的社会福利和保障功能。转让关系以物权方式予以保护。因此，为了避免原农户只顾眼前利益而丧失基本生产资料，国家对转让方式限定了严格的前置条件。根据《土地承包法》第三十五条规定，采取转让方式流转土地的，必须满足承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源、经发包方同意、受让方为从事农业生产经营的农户等3个条件。

3.4 入股和合资合作

入股和合资合作是拥有林地经营权的单位或个人，自愿将林地经营权作为股权，与其他出资人共同联合生产经营合作的方式。不同的是，入股的成员都是实行家庭承包方式的承包方，合资合作的成员可不受其身份限制。

4 林权流转的备案及登记制度

《农村土地承包法》第三十八条规定，“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人”。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十七条规定，“以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记;以转让、互换方式流转土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续”。由此可知，采取转让、互换方式流转的，可以申请办理林权变更登记的，但以转包、出租等租赁形式流转的却未能明确应办理什么登记。

笔者认为，转让、互换方式发生的林权流转，原农户与发包方的承包关系已终止，受让方获得了林地承包权和经营权，因此可以申请办理林权变更登记，将林权转移到受让方名下。即采取转让、互换方式发生的林权流转，应该为受让方颁发新的林权证。而以转包、出租、入股等租赁方式发生林权流转的，由于未改变原农户与发包方的承包关系，原农户仍享有受物权保护的承包权，受让方获得的仅仅是一种债权性质的经营权，因此不能为受让方办理林权变更登记，即不能办理新的林权证。但为了保护流转当事人的合法权益，笔者建议以转包、出租、入股等租赁行为流转林地、林木的，县级林业主管部门应建立林权流转备案登记制度，颁发林权流转经营权证。这样一方面可以对林权流转合同进行鉴证把关，另一方面可以解决经营者无产权交易证明的问题。

5 结语

林权流转是林业规模化、现代化、产业化进程的重要标志。它不仅可以使闲置的林地得以开发利用，发挥林业产业效益的最大化，还可以拓宽当地农户的就业途径，吸纳社会力量，维护社会稳定。因此，深入研究分析林权流转过程中出现的新问题，认真理解和贯彻林权流转相关的法律、政策，对积极推进集体林权制度深化改革具有十分重要意义。

［1］韦贵红.集体林权制度改革中有关法律问题研究［J］.北京林业大学学报:社会科学版，2008，7(1):59 ～64.

［2］孔凡斌，杜 丽.集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究［J］.林业经济问题(双月刊)，2008，28(5):377 ～384.

［3］彭凤琴.关于林地流转问题的探讨［J］.现代农业科技，2009(4):242～245.