大都市区域治理何以可能?

宋道雷

(复旦大学 马克思主义学院，上海200433)

从晚清到共和国初期，中国城市的发展集中在单个或者数个单个城市空间。对应这一时期，中国城市的发展因产业与全球化因素尚未显著，还没有出现城市集群发展的现象。即使在“1949-1978年的30多年间，由于缺乏发育机制和驱动因素，我国一直未出现各种不同类型的城市群。中国城市群的真正形成与发育始于20世纪80年代的改革开放初期”，“与传统城市化道路不同，以国际化大都市与世界级城市群为标志的都市化进程，构成了推动当代城市化进程的核心机制与主要力量”。［1］(P．55)由此，城市群的发展对城市治理提出新的挑战——城市区域治理困境。

一、城市群发展与城市区域治理困境

中国城市群的发展是因为发展型城市力量推动国家转型模式的结果，［2］(P．1)即“80年代的区域合作与乡镇企业发展是城市群形成的源动力”。［1］(P．56)虽然在《“十一五”规划纲要》中国家首次提出城市群的概念，①《“十一五”规划纲要》指出:“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。”比《“十一五”规划纲要》更加深入，《“十二五”规划纲要》进一步提出在中国建设中部城市群，以及以港澳为代表的国际城市群课题。但是我国城市群发展在80年代已经起步，并经历了三个阶段。这三个阶段分别是“20世纪80年代的发育萌芽阶段、90年代快速成长阶段、21世纪前10年的持续发展阶段”。［1］(P．56)在30年的时间中，中国的城市群得到巨大发展，中国具有了国家级、省区级与地方级三级，近23个城市群;其中长三角城市群是中国最早的城市群。［1］(P．27)(表1)

表1 城市群级别划分

城市群的发展带来城市区域治理的问题，这是城市治理遇到的新的问题与挑战。因为在城市群不发达的时候，国家转型赖以依存的要么是单个城市中现代要素的挑战，要么是首位城市现代要素的挑战，这最终使国家以大型城市计划的形式塑造城市力量承载国家转型。但是，城市群的发展为国家转型所依赖的城市治理，提出了城市区域治理的挑战。这种挑战与城市群之间的协调机制直接相关。中国在这方面的现实实践与学术研究还处在起步阶段。［3］(PP．237-240)

虽然城市群在当下中国迅速发展，但是，其发展造成的城市区域治理挑战只能在城市区域间协调机制比较薄弱的背景中进行。改革开放之前，我国城市的发展处于国家权力要素的主导之下，城市自身的发展规律受到损害，市场要素仍不完善，“城市群空间结构不合理，区域自我协调能力较弱，区域内城市空间存在各自为政、单打独斗，甚至是以邻为壑的问题”。［4］(P．109)改革开放以后，虽然城市群在中国得到迅速发展，但是，“目前国内城市群政府协调机制尚处于探索阶段，虽然国内各个城市群协调机制各有侧重点，但最主要的形式是建立行政首长联席会议制度，该机制旨在促进区域内彼此之间的沟通与交流，加快区域经济一体化进程，在长江三角洲城市群，该机制已经基本形成。另外，围绕经济开展论坛与合作洽谈会、签订共同遵守的协议和公约也是国内城市群协调的有效形式”。［1］(P．43)对于国家级城市群间的区域协调来讲，这种情况更加严重，虽然“目前也存在着一些行政上的联络机构，但作用非常有限。各城市间的协调难度非常大，相互掣肘的因素很多。在许多城市群中，部门利益至上，地方保护现象盛行，市场流通严重受阻，多方合作非常困难。这是当前制约中国城市群发展的突出问题”。［4］(P．109)

对于城市区域协调机制缺乏导致的危害，官方有相当的认识。原国家住房与城乡建设部副部长仇保兴以珠江三角洲城市群为例，说:“珠江三角洲地区的……城市分布区域迅速扩大。人口稠密地带城市区域化和区域城市化的时代加速来临，使得区域城市群之间和城市之间的恶性竞争加剧，产业雷同、基础设施重复建设的状况日益严重。”［5］因协调机制的缺失，长三角城市群之间的问题比珠三角还严重:长三角地区的经济快速发展是以牺牲环境质量为代价，从绿色发展来看，其城市群经济则落后于珠江三角洲。［2］(P．9)

城市群发展引发的城市区域治理困境，直接涉及到城市地方政府权力要素之间的协调机制。从修辞学上来讲，城市区域是城市与区域特质在功能与制度统治方面的结合。不同类型的城市，它们在自身区域以及相互间的重要性，都为城市区域治理增添了复杂性与不同的可能性。［6］(PP．1-2)这就提出这样的问题:城市区域间地方政府权力要素的碎片化是否会导致区域性公共服务效率与效能低下，区域性公共事务权责归属的扯皮效应，区域性紧急事件处理的滞后性等，这囊括城市元治理、硬治理、软治理、巧治理以及熵治理的五个方面，是现代城市治理遇到的新的且重大的严峻挑战。［7］

以中国最早也是最发达的长江三角洲城市群发生的“黄浦江死猪事件”为例，分析以水流域管理为代表的城市区域治理困境，将会使我们更加清醒地认识大都市区域治理的挑战。也就是说，在缺乏区域统治与区域治理制度设计与现实实践的结构限制下，跨越地方政府的区域统治与区域治理，尤其是大都市区域统治与治理是不可能的，这是城市治理在新时代下遭遇的巨大挑战。

长江三角洲城市区域虽然存在城市协调机制，但是，大多以政府为主导，并且缺乏正式的建制性制度设置;同时，社会组织力量在水平方向上的参与不足，这导致跨域机制的多元化水平城市治理的缺失。［8］虽然长江三角洲城市区域目前存在大概九种区域治理模式，例如区域规划、行政区划调整、都市圈规划、上海经济规划办公室、长江三角洲城市协作部门、主任联席会议、苏浙沪经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会、太湖流域管理局和部门协商与协议等，不难发现在这九种城市区域治理模式中，政府公权力要素在其中扮演主导性角色，注重政府之间的合作与协调关系，缺乏公私合作与水平政策结构。［9］(PP．1-41)这种结构性限制导致地方权力要素在城市区域中面对紧急性公共污染事件时的碎片化治理现象，阻碍了具备水平横向治理要素的各种社会组织力量的协调与参与。

上海黄浦江死猪事件曾一度受到广泛关注，该事件的发生、发展，以及处理结果等整个过程，涉及到中央政府的多个部委和流域内相关地方政府等行政主体。但是，回顾整个事件过程，除了个别养殖户依法受到处罚外，尚无相关部门和负责人受到责任追究，相关部门也没有公布调查结果和后续的防范措施，到最后不了了之。

黄浦江流经中国最发达城市群，并作为上海城市生活用水的重要水源地，它尚没有建立一套涉及区域统治或治理的有效的水源保护机制的根本原因在于:区域统治主体——大都市政府缺乏，以及区域治理主体的缺失。这导致多元主体之间缺乏有效的协调共治机制。具体来讲，它体现为水流域缺乏统一的统治主体，或者在统一统治主体不可能具备的情况下，尚未建立区域治理的机制。因此，以黄浦江水污染事件为例来探讨在区域统治与区域治理缺乏的结构性限制下，各不同行为主体的行为选择，不仅可以了解黄浦江水污染事件的来龙去脉，而且可以挖掘出导致此种现状与改革的内在机制，甚或为整个中国大都市区域统治或者治理的改革，提供有益的借鉴。

二、城市区域统治与区域治理:一个理论分析框架

城市治理的区域主义范式经历了大都市政府、公共选择、新区域主义、地域重划与再区域化等四种理论演变，［10］其中区域统治与区域治理理论是经典的城市治理分析范式。区域统治与区域治理是对一定区域内的，尤其是大都市区域内的碎片化城市治理的两种不同应对方式。对于具备一定界限、权威、职能与职责的地方行政主体而言，地方统治与地方治理都不存在致命性缺陷，即使治理对于中国政府来讲还不是那么习惯。但是，对于跨政府的区域单位，尤其是大都市区域(Metropolitan Area):一方面它们不具备正式制度设置上的大都市区域政府，这种政府设置处于中央与地方省政府单位之间;另一方面它们也没有有序、机制化的政府间合作，以此来处理共同的问题，达成共同的目标。前者我们称之为区域统治，后者我们称之为区域治理。统治与治理具有不同的含义。统治比较强调政府的单一权威，通过垂直的官僚机构来实现指令性的强制性管理;治理则强调多中心，通过政府单位与其他社会主体之间的平等协商和沟通来管理。［11］(P．5)

虽然，在现代民主社会，学者们大都倾向于治理，而对统治颇有微词，但是，从一定程度上讲，对于城市群所产生的城市治理挑战来讲，区域治理与区域统治都是应对挑战的有效方式。就区域主义来讲，城市区域统治范式却是盛极一时。在大城市区域治理中，许多学者认为区域主义需要大都市传统处方，比如政府功能的集权化和统一化，区域性组织的创设等。［12］这种对于统一现有的统治单位或创建具有强有力权力的区域性政府，以提高效率、减少不平等、厘清职责，以及处理区域性问题的主张，就是区域统治理论。区域治理理论则强调分权化路径，认为“通过组织间的纵向与横向联系而实现自我治理，这是以大都市地区分权化的政府单位间的合作和竞争为基础的”。［11］(P．2)

对于跨政府的区域的治理，存在两种极端观点。一种主张“把现存的地方统治权威统一为超级都市区政府”;另一种主张“依据实际情况，以政策层面的合作为基础，通过不同政策的合作来推动地方政府间的合作”。［11］(P．45)然而，实践证明区域治理是地方统治与地方治理的结合体。［13］(PP．158-168)区域统治涉及地方统治的正式制度，区域治理涉及现有政府所做的政策决定。

以水流域管理为例，区域统治与区域治理结构的同时缺位是中国大都市区域治理的共同特征。①美国田纳西流域管理局是建立区域管理局的最典型的例子。在这种结构限制之下，地方政府做出的行为选择，虽然无助于解决区域内的跨政府性区域问题，但是，仔细分析，它们的行为却是符合理性选择逻辑的。既然，从可预见的时间与空间范围内来看，中国还无法在政治体制设置上增加建制化城市治理级别，即设置超级都市区政府，以之管辖区域内的共同事务;那么，分析加强政府间合作的区域治理便是次优选择。所以，突破限制区域治理的条件，便是大都市区治理的首要任务。［14］本文即以黄浦江死猪事件为切入点，对此作出分析。

三、大都市区域统治的缺失:中央条线部门的在地化处理

黄浦江死猪导致的水污染事件，涉及长三角城市群区域的一系列行为主体。从最直接的原因切入分析，黄浦江水污染事件起因于黄浦江上游嘉兴市部分生猪养殖户向水体丢弃死猪。然而，经过媒体报道之后，隐藏在直接原因之下的各种更深层次的因素被挖掘出来，这一事件不仅涉及到生猪养殖户这一直接群体，更涉及到更加重要的行为主体，亦即从中央到地方的多个行政主体。中央行政主体主要为环保部和农业部，地方行政主体主要为浙江省相关行政主体和上海市。我们拟通过整理媒体发布的新闻，对上述主体的行为予以简单的梳理和回顾，找出各行为主体行为选择的特点，并以期从中发掘出达成区域治理的有效因素。

(一)区域统治结构的缺失

黄浦江所流经的长三角城市群是中国重要的大都市区域。根据我国《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，文中共有26条论及流域管理，较详细地规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，规定了流域管理机构及其权责。

第十二条给出了我国水资源管理的基本行政架构，即我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。也就是说，我国的水资源管理采用的是“国务院水行政主管部门——流域管理机构——地方政府”的三级管理架构。

《水法》尽管使用了较大的篇幅来表述“流域管理”的概念，但所有条款都仍是原则性规定。流域管理法律法规没有进一步的予以健全，流域管理与行政区域管理事权划分不清或没有明确规定，没有形成一个内在逻辑联系周密、结构布局科学合理的体系。同时，流域水资源管理体制受制于国家行政体制的限制，流域机构没有得到充分的发育，少数存在的管理机构更多的是类似中央行政管理部门派出的机构，流域内水管理的决策权在中央，地方政府在水事之间的纠纷采用协商处理，协商不成的，由上一级人民政府裁决。

也就是说，我国的水资源管理实际上是“国务院水行政主管部门——地方政府”的两级管理架构。比如，黄浦江作为流经长三角大都市区的重要水流域并不存在跨越都市政府的“超级流域管理机构”，即区域统治的集权化与一元化建制性行政制度结构，在黄浦江流经的大都市区域并不存在。这便是黄浦江死猪事件的结构性限制。

(二)中央行为主体的在地化割裂式治理

如表2所示，事件发生的第一天(2013年3月12日)，以农业部为主的中央行政主体，并没有认识到黄浦江死猪事件是一个大都市区域城市治理的跨流域性问题，而是只认为它是一个地方行政主体凭自身职权能够在地处理的在地事件。因为农业部副部长陈晓华说:“我们已经责成上海和浙江的动物防疫部门进行调查和处理，到今天上午为止打捞上来的死猪已经全部进行了无害化的处理”，“从现在疫情监测的情况看，当地并没有发生大规模的动物疫情。”这时农业部虽然提到上海与浙江两个地方行政主体，但是，它是将两个地方行为主体的行为割裂看待的:上海负责死猪打捞、处理;浙江负责死猪的疫情监测。

表2 中央部委的行为

随着黄浦江漂流的死猪日渐增多，水质有进一步恶化的趋势，14日(事件发生的第三天)，农业部与环保部等中央相关行政主体，才认识到这一事件并非上海市政府作为在地行政主体凭一己之力能够处理的事件。作为相关直管部门的中央相关行政主体，“派出调查组赴浙江、上海实地了解情况”的实际行为，表明它们将黄浦江死猪事件开始当做大都市区域性跨地事件来处理。但是，它们仍然将事件按照地方行政主体的在地职权，作出事件处理的在地化职权划分:1．对于水质的监测管理，属于上海市环保局的职责范围;2．对于事件原因的调查处理，上海与浙江行政主体具有共同的职责协助中央部门的工作;3．对于事件的调查、协调与督导，作为中央条线主体的农业部则负责全权处理，并承诺给公众一个明确的答复。

总之，在此一事件中，环保部的意见主要集中在三个方面:1．死猪事件由农业部总体牵头调查处理;2．水质问题由上海市环保局管(地方政府管理);3．会给结果。农业部的意见同样集中在三个方面:1．责成上海和浙江的动物防疫部门进行调查和处理(地方政府管理);2．派出调查组赴浙江、上海实地了解情况，督导、协调处置工作;3．没有大规模的动物疫情。很明显，环保部选择了推诿，农业部选择了拖延，双方都没有正面、积极地对事件做出反应。

由此可知，在缺乏大都市区域统治的建制性行政制度结构下，区域协调统合行为只能由中央行政机构来承担。然而，鉴于中央地方之间的信息不对称，中央部委对于事件的认知与行为是一个渐进的过程。首先，最先做出反映的是作为条线行政主体的农业部、环保部，作为块的最高行政主体国务院并未发声。其次，事件发生之初，中央相关行政主体认为这是一个在地政府能够处理的单方在地化事件。第三，随着事件的恶化，中央部委开始将其看做跨地事件，但是，仍然做出事件处理的地方政府在地职权决定。在这个过程中，中央行政主体并没有一个能够统合的“大总管”协调上海与浙江两个地方行政主体，而是由中央条线行政主体协调、督导地方条线行政主体，对这一它们认为通过地方政府的“分别”职权行为便能够处理的事件进行“割裂式”治理。

由上述分析可知，在缺乏区域统治性制度设置的结构下，中央政府作为最高一级行为主体，无法在第一时间对跨政府的区域性紧急事件做出“信息对称式”的详尽判断。中央政府在公众的呼声中，只能通过条线部门与在地政府对事件做出力所能及的，但是，无法彻底消除的象征性行为选择:调查原因、责令处理、安抚公众。

四、地方性权力主体的“反”区域治理

既然缺乏统一性正式制度设置，那么只能在既有制度基础上，依靠地方政府间的合作来处理黄浦江死猪事件。也就是说，在以区域统治方式处理区域事件效果不明显的时候，此类事件的处理只能依赖政府间的政策合作，即区域治理。

长江三角洲是中国城市化水平最高的大都市区。长三角大都市区域跨多个政府，地方政府的管理呈碎片化态势。同时，区域涉及高密度人口与广大且多元的政府管理行政区。基于这些特点，一旦发生紧急性事件，这就非区域内一个单独的政府主体所能够处理的，更何况在缺乏区域性政府的结构限制下。所以，要对紧急性区域问题进行防范与处理，离不开政府间合作所达成的区域治理。

但是，上海市政府与浙江省政府并没有选择区域治理的合作方式，而是各行其道地处理此一区域性事件。

(一)上海市政府的行为选择

上海市作为此一事件的直接发生地，是直接的参与主体。对这一跨政府的区域性事件，它的举措如下:1．清理水域。鉴于黄浦江水域水源污染，上海市政府需要做的第一件事情便是打捞死猪，清理水源，以解决水污染的直接原因。2．检测水质。只是清理水源，还不够，市政府必须进一步采取措施，对水源进行清洁保护，例如增加检测指标，加大监测力度，加强监测频次，以及采取措施保障自来水安全。3．发布信息。信息透明是消除公众恐慌的重要举措。所以，媒体将政府的打捞与清理信息进行实时播报，消除公众恐慌。

上海市政府作为在地政府，在处理跨政府间事件的时候，完全是从自身的职能、责任，以及行政地域因素出发，没有涉及跨政府范围。即使在采取清理水域这种具有综合协调性措施的时候，它也没有寻求浙江省政府的帮助，以遏制源头污染的方式，减轻下游的死猪漂浮数量。它还是选择了谨守自身水域的行政界线，仅仅将“黄浦江漂浮死猪打捞的关口已前移至省界，进一步加强与上游源头互通水域的巡查与打捞”。在涉及追查死猪来源这种明显具有区域性性质的事情上，上海市政府也并没有积极寻求政府间的合作性区域治理模式，而只是向有关部门提供了“17个耳标”，并“通报”嘉兴市政府14只耳标中有一只系嘉兴。(表3)

表3 上海市政府的行为

虽然没有选择区域治理模式，但是，上海市政府的行为选择是理性的。虽然是涉及大都市区的区域治理，但是，在缺乏区域统治范式所倡议的大都市区域政府的结构限制下，上海市政府并没寻求次优的“政策合作”式区域治理的模式处理死猪事件，而是谨守作为在地政府的“本分”，避免涉及其他政府主体。虽然，它很好地发挥了自身的职能，以有效的动员能力，将事件消弭。但是，并没有遵循区域治理理论，而还是依循了区域中政府的“碎片化”治理方式。从上海市政府作为在地政府的行为选择来看，这种做法是理性的。因为在既缺乏执行区域统治方式的大都市区域政府，同时又不能达成大都市区域治理的条件的结构限制下，只能选择“明哲保身”的方式来处理并非自身政府行为而造成的大都市区域紧急事件。

(二)浙江省相关行政主体的行为选择

浙江省相关行政主体是此一区域事件的重要参与方。在这一事件中，浙江省农业厅与嘉兴市政府是最重要的行为主体。

浙江省农业厅在第一时间便对事件进行“避重就轻式”回应。它的回应并不是如何开展与上海相关部门的合作，以解决事件;而是澄清死猪并非得猪瘟病而死，而是被冻死。可以很明显地看出，浙江省农业厅并非要解决事件，而是要减轻自身责任。

嘉兴市政府经历了由否认到承认到采取行动的行为过程。首先，否认死猪系嘉兴流出。当地官员并没有经过调查，便否认死猪系嘉兴流出。在通过“耳标”确定死猪系嘉兴所属后，当地宣传部门仍然否认死猪所属，即所谓的“耳标只能认定猪的出生地而无法认定成长地，不能简单地用耳标认定死猪来自嘉兴”。其次，在确定有一只耳标系嘉兴流出后，才采取相关行动。这些行动包括落实巡查保洁值守制度，杜绝死猪通过河道流至嘉兴界外;加强疫情排查;完善死猪收集处理机制;协助上海方面做好核查。最后，对相关生猪养殖户进行处罚。(表4)

表4 浙江省相关行政部门的行为

续表

(三)理性的“反”区域治理

在该事件中，上海市政府反复强调水质的安全，但没有要求浙江方面给出说法，也没有要求中央对该事件进行查处，更没有就如何确保黄浦江水质安全，提出未来改进措施。嘉兴市的态度，经历了“坚决否认——委婉否认——配合调查——正面回应”的转变，同时对猪死亡原因给出了令人难以信服的结论。

由此可知，中国的大都市区并不存在区域治理，而是“反”区域治理。上海市采取理性的“明哲保身”式处理方式，浙江省相关行政主体参与“避重就轻”式处理方式，这都是谨守各自权责与行政领域的独立“碎片化”管理。在没有统一的区域政府实行区域统治的结构现状下，大都市区域的政府还是遵循各自的职责进行我行我素的“碎片化”管理，我们将这种治理方式称之为“反”区域治理。

五、城市区域治理的挫折:条件分析

在无法寻求统一性建制化的大都市区域政府建立的情况下，只能考虑区域治理的可能性。制度性集体行动理论是区域治理的支撑性理论。旨在达成地方政府合作的制度性集体行动理论假设，“地理位置、群体规模、共同的政策目标、领导者或政策企业家、强制和/或选择性激励”都是地方政府合作的重要性因素。［11］(P．48)

(一)促成性条件分析

以黄浦江死猪事件为例，在缺乏统一性权力部门的区域统治结构限制下，要达成地方政府合作应对这一典型的区域性事件，必须要符合以上各条件。江浙自古相邻，同属长江三角洲，正是黄浦江的流域跨越两地，才造成区域性事件的产生。所以，地理位置并不构成地方政府区域治理的约束条件。涉及此一区域性事件的地方群体规模也不大，仅仅是上海市、浙江农业厅，以及嘉兴市政府，并不能因“搭便车”行为，而导致集体行动的失败。同理，三者的共同政策目标也不缺乏，即将这一区域性事件消除，并预防以后发生类似事件。

强制和/或选择性激励条件也是存在的。流域内居民构成强制性约束。因为黄浦江水污染会导致上海居民用水困难，造成巨大公共事件;这属于强制性激励。同时，国家性媒体的严厉追问也构成强制性约束因素。(表5)

表5 国家性媒体的行为

新华社以其国家性媒体的身份，能够对地方政府构成强制性约束。它以“三联问”的形式，给地方政府在处理这一区域性紧急事件中造成较大压力，形成促成其集体行动的强制性激励。

(二)阻碍性条件分析

然而，在约束性条件具备的情况下，事实向我们呈现的还是一个区域治理的失败案例，因为它并没有符合“领导者或政策企业家”的条件。地方政府合作达成的区域治理，需要“出头者”:“地方政府合作常常由具有创新精神的领导者发起”，“没有个体的积极倡议，就不会产生政府间合作。”［11］(P．53)这些强有力的领导者会基于个人的权力、声望或者政策影响力，积极寻求政府间合作，以促使区域性事件的解决。

但是，在中国单一性中央集权的国家体制下，很难产生这种“强有力的领导者”。由此，只能导致达成政府合作的区域治理向“碎片化”的反区域治理滑落。难以产生强有力领导者，倡议地方政府合作处理大都市区域事件的原因多种多样。虽然，与地方政府领导者自身相关，即他们没能建立很好的私人友谊，但是，更多地与体制性因素相关。即使可以通过重复性博弈减少城市区域中地方权力要素之间的背叛行为而走向善治，①许源源《重复博弈、新区域主义与城市群治理》，提升城市管理能力2011年两岸四地学术研讨会，澳门，2011年9月7日。以及她的《新区域主义视角下的市际重复博弈:问题与路向》，《中国行政管理》，2012年第9期。但是，因为体制性要素的缺乏，黄浦江水污染事件还是走向了区域治理的失败。在水流域区域管理的“九龙治水”与大都市区域地方行政主体各自为政的结构限制下，主体之间容易互相推诿、互相掣肘，导致政出多门及缺乏有效的合作和整合。不难理解，在这一结构下没有任何部门的领导者会倡议政府合作，因为规模因素令集体行动不可能发生。

中央高度集权的制度设置，使决策权在中央，各方利益的冲突由中央来调解，将本来属于流域内各利益主体之间协商的过程，转化为由各个主体分别与中央单独进行协商的过程，变成了各方竞相向中央追求本部门本地区利益的过程，而忽略流域的整体利益。这种结构限制令地方政府领导者，不会考虑通过地方政府之间的合作达成区域性共同目标，而是各自单独向中央“表功”。

六、结 语

总之，通过黄浦江流域水污染事件的案例分析，我们可知，以城市地方政府权力要素碎片化为代表的城市区域治理困境，为良性城市区域治理的发展提出新的挑战。在城市区域化发展日益突飞猛进的今天，大都市区域的城市治理关乎单个或数个城市空间中市场、制度、权力与参与要素的互动，从而达成区域治理条件的改革，在进一步明晰中央与地方行为主体的职权基础上，明晰地方政府的职能，打破地方政府碎片化分割的利益格局，消除各自为政的心态，提高地方政府寻求合作的制度性基础，从而使它们更容易达成合作，以应对涉及共同利益的大都市区域性事件。同时还需要发挥社会性参与要素，例如环境保护组织的作用，形成良性的城市治理力量，达成政府与社会的多方共治，从而解决在区域统治性力量，即集中化、一元化都市区域政府的结构缺失下，形成大都市区域治理的合力。

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