联合国第三次世界减灾会议综述＊

李杰飞顾林生龙海云张晋辉赵 萍中国地震台网中心，北京100045四川大学－香港理工大学灾后重建与管理学院，成都610207



会议信息与概况

联合国第三次世界减灾会议综述＊

李杰飞1）顾林生2）龙海云1）张晋辉1）赵 萍1）
1）中国地震台网中心，北京100045
2）四川大学－香港理工大学灾后重建与管理学院，成都610207

1　全球共商减灾大事

2015年3月14日，第三次联合国世界减灾大会在日本仙台市国际会议中心隆重召开，仙台市曾是2011年3月11日发生过日本东北大地震的重灾区。186个国家和地区大约7千多人出席了本届十年一次的第三次联合国世界减灾大会。联合国秘书长潘基文在开幕式上再次强调：“防灾是实现可持续发展的世界性的重要里程碑，世界各国人民拥有防灾意识是非常必要的。因此，虽然大规模的自然灾害给世界各国人民带来了巨大损失，但是，通过加强早期预警预报系统建设等减灾措施和对策，可以挽救更多的生命和减少更多的经济损失。因此，在这个领域进行长期投资是非常重要的”（图1）。本届会议上达成的《后兵库行动纲领》（又称《仙台框架》），将在今年9月召开的联合国千年发展目标的后续目标制定会议的联合国峰会，和预计年底召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上进一步落实。中华人民共和国派出了以民政部李立国部长为团长的代表团出席了本届大会。

图1　潘基文秘书长在开幕式上讲话（照片由顾林生提供）

2　全球减灾与发展目标明确

近年来，地震、海啸、火灾、水灾等全球性巨大灾害频发，给人类带来很大伤害，防灾减灾已经成为国际社会共同关注的问题。根据2013年联合国大会有关国际减灾战略的决议规定，本次减灾大会的主要目标是：①完成对《兵库行动框架》实施情况的评估和审查；②思考从区域和国家减灾战略、制度中汲取的经验和建议，以及在实施《兵库行动框架》期间达成的相关区域协议；③通过2015年后减灾框架；④基于对实施2015年后减灾框架做出的承诺，确定合作方式；⑤确定定期审查方式，审查2015年后减灾框架的实施情况。参加本次大会的代表来自各国政府、议会、民间团体、国际红十字和红新月会、非政府组织、国家减灾平台、《兵库行动框架》联络点、地方政府代表、科研机构和私营部门，以及联合国系统内的各组织和政府间组织。

通过5天会议，《仙台框架》正式通过，全称为《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》。大会对过去十年的全球减灾所取得的成绩给予了高度的评价，指出自“2005年《兵库行动框架》通过以来，各国在减少灾害风险方面取得了很大的进展，从而使人员的死亡率有所下降。”但是在新的框架中，也强调在这十年间，灾害不断造成严重损失，给人类乃至整个国家的安全都带来了巨大的影响。据统计，在这十年中约“70多万人丧生、140多万人受伤和2 300多万人无家可归。有超过15亿人正遭受着各方面灾害的影响。特别是妇女、儿童和弱势群体受到的影响更严重。经济损失总额超过1.3万亿美元。气候变化也加剧了灾情的扩大，其频率和强度也越来越高。以上这些情况严重阻碍了实现可持续发展的进程。有证据显示，世界各国人民和资产受灾风险的增长速度高于减少脆弱性的速度，从而产生了新的风险，灾害损失也不断增加，在短期、中期和长期的时间内，特别是对地方和社区一级产生重大经济、社会、卫生、文化和环境影响。频发小灾和缓发灾害尤其给社区、家庭和中小型企业造成了严重的影响，在全部损失中，这些灾害造成的损失占有相当高的百分比；所有国家（特别是灾害死亡率和经济损失偏高的发展中国家）都在履行财政义务和其他义务方面遇到越来越高的潜在隐藏成本和困难。”

为此，联合国提出全球减灾的当务之急，就是要尽最大努力去预测、规划和减少灾害风险，以便更有效地保护人类和国家以及民生、文化遗产、社会经济资源和生态系统，增强抵御灾害、降低损失的能力。

3　加强国际减灾合作

中国政府代表团团长、民政部部长李立国先生在14日下午做了大会发言（图2）。他指出中国是世界上强震等自然灾害频发的国家之一，以预防为主，防御与救助相结合一直是我国政府的防灾减灾方针。他特别介绍了中国政府在灾后重建方面所做的工作，例如在汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震等灾后重建方面取得的一些经验：①坚持科学重建，把生命、生活、生产的需要作为重建的基础；②坚持经济、社会发展的优势与文化相结合；③编制重建规划，坚持规划优先；④生活设施与生产设施的恢复重建同步进行；⑤受灾地区的灾民努力自建与全国四面八方的支援相结合。

图2　中国民政部部长李立国先生介绍我国减灾成绩和推进国际减灾合作的措施（照片由顾林生提供）

同时，他阐述了我国在过去十年中根据《兵库行动框架》，在综合减灾领域取得了很大的成就。特别是中国积极参与和推动国际减灾合作，并在此次会议上提出了3项建议，即：①加强国际间灾害信息和减轻灾害风险经验的交流，相互提供各国的灾后重建与管理经验；②加强国家与国家之间、地区与地区之间对重大自然灾害的应急救援协调联动功能，提高国际和地区之间的应急联动资源的效率；③加强对全球和地区的自然灾害的重大技术、关键技术的研究，促进科技支撑的力量。

在整个大会期间，很多参会者对中国政府应对巨大灾害和汶川地震的灾后重建等经验和成就都给予了高度赞赏，希望中国在联合国新行动框架下，能够发挥更大的作用。

4　减灾大会胜利闭幕

十年一次的联合国减灾大会于3月19胜利闭幕（图3）。联合国减灾战略署（UNISDR）代表、联合国秘书长减灾特别代表、四川大学－香港理工大学灾后重建与管理学院名誉教授玛格丽塔·瓦尔斯特龙女士对本次大会进行了总结。她说，通过联合国减灾战略署工作人员4年的努力和各国政府的共同努力，使本次会议成为联合国减灾历史上最成功的一次会议。出席会议的6 500名代表参加了政府间组织的许多大型活动，有40 000多名代表出席公共论坛。官方代表共计187个国家，其中有25位国家元首、副总统和政府首脑出席了本次大会，100名部长级代表、42家政府组织、236家非政府组织、38家联合国机构和300多家私营机构的代表出席了会议，国际新闻界有900多名特派记者代表参加了大会。150个政府组织在公共论坛上组织了350多次小型活动。妇女、儿童、青年、残疾人等也有代表参加了会议。

5　世界减灾任重道远

通过本次会议，提出以《兵库行动框架》为基础，要在未来的15年内必须大幅度地减少生命损失，降低灾害对世界各国所造成的灾害风险和损失。为实现这一目标，新框架计划提出将要实现以下预期总目标：防止产生新的灾害风险和减少现有的灾害风险，制定出适合世界各地区的经济、法律、社会、卫生、文化、环境、技术、政治和体制措施，减轻伤害，降低损失。具体内容包括：①2030年大幅降低全球灾害死亡率，目标是2020—2030年平均每十万人全球灾害死亡率低于2005—2015年；②2030年将大幅减少全球受灾人数，为实现这一具体目标，2020—2030年平均每十万人受灾人数须低于2005—2015年平均受灾人数；③2030年，使灾害直接经济损失与全球国内总产值（国内生产总值）的比例有所减少；④2030年通过重要基础设施和基本服务的复原等方法，大幅减少重要基础设施包括卫生和教育设施的受灾损害程度；⑤2020年制订出国家和地方减少灾害风险战略的国家数目将有很大的增加；⑥2030年加强国际合作，对执行本框架的发展中国家完成其国家行动提供有效的和持续的支持；⑦2030年将增加各国人民获得和利用多方面灾害预警系统以及灾害风险信息和各种数据评估结果的机会。

图3　2015年3月19日00：30《仙台框架》正式通过（照片由顾林生提供）

联合国世界减灾大会闭幕了。但是，会上提出的任务也是对我们防灾减灾工作提出了更高的要求。防灾减灾是惠及人类社会的公益事业，做好防灾减灾工作，对于实现国家防灾减灾任务目标，最大限度地减轻地震等灾害损失具有十分重要的意义。掌握防震减灾技能，共同营造人类社会抗御灾害的良好氛围，一直是许许多多有识之士努力的目标。

（作者电子信箱，龙海云：longhaiyun＠seis.ac.cn）

收稿日期：(＊)2015－04－30；采用日期：2015－06－17。

doi：10.3969／j.issn.0235－4975.2015.10.009

文献标识码：D；

中图分类号：P315.9；