立法协商是社会主义协商民主的重要组成部分──关于地方政协开展立法协商工作的探讨

汪立坤

（辽宁省政协社会和法制委员会，辽宁沈阳110000）

立法协商是社会主义协商民主的重要组成部分──关于地方政协开展立法协商工作的探讨

汪立坤

（辽宁省政协社会和法制委员会，辽宁沈阳110000）

近些年来，部分地方政协探索和尝试开展了立法协商工作。随着立法协商工作的不断探索和发展，一部分地方政协还相继出台了相关的规范性制度或文件。立法协商工作已逐渐成为部分地方政协组织履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要方式。本文拟结合部分政协立法协商工作的实践情况，就政协立法协商工作涉及的有关问题进行一些探讨和交流。

立法协商；社会主义协商民主；政协组织

据初步统计，截至2015年上半年，全国31个省（区、市）政协中有21个开展了立法协商工作，占省（区、市）政协总数的67．7％；15个副省级市政协中有11个开展了立法协商工作，占副省级市政协总数的73．3％；27个省、区政府所在地的市政协中有17个开展了立法协商工作，占这些市政协总数的63．0％；另外，还有一些“较大的市”和地级市政协也都开展了立法协商工作。

什么是地方政协组织开展的立法协商？目前还没有一个准确而权威的概念。但从地方政协具体工作层面来讲，可以简要地归纳和概括为：地方政协立法协商就是地方人大和政府及其相关部门，在地方性法规、规章以及立法计划或规划制定过程中或审议出台前，本着科学立法、民主立法的原则，就其全部或部分重要的地方性法规、规章以及立法计划或规划，通过在地方政协开展协商讨论活动，充分听取广大政协委员的意见和建议，力求制定出更加符合实际需要和公众利益的法规和规章的过程或工作方式。

一、地方政协开展立法协商的必要性和可行性

中共十八大报告指出，要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。中共十八届三中全会决定指出，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。中共十八届四中全会决定进一步指出，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用……。因此，政协组织作为广泛的爱国统一战线组织，具有巨大的包容性和广泛的代表性，开展立法协商，参与地方立法，有利于完善科学民主立法机制，创新公众有序参与立法方式；有利于保证立法真正遵循客观规律、集中公众智慧、实现人民利益；有利于切实增强法律法规的科学性、针对性和有效性。

1．开展立法协商是地方立法科学化民主化的内在要求。地方立法民主化就是要充分发扬社会主义民主，让人民群众通过多种途径参与各种立法活动，使立法能够体现人民的意志，而人民政协恰恰是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，所以政协组织开展立法协商，参与地方立法应是立法民主化的内在要求。地方立法科学化最重要的就是符合我国的实际和国情，符合现代化建设和改革开放的需要，尊重立法本身的规律，而政协履行职能最重要的一个基础就是深入开展调查研究，积极参政议政和反映社情民意，所以政协组织开展立法协商，参与地方立法应是地方立法科学化的内在要求。

2．开展立法协商是提高地方立法质量水平的现实选择。从恢复地方立法三十年来，各级地方立法机关制定了大量的地方立法，总的来看是好的，对于促进地区经济社会发展起到了重要作用。但同时地方立法也不同程度地存在着创新性、针对性、可操作性不够以及立法利益部门化等不足和倾向。而政协组织具有协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用以及人才库、智囊团的优势和特点，特别是集中了一大批各行各业包括法律界的许多专家、学者。所以，开展立法协商对于克服地方立法现实中存在的诸多问题，进一步提高地方立法的质量水平，是一种必然的现实选择。

3．开展立法协商是大力发展我国协商民主的重要内容。中共十八大第一次正式提出“社会主义协商民主”，这对于发展社会主义民主政治具有十分重要的意义。同时，中共十八大还进一步指出：要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。并要求把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。因此，政协组织探索开展立法协商完全符合中共十八大和十八届三中、四中全会精神，是社会主义协商民主的一项重要内容。有的地方政协已经把开展立法协商纳入了年度协商计划之中。

4．开展立法协商是有依据有先例有实践的有益探索。“有依据”是指，1995年中共中央批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出政治协商的主要内容包括“国家的重要法律草案”，地方政协协商讨论地方性法规、规章自然顺理成章。“有先例”是指，全国人大成立之后，全国政协也曾就《农业生产合作社示范章程（草案）》等进行协商，随后经第一届全国人大批准并公布施行。“有实践”是指，据不完全统计现在至少已有50个以上地市级和省市区政协组织开展了立法协商工作。2005年《反分裂国家法》在全国人大通过之前，也是先提交全国政协进行协商。2011年全国政协社法委组织委员和专家就加强和创新社会管理需要进一步研究制定的法律法规和政策措施进行座谈讨论，提出19条意见建议送全国人大法工委参考。2014年全国政协就“《安全生产法》的修正”与国务院有关部门召开双周协商座谈会，首次将法律修订作为协商座谈的议题，为推进立法协商作出了有益尝试。

二、地方政协开展立法协商工作的研究与比较

通过分析和梳理各地政协开展立法协商的情况发现，开展立法协商工作的各级地方政协组织目前已经呈现出逐渐增多的趋势，但不同地区之间的立法协商工作又有各自的特点和差异。

1．立法协商工作实际效果总体反响较好。如北京市政协针对《北京市大气污染防治条例（草案）》的立法建议送达市人大常委会后，相关专门委员会经过认真研究，对《条例（草案）》中的61条内容进行了83处修改。《北京市居家养老服务条例（草案）》修改后，全文共27条，吸收或部分吸收政协委员意见的条文有21条，约占法规条文总数的78％。上海市政协自2008年以来的5年中，共就73件地方性法规和政府规章（草案）进行立法协商，提出意见和建议1393条，平均采纳率达66％，最高采纳率达100％。近年来，南京市政协围绕《南京市城市排水管理条例》等32项地方性法律、规章草案进行协商讨论，共提交意见建议170余条，其中90余条得到采纳。有的政协积极参与各个层次的立法协商工作，不仅就地方性法规、规章进行立法协商，还分别协商讨论了全国性法律法规，如黑龙江省政协就《中华人民共和国劳动合同法》、成都市政协就《中华人民共和国调解法》等草案提出了意见建议，有的得到全国人大的采纳。

2．立法协商内容比较广泛但也各有侧重。从各地政协立法协商的地方性法规、规章的内容来看，涉及面是很广泛的，几乎涵盖了地方经济、政治、社会、文化、生态建设等各个方面。如南昌市政协就市《各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》、鞍山市政协就市《住房公积金管理条例》、贵阳市政协就市《促进生态文明建设条例》、南宁市政协就市《收回国有土地使用办法》等进行了立法协商。从协商的法规、规章类型来看，主要分为地方性法规、政府规章和年度立法规划这三大类。其中，有的地方只是侧重协商地方性法规，有的地方侧重协商地方政府规章，有的地方除此之外还就地方年度甚至五年立法规划进行协商。如，2000年以来福州市政协除了对几十部地方性法规进行了协商论证，还就年度立法计划项目进行协商座谈。贵阳市政协就市《第十三届人大常委会立法规划》进行了协商讨论。但总的看，还是以重要地方性法规、政府规章的协商为主。

3．制度化规范化程序化建设发展不平衡。立法协商“三化”建设目前还处在探索阶段，各地的实际情况不尽一致。据初步了解，出台相应制度文件的地区还不是很多，有的还没有出台相关制度规定，即使出台了相关制度的地区的文件形式或层次也存在很大差别。如，有的地区是以省（区、市）委名义出台文件，有的地区是以省（区、市）委转发政协文件的形式，有的地区是政协与人大或政府相关法制部门联合出台文件，更多的地区还没有出台相应的制度或文件。从全国各地区来看，制度化建设较好的是新疆维吾尔自治区政协、北京市政协和南京市政协等，新疆维吾尔自治区政协不仅制定了《立法协商实施办法》，还分别与区人大常委会法制工作委员会和区人民政府法制办公室分别制定了《立法协商工作联系制度》。北京市《关于在市政协开展立法协商工作的通知》明确了立法协商的基本程序；《关于制定实施北京市政协协商年度工作计划的意见》规范了立法协商议题的提出和确立机制；市政协出台的《立法协商工作实施办法（试行）》规定了政协参与立法协商的内部操作规程，形成了有效的制度保障。南京市政协不仅与市人大和市政府相关部门联合出台了《关于加强市地方立法协商工作的意见》和《关于加强市政府立法协商工作的意见》，同时还建立了市人大、市政府、市政协立法协商三方联席会议制度，市政协内部还制定了《立法协商咨询小组工作简则》、《开展立法协商工作的运作办法》。这对于进一步推动各地方政协立法协商工作，提高地方立法质量水平提供了制度保障。

4．具体称谓和对口部门等存在一定差异。一是立法协商工作的名称不尽相同。由于各地区政协立法协商的实践探索过程不同，对立法协商工作的称谓各地区不太一致。大部分称为“立法协商”，有的称为“立法民主协商”，有的称为“立法前协商”，有的称为“法规论证”，还有的概括地称为“协商座谈”、“协商论证”、“协商讨论”、“座谈讨论”等，但实际上都是对地方性法规、政府规章提出意见建议。二是政协立法协商对口的部门有所区别。政协立法协商对口的具体部门主要是地方政府（法制办公室）和人大常委会（法制委）。从实际工作情况看，主要分为三种情况：有的地区政协只与当地政府（法制办）进行立法协商，比如辽宁；有的地区政协只与当地人大常委会（法制委）进行立法协商；还有的是政协同时与政府（法制办）和人大常委会（法制委）进行立法协商，比如河北。三是立法协商工作开展的时间有先有后。改革开放以后，立法协商开展较早的大致是在20世纪90年代中后期，如吉林省政协和大连市政协，较晚的近几年才逐渐开始探索和尝试。四是立法协商的工作方式有所不同。有的采取以书面协商为主，对重点的地方性法规、规章采取面对面协商讨论会的方式进行；有的则以召开协商会为主，以书面协商为辅。

三、当前政协立法协商工作存在的问题及原因

虽然立法协商工作在各级地方政协进行了一些探索，并取得了一定的成效，但同时也存在着一些亟待研究和解决的问题：一是对政协组织开展立法协商工作的思想认识和重视程度还不够一致，有的认为立法主要是人大和政府的工作，政协应该“立言不立法”、“立论不立法”，这样就导致政协立法协商工作开展的面还不够宽、层次还不够高。二是很多地方政协的立法协商工作正处于探索和尝试阶段，没有现成的成熟经验，都在“摸着石头过河”，立法协商工作的制度化规范化程序化建设还有待进一步加强。三是一些地方政协的立法协商工作容易随着不同领导同志观点的变化而改变，领导重视工作就比较活跃，反之工作就不太好开展，而且容易出现起伏，有的地方甚至在开展多年之后目前处于停滞或中止状态。四是各地区政协立法协商的法规和规章数量存在较大差异。如一个省级地区每年度拟出台的地方性法规、规章的数量，一般都在30部左右。有的地方是全部进行了协商，但大多数地方由于受多种因素的制约，工作多的政协每年立法协商地方性法规、规章20余部（次），少的则每年立法协商6、7部，还有的每年立法协商2、3部，工作量相差比较大。

四、进一步探索推进政协立法协商工作的建议

1．进一步提高对地方政协立法协商性质和作用的认识。这是现阶段开展立法协商工作关键性的问题。各级地方政协组织特别是党委、人大、政府要从推进社会主义协商民主的高度来充分认识开展立法协商的重要意义，进一步提高认识、统一思想，克服那些不正确或不完全正确的观念，真正认识到对重要法律草案进行立法协商是符合中共十八大和十八届三中、四中全会精神的，是符合关于人民政协工作重要指示精神和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件精神的，是政协组织履行政治协商职能的范畴，是实现立法科学化民主化的内在要求，是提高立法质量和水平的现实选择。

2．进一步开展地方政协立法协商应把握的几个原则。一是必须要在中共各级党委的统一领导下，紧紧围绕党委、政府工作大局和国计民生相关的法规、规章组织开展立法协商，并把立法协商工作开展情况作为定期向省委常委会报告工作的一项重要内容。二是必须要坚持立法机关主导，充分保证立法权由权力机关行使的完整和统一，政协立法协商的着眼点和落脚点是通过协商讨论推动立法质量和水平的提高。三是必须要准确把握政协的协商载体性质，充分认识“在”政协协商与“和”政协协商的区别。政协是协商的载体而不是协商主体，是“在”政协协商而不是“和”政协协商，是在政协和参加政协的各党派团体、各族各界人士协商。政协既不是立法主体，也不是协商主体，政协开展立法协商更不是立法的必经程序。四是必须要在深入调查研究和充分发挥人才库、智囊团作用的基础上开展立法协商，力求立法协商取得实效。五是必须要坚持积极配合、突出重点、有主有次和量力而行的原则开展立法协商。

3．进一步加强地方政协立法协商工作的“三化”建设。立法协商作为一项严肃的政治活动，必须不断加强制度化、规范化、程序化建设。在总结不同地区和不同层级的地方政协组织开展立法协商工作经验的基础上，加以学习借鉴，进一步推进立法协商制度化规范化程序化建设。主要内容可以分为两个方面：一方面是实体性的，即对立法协商的指导思想、基本原则、协商主体、协商内容、协商形式等作出进一步规范和细化的规定。另一方面是程序性的，即对立法协商的具体地方性法规、规章草案的提出和确定、立法协商活动的前期准备、立法协商过程的组织、立法协商意见建议的整理、报送、采纳和反馈等程序和环节的规定，以及工作时限、工作要求等作出具体规定。

4．进一步提高和拓展地方政协立法协商的层次与范围。对于一个地区经济社会发展来说，地方性法规、规章具有长远性、根本性、强制性，同时地方立法涉及的领域广、内容多、专业性强。因此，针对不同的地方性法规、规章，建议在政协组织内部建立不同层次的立法协商。可以考虑从各地实际情况出发，采取以下四个层面进行立法协商：即专委会（包括几个专委会联合或各界别参与）层面、主席会议层面、政协全体常委层面、政协全体委员层面。另外，一个地区的立法部门是指有立法权的地方人大和政府两家。那么，从理论上讲立法协商应该是人大和政府都在政协听取委员的意见和建议。而从实际情况看，政府在政协协商的较多，人大在政协协商的较少。因此，建议进一步拓展地方政协立法协商的工作面，实现人大、政府在政协全面的、全方位的立法协商。

责任编辑 董瑞军

D628

A

1672－2426（2015）12－0026－04

汪立坤（1973－），男，辽宁朝阳人，辽宁省政协社会和法制委员会副主任，主要研究方向为政协理论。