讨赖河流域现代水权制度建设路径探析

刘开清

（甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，甘肃酒泉735000）

讨赖河流域现代水权制度建设路径探析

刘开清

（甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，甘肃酒泉735000）

在讨赖河流域历史水权渊源梳理及历史功绩评判基础上，分析了“时间水权”确立的基础，阐释了构建“以量分水”为核心的现代水权制度的必要性，从编制流域综合规划、落实初始水权分配制度、实施调蓄工程措施、完善水资源管理制度、强化流域法制建设方面，探讨了讨赖河流域构建现代水权制度的路径及措施。

时间水权；现代水权；建设路径

1 流域概况

讨赖河流域地处河西走廊中部，是黑河流域的重要子流域，发源于南部祁连山地，流域面积2.81万km2，地表水资源量11.15亿m3，地下水资源量0.79亿m3，水资源总量11.94亿m3。流域内的河流主要流经青海省祁连县、甘肃省张掖市的肃南县、嘉峪关市以及酒泉市的肃州区、金塔县，共涉及2省、3市、4县（区）。流域地表水资源量11.15亿m3，地下水资源量0.79亿m3，水资源总量11.94亿m3。流域内现有总人口68.51万人，总灌溉面积6.7万hm2。

2 讨赖河流域历史水权梳理

2.1 水权制度的历史渊源

讨赖河水资源开发利用历史悠久，在西汉就有了引水灌溉。在明代及以前，军事为先，水资源的分配及利用由政府主导，属于军事屯田性质。康熙中后期起直至乾隆年间，由于对新疆战争与经营，迁入居民，使得当地用水矛盾开始突显，在此背景下，雍正年间草创了均水制，即通过划分分水时段，安排上下游的用水秩序［1］。之后均水制在官民之间、上下游之间的博奕中逐渐调整，适用范围日趋扩大，制度也更加成熟与灵活，最终于清末民初确立了均水制，即讨赖河流域传统分水制度。1962年，在鸳鸯池水库等系列重大工程完工后，把传统分水制度中的“时间水权”原则提升到流域性的宏观层面，制定了第一份完整的全流域分水方案，并通过法律程序予以颁布，形成了现行分水制度的基本形式与内容。后经多年磨合与调整，于1984年形成了目前执行的流域分水制度。其精髓是“定时不定量”，其核心是“以时分水”，即以地表水时长作为水量分配的核心控制手段，如图1所示。

图1 讨赖河分水时段示意图

2.2 “时间水权”的历史功效及确立的基础

“时间水权”是指以互不重叠的取水时段作为控制指标的水资源使用权形式，时段划分清晰公平，兼顾上下游，是几百年来讨赖河流域占据主要地位的水权形式。在河道来水充盈时，上下游之间依时取水，互不干扰，用水秩序井然。“时间水权”制度以天然水文循环条件为基础，较好地适应了传统模式下中上游无水库调节的实际情况，但对于人类活动如人口增长、灌溉面积扩张、种植比率变化、工业及城镇化的快速推进等造成的流域水循环特征的改变考虑不足，水资源保障能力有限。石羊河流域就是以时分水的典型实例，“时间水权”制度导致地下水超采、地下水位大幅下降，下游民勤历史上形成的水权犹在，但均水控制断面的地表径流和泉水干涸，无水可取，流域用水秩序丧失［2］。

2.3 实施“以量分水”的必要性

近年来，讨赖河流域生产生活、水资源利用方式等人类活动格局发生了较大变化，但水资源配置仍停留于以时间为主导的形式，有效性、灵活性不足。由此出现供需错位、生态用水被截流等情形，而且对地表水的争夺逐渐演化为对地下水的肆掠开采，导致地下水位急速下降、植被死亡、土地沙化等较严重的生态问题，影响了水资源对社会经济可持续发展的支撑作用。为应对这一严峻形势，必须以《水利部关于深化水利改革的指导意见》及《甘肃省深化水利改革方案》为指导，从规划、工程、制度及法制保障等方面，改革并建立“以量分水”的现代水权制度，保障讨赖河流域水资源的可持续利用。

3 现代水权制度建设路径

3.1 编制流域水资源综合规划

水资源综合规划是现代水权制度确立的基础和保障。通过编制流域水资源综合规划，在深入调查评价水资源承载能力和水环境承载能力的基础上，明确各时期的水资源管理目标，提出保障河流功能发挥的建议和加强流域水资源管理的措施，并提供一些体制、法制、制度和经济上可操作的手段和办法。以此为依据，确定水资源开发、利用、保护和水灾害防治的重点领域，对近期、远期水资源开发、利用、保护和水灾害防治工作作出安排部署，合理安排重大工程布局，在为流域水资源管理工作提供技术依据的同时，对各种与水相关的各类社会活动进行规范和约束。

3.2 落实初始水权分配制度

“时间水权”制度规定的分水时段内各区域的可用水及实际供水量，反映了流域内各区域不同阶段的需水及用水水平，为划定流域用水总量控制红线、建立“以量分水”的现代水资源管理方式提供了重要依据。本着尊重历史，面向未来的原则，在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上，将流域水资源总量作为分配对象，重新向行政区域逐级进行分配，明晰覆盖全流域的用水总量控制指标体系，进而根据来水预测和年度来水量，制定年度水量分配方案。

3.3 实施必要的工程措施

在上游新建调蓄工程，可实现“蓄丰补枯”，尤其是可以最大限度地利用洪水资源，同时也是实现“时间水权”与“以量分水”精确对接的必要条件［3］。修建调蓄工程后，以各方确定的水权为基础，在充分考虑汛期与枯水期水量差异的基础上，优化水资源配置时段，制定“年预案、月计划、旬调度、日调控”的水源调度方案，使流域水资源利用效率最大化，为流域实施最严格的水资源管理制度提供工程支撑条件。加强水资源取用计量设施建设，将确权的地表水量换算到各监测断面，强化对各断面地表水、地下水的水量、水位和水质的监测，及时收集和掌握水资源使用情况，达到水资源正确评价、合理调度及有效控制的目的。

3.4 完善水资源管理制度

（1）完善水资源论证制度。水资源论证制度对于促进经济社会与环境资源协调发展具有重要的推动作用，区域要按明晰的水权水量，坚持以水定需、量水而行、因水制宜，把水资源论证作为产业布局和实施一切需水项目的前置条件，纳入审批流程，把好入口关。

（2）建立地下水管理与保护制度。通过水源置换、节约用水、调整产业结构、压减灌溉面积、划定禁采区等综合措施，逐步实现地下水采补平衡。

（3）完善节水激励机制。根据补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，建立合理的水价形成机制；培育和开放水市场，积极探索水银行机制，鼓励将节约的水量在企业、农业和城市用水户之间以水商品的方式进行交易，提高水资源的配置及利用效率。

（4）健全流域管理和区域管理相结合的协调执行机制。牵头搭建由流域内各用水单位参与的流域协商机制，及时协调解决流域管理及水权改革中的重大问题，监督水权制度的严格实施，引导水资源的优化配置工作。

3.5 强化流域法制建设

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共甘肃省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》要求，密切结合流域管理工作实际，积极开展讨赖河流域水资源管理条例立法前期工作，将讨赖河流域水权制度建设以法规的形式规范化、具体化，使流域水资源管理工作尽快走向法制化的轨道，营造依法治水管水兴水的良好局面。

4 结论

通过对讨赖河流域历史水权的梳理讨论可以得出，建立“以量分水”为核心的现代水权制度，是界定、配置、调整、保护和规范水资源管理工作的必经之路，须着眼于可持续发展，从规划、初始水权分配、工程、制度及法制建设方面入手，因势利导、因地制宜，积极研究和努力探索，建立符合讨赖河流域特性的现代水权制度，为有效解决流域水资源紧缺和供水矛盾、促进水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展提供强有力的保障。

［1］李并成.明清时期河西地区“水案”史料的梳理研究［J］.西北师范大学学报（社会科学版），2002（06）.

［2］王忠静，张景平，郑航.历史维度下河西走廊水资源利用管理探讨［J］.南水北调与水利科技，2013（01）.

［3］张朝辉.讨赖河流域控制性水事平台搭建研究［J］.甘肃水利，2014（05）.

［4］彭华玲.建立适应水资源可持续发展的水权制度探讨—以玛纳斯河流域为例［J］.水利技术监督，2008（05）.

TV213.4

A

1672-2469（2015）12-0008-02

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.004

刘开清（1979年—），男，高级工程师。