政府治理模式演进与法治政府建设

黄 斌

（西安财经学院 公共管理学院，陕西 西安 710061）

一、政府治理模式演进与法治政府理念形成的逻辑

政府治理模式演进是政府治理理念、治理制度和具体治理方式或路径不断优化和变革的历史进程。政府治理模式变革与演进的实质，是政府在社会大变革的特殊历史背景下如何适应、调整和发展，如何伴随经济社会的发展尤其是政府、社会和市场力量的变化，优化政府治理理念和工作路径，提高政府治理能力，推动社会可持续发展。政府治理模式的演进是一个潜在的、需要较长时段才显现的历史事实。新中国成立以来，在中国社会经历的从自然经济到计划经济再到市场经济的历史性巨变中，伴随当代中国政府治理方式由全能型到经济发展型再到公共服务型的转变，法治政府理念和法治政府建设逐渐成为我国政府治理创新的重要内容。

（一）全能型政府治理模式及其管制型政府的实践

所谓全能型政府，是指政府所扮演的角色、所履行的职能是全能的，同时所承担的责任是无限的。全能型政府是一个无所不包、无所不管、无所不能的政府，它不仅要履行发展政治、经济、文化和社会的职能，更要履行提供公共服务、进行公共管理和实现阶级统治的职能。在我国，全能型政府主要是指1949年到1978年的政府。新中国成立之初，面对西方国家的封锁和国内复杂的阶级斗争形势，要在短期内完成解决国内战争的遗留问题、恢复政治秩序、改变旧社会留下的贫困与发展无序状态和实现国家的工业化等问题，仅靠自然演进的社会整合机制是根本无法实现的，因此，全能型政府治理模式就成为一种必然选择。我国传统的全能型政府治理体系，是巩固新生政权和适应计划经济体制运行的产物。因而，自其形成之日起，就深受党政合一的战时体制和苏联模式、历史传统等多重因素的影响，在运行上体现出显著的“集权动员型”体制的特征和坚定的阶级统治职能[1]。各种基层党组织、农村的人民公社和城市的单位体制等政府治理社会和管理公共事务的组织形式，都是通过自上而下的行政性手段和严密的组织生活来行使政府的强制性权威，垄断着对社会治理和公共事务管理的权力。运动式治理方式成为党和政府动员和调动广大人民群众积极参与社会建设，并对社会急需解决的重大事项进行有效组织的治理方式。“宏观层面如政府主导并全面参与的国家政策的推行，中观层面如政府控制并间接参与政策措施的实行，微观层面如政府参与的社会团体或企事业单位的内部整顿，都以运动式治理方式展开。”[2]可谓是对我国全能型政府治理模式的准确概括。

我国的全能型政府治理模式有着显著的管制型政府特征。这主要表现在三个方面：一是从中央到地方形成的权力高度集中、高度等级化的社会组织系统；二是计划经济体制的确立，造就了一种政治、行政、经济和文化意识形态“四合一”的政府组织形态，政府在整个经济建设和对社会公共事务的管理中更多的实行的是经济计划和社会管制功能；三是国家政权通过意识形态、组织结构及其单位制、人民公社制和户籍制等制度设计，获得对经济和各种社会资源的支配权，由此形成了政府（代表国家）—单位—个人的社会管理格局。在这种全能型的管制型政府治理模式中，政府的作用是全方位的，它同时扮演着生产者、监督者和控制者的全能型角色。社会资源均由单一的组织按照政府单一的意旨进行分配，人民群众在政府的全面管理之下进行生产与生活。“政府不仅要负责对全社会的物质资料生产进行全面的计划安排、监督实施，对全社会的物资流通与交换进行严格的计划调节、价格管控和行政管控，对计划体制内所有成员的薪金、收入作严格的制度性安排，而且要对全社会所需要的安保、教育、医疗、劳保等公共性服务进行统一的计划配置等等。”[3]

（二）发展型政府治理模式与法治理念的提出

发展型政府也即经济主导型政府。改革开放之后，经济建设和经济发展成为我国各级政府治理工作的首要目标，传统的计划经济向市场经济的改革推动着社会从传统的农业社会转向现代工业社会，也使得我国的政治制度必然走向民主化和法制化方向的改革。于是，在多次的行政体制改革中，政府在追求经济绩效和培育市场的过程中逐渐实现了自我革命，实现了由全能型的管制型政府逐步向经济建设主导型政府的转变。发展型政府治理模式由此形成。发展型政府在“发展是硬道理”思想的指导下，坚持“以经济建设为中心”，认可行政权力在经济建设中的主导作用，把实现经济发展目标作为政府行政的中心话题，以发展市场经济为工作重点，强调政府的一切行为都是为培育市场、保证市场的有序发展服务。政府在创建市场、整合社会、克服市场失灵和推进社会发展中发挥重要作用。

发展型政府治理模式与全能型政府相比，其政府职能、理念和运作方式都发生了显著的变化，法治理念逐渐为人们所接受，法律的力量在各个领域开始发挥作用，政府的执法职能越来越强化，依法治国、依法行政己经成为政府运作的基本要求。早在1978年，邓小平在总结文化大革命的历史教训时，就提出了我国民主政治建设的制度化、法制化等问题。1984年的政府工作报告明确提出要“依法办事，依法行政”。经过30多年的实践，党的十八大报告将2020年基本建成法治政府作为全面建成小康社会的重要目标，这表明我国政府治理理念发生了根本性转变，法治政府建设成为当前我国政府改革的重要任务。尽管全能的管制型政府治理也重视法律在社会治理中的作用，但它在根本上是一种变相的人治方式，采用的是工具主义的法律观。法律被当作政治的“附属物”，而非社会政治、经济和文化关系的调节器。正如毛泽东所说，“不要靠法律来治多数人”，而是靠习惯、决议、指示、政策和开会维持秩序[4]。只有在市场经济和民主政治已经成为中国社会发展主流治理方式时，法律的治理作用才会从根本上影响政府工作人员的思维习惯和行为方式，推动我国从人治政府向法治政府转变。

（三）服务型政府治理模式与法治政府建设的必要性

进入21世纪后，随着社会主义市场经济的发展，社会建设的任务日益繁重，发展型政府所奉行的“经济发展主义”所带来的诸多社会问题，迫切需要政府治理范式创新，要求政府适时实现角色转换，由发展型政府转变为服务型政府。于是，在2005年3月《政府工作报告》中，温家宝总理第一次正式提出建设“服务型政府”的任务，2006年的十六届六中全会决议进一步对建设服务型政府的内涵、重点和基本内容做了系统阐述。自此以后，各个地方政府在实践中逐渐形成了公平促进型、效率保障型、民主推进型、多中心治理型等多种形式的服务型政府治理模式。服务型政府作为一种新型的政府治理模式，把服务作为管理的出发点和归宿，将实现公共利益的最大化作为政府治理最主要的目标，强调服务是政府最主要的职能，管理是为了更好地服务，政府的其他职能都必须围绕其服务职能而展开，要求政府职能的转变、结构的调整、体系的完善、公共行政文化和行政伦理的发展等，都是为了给公民提供更多、更优、更加公平的公共服务。

服务型政府与法治政府在本质上是相通的。建设服务型政府，不仅要通过行政管理体制改革，切实转变政府职能，创新政府管理方式，更要加强法治政府建设。“服务型政府是一个法治政府，它必须依法产生、受法律约束、依法办事、对法律负责。”[5]坚持依法行政，建设法治政府是建设服务型政府的必由之路。但正如有学者提到的，“服务型政府”属于后现代范畴，而当前中国“尚处于工业化的进程中，既存在着传统治理模式，又面临着现代化进程中的各种难题，如何突破这种进退维谷的两难状态”就成为今后改革和服务型政府建设的关键所在。这就要求服务型政府的建设必须依托于法治政府的建设，实现服务型政府建设的法治化，通过法律对政府提供公共产品和公共服务的职责予以规范，为服务型政府建设提供必要的运行机制和制度保障。这就是党的十八大报告和十八届三中全会将法治政府建设作为当前我国政府改革的重要任务，并将服务型政府建设和法治政府建设并提的重要原因。

二、我国法治政府建设的现实基础及其困境

当前我国正处在急速的社会转型期，这是一个充满变革与分化，交织着风险与矛盾的历史过程。法治政府建设顺应了社会主义市场经济体制的建立所引发的行政环境的变化和政府治理方式的变革。但是我国的法治政府建设是从全能型国家治理和管控型社会的历史背景中起步的，它不仅面临着服务型政府建设的需求，更面临着法治缺失的现实。政府法治观念不强，依法行政基本理念缺乏，行政立法部门利益倾向，司法行政体制不顺等诸多现实问题，从各个方面束缚着法治政府建设，再加上中国具有几千年的深厚历史文化传统，决定了中国法治型政府建设的复杂性与艰巨性。

（一）法治政府建设面临典型的“时空压缩”挑战

中国是一个后发外生型的东亚发展中国家，中国的法治建设具有典型的后发性与超越性、追赶型与自主发展型相统一的特点。作为法治建设进程中的后来者，人治、法治、传统、现代和后现代被压缩在同一时空之中。当我国开始进行法治建设并起步追赶西方发达国家时，西方国家已是法治社会，依法治国、建设法治政府和法治国家早已成为常态。也就是说，我国法治政府、法治国家建设自起步开始，就受到西方发达国家的影响、干预和挤压，就要被迫学习和接受西方发达国家已有的法治观念、国际规则和惯例。这迫使我国必须在有限时空内，“一揽子”解决创制法治理念、建立法律制度、形成法律体系、建立法治政府、改革司法体制、实现依法治国等法治建设的目标。改革开放以来，虽然在政府主导型法治建设模式的推动下，我国仅仅用了30多年的时间，就在法治观念、法律制度、法治行动、司法体制改革等方面都取得明显成效，实现了治国方略从人治到法治再到治理国家现代化的跨越。但是，用几十年时间完成西方发达国家几百年的法治建设进程，其间的法治建设的历时性矛盾和共时性矛盾共生共存，必将大大增加我国法治政府建设的难度。

（二）法治政府建设的社会基础是人治传统多，法治理念尚未形成普遍共识

法治是与人治对立的治国理政方式，法治政府建设的直接改造对象就是人治和官本位文化。经过30多年的改革开放和普法教育，自由、平等、民主、法治的思想在社会得以广泛传播，依法治国理念和依法行政的基本原则也为世人所熟知。与此伴随的公民参政意识、法律监督意识以及依法维权意识的日益增强，对政府的行政理念、行政方式、职能完善、责任承担等方面都提出了更高要求与期望。但目前中国仍是一个封建人治传统比较多、“官本位”意识浓厚的国家。浓厚的精英意识、官本位文化、“权大于法”的封建特权思想与等级意识、清官意识、上访情结等，导致情、法、理的关系错综复杂，政府官员及广大人民群众整体法治意识淡薄。许多政府部门认为法律仅仅是社会管理的工具，法治的对象是社会公众，而非规范和控制行政权的工具。因此，在具体的行政事务中，以“指令、批示、条子”取代“法律”，认为“红头文件”比法律更有效力。在行政执法中，缺乏对法律的尊崇和敬畏，习惯于按“老经验、老办法”办事，选择性执法，不作为、乱作为等行政违法现象时有发生[6]。部分政府工作人员甚至将法治政府建设与深化改革开放对立起来，为了追求局部利益和眼前利益故意规避法律或者公然违背法律规定。

（三）法治政府建设的内在驱动缺陷，严重阻碍着法治政府建设

法治政府建设在动力机制上有自然演进型、政府推进型和政府社会互动型三种类型，我国法治政府建设的动力机制属于典型的政府驱动型，政府是推动法治政府建设的最大也是最重要的动力。这种模式看似符合中国行政体制改革和司法体制改革的实际需要，是政府行政权自己的觉悟提升的表现。法治政府所包含的民主政府、有限政府、透明政府、责任政府等理念，也集中体现了法治政府建设对于行政权的严格限制。但行政权自身成为法治政府建设核心的典型缺陷，将有可能导致立法、司法、民主监督等法治社会建设的诸多要素，长期游离于法治政府建设的核心范畴之外，使得立法监督、司法监督、公民监督的功能难以有效发挥，从而使得法治政府建设沦为行政权孤身奋战的自我革命。“这是我们政府自己革自己的命”，李克强总理的这句慷慨激扬的讲话，充分暴露了行政驱动型法治政府建设的内在逻辑缺陷。“行政权在法治政府建设过程中的‘大包大揽’，加剧了司法监督和民主监督在法治政府建设中被边缘化的程度。”[7]这种动力机制的困境将随着相关改革的推进而逐渐显现出来，并成为阻滞我国法治政府建设进一步深化的重要因素。

（四）法治政府建设的体制机制缺陷短期内难于消除

这主要表现在四个方面：一是行政主导的立法体制和规则未能完全消除，行政机关借“法”扩权、以“法”争利现象依然存在。同时，有的领域尚有法规制定的空白，以及法律法规配套没有及时跟上，法规之间衔接不够，甚至存在相互矛盾的法律法规等诸多问题，都给法律的适用带来困难。二是权力运行不规范问题比较突出，以言代法，以权代法，司法不公现象时有发生。主要表现为行政执法领域滥用职权和滥用自由裁量权、行政权力部门化、私人化等问题。政府机关习惯于借助行政权力去开展工作，而不愿照章、依法行事，于是，发展的成就往往成为了某些人权力滥用的借口，不尊重宪法和法律的最高权威，不愿依法行政，权力运行不规范的现象时有发生。三是统一的行政程序法尚待制定，行政程序制度有待完善。重实体、轻程序，有程序、不遵守，随意决策，不按程序办事或者不规范履行程序等现象的发生，严重损害了法律的尊严，危及政府的科学民主决策。四是行政执法力度不够，一些违法违规行为得不到及时纠正和惩处。行政执法中的地方保护主义和部门保护主义经常出现，行政机关干预司法，不积极出庭应诉，甚至拒不履行法院生效的判决和裁定等问题，成为影响当前我国责任政府和法治政府建设的负面因素。

三、政府治理模式创新与法治政府建设的实践路径

法治政府建设既是我国政府治理方式变革的重要力量，也是当前我国“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的关键环节。“法治政府”顾名思义是由法律统治的政府，是依法施政的政府。作为一个系统工程，建设法治政府不仅需要政府系统自身的努力，更要把它置于我国推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观环境，从政府治理模式创新的内在逻辑探究法治政府建设的实践路径。

（一）创新政府治理理念，以现代法治政府思维切实转变政府职能

“治国者必先受治于法。只有依法行政，才能依法治国。”法治政府建设的首要责任在于政府本身。据统计，“我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。”[8]因此，政府自身能不能树立法治理念，自觉依法行政、严格依法办事，做到公正司法和诚实守信，直接关系到法律、法规的实施效果，尊严与权威。法治政府是责任政府，更是民主政府、诚信政府和服务政府。建设法治政府首先要求政府纠正政府“经济人”理念，确立民本价值理念、法治理念和程序正义理念，并把建立民主、法治、透明、诚信、服务和廉洁型政府作为我国政府职能转变的主要目标。当前，政府职能转变的关键是推进大部制建设和行政审批制度改革，创新行政管理方式，科学设置政府机构，合理调试政府、市场和社会的关系，提高政府治理能力和政策透明度，增强政府公信力和执行力，真正做到依法审批、依法行政，使政府行为走向制度化、规范化、程序化，从而为促进经济社会发展创造更富效率、更加协调、更为规范的行政体制环境。

（二）厘清政府、市场、社会的治理边界，切实提高政府依法行政的能力

政府与市场、社会的关系涵盖了法治政府建设的精髓和原则。建设法治政府和服务型政府，关键是要以法律的形式界定政府与市场、社会间的边界，并用法律程序、法律规则矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位，并在加快政府职能转变中做到还权于民，还权于市场，分权于社会，通过建构各类治理主体都积极参与的网络治理模式，管好并用好政府“有形之手”，放活市场“无形之手”，完善社会的“自治之手”。依法行政，建设法治政府，需要深刻领会十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”论断的深刻内涵。当前，我国的社会主义市场经济体制尚不健全，政府在执行经济调节与市场监管职能时对微观经营活动的干预过多，也经常会侵犯公民个人的私权利。承认和确定市场在资源配置中起决定性作用，要求政府“依法行政”，即利用法律机制明确界定政府权力介入市场的范围、程度、方式、途径、手段和程序，从而保证政府权力及时、有效而公正的实施。就要通过理顺市场与政府的关系，全面梳理政府的管理职能和公共服务职能，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项移交给市场和社会，排除政府对市场的过度干扰，同时又需要做好服务工作和保障工作，创造良好的市场环境并提供有效的社会保障。

（三）顺应政府治理方式变革，切实提高服务型政府与法治政府相互促进的能力

服务型政府与法治政府是相通的。在当前我国政府治理方式变革的过程中，建设服务型政府，不是简单地对现有政府管理体制进行修修补补，也不是单纯的政府职能调整，而是建立一个与经济变革、社会变革相适应的以人为本的现代政府治理模式，这是一场深刻的“政府革命”和“政府再造”，其核心是用法治理念和公共服务理念重塑政府治理理念和治理实践。建设法治政府作为服务型政府建设的本质要求，是基于行政权在我国政治治理体系中的重要地位，为改善政府职能，加强政府自身建设，提高各级政府行政管理能力和服务水平而作出的重大战略部署。“法治政府建设的本质要求就是依法行政，让一切行政权力在法律的规范和制约下运行，通过法律对政府提供公共产品和公共服务的职责予以规范，为服务型政府建设提供必要的运行机制和制度保障。”[9]法治政府的内涵决定了法治政府必须是民主、守法的服务型政府。法治政府建设，也是政府治理方式的一场自我革命。以服务型政府建设推动法治政府建设，就是要求各级政府必须要以勇于担当的精神，自觉有为，积极推进，通过带动社会各界共同投身服务型政府建设，促进当代中国的法治政府、法治社会和法治中国的一体化建设。对此，各级政府要严格按照依法行政的要求，在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯彻法治的原则，规范行政管理，优化行政服务，努力提供各种优良的公共法治产品。法治政府是服务型政府，服务型政府也是法治政府。法治政府建设与服务型政府建设的相互依托关系，构成了当前我国政府治理方式变革的内在动力。

（四）自觉依法全面履行政府职能，建构依法行政的现代政府治理方式

政府是依法治国最为重要的执行主体，政府能否自觉依法行政、严格依法办事，直接影响到我国法治政府建设战略部署的有效实施。建设法治政府，就是要确立法治理念，坚持依法治理，运用法治思维和法治方式推进政府职能转变，提高政府依法行政的能力。当前，转变政府职能的关键就是要深入推进依法行政，创新政府治理方式，合理调适政府、市场和社会的关系，深化行政审批制度改革，建构依法行政的现代政府治理方式，提高政府公共服务水平和依法行政的能力，体现“中国法治政府建设是有限政府、责任政府、诚信政府、服务政府、民意政府、阳光政府和效能政府的基本价值取向。”[10]建设法治政府是政府的一场自我革命，对此，各级政府既要遵循权责一致和“有所为有所不为”的思路和原则，厘清政府职能范围，转变政府职能，合理划分部门职责，理顺政府各部门之间的职能关系；更要遵循职权法定原则，深化行政体制改革，创新行政管理方式，理顺政府与市场、政府与社会的关系，着力解决政府治理方式中“重宏观、轻微观”“重审批、轻监管”“重管理、轻服务”的问题。当然，还要通过完善审计制度、全面推进政务公开和制定公开透明的社会参与机制等举措，充分发挥各种监督机制对权力的监督与约束，让权力在阳光下运行，让科学有效的权力运行制约机制和监督体系成为法治政府建设的重要保障。

[1]石国亮.服务型政府：社会合作治理新思维[M].北京：国家行政学院出版社，2013：12.

[2]邵鹏.国家治理模式演进与国家治理体系构建[J].学习与实践，2014（1）：66-71.

[3]郁建兴，徐越倩.服务型政府[M].北京：中国人民大学出版社，2012：126.

[4]张慜.董必武法学思想研究文集：第四辑[M].北京：人民法院出版社，2005：426-427.

[5]杨小军.论法治政府新要求[J].行政法学研究，2014（1）：42-47.

[6]顾和全.法治政府建设的实践、困难与对策——以云南省曲靖市为例[J].中共云南省委党校学报，2014（1）：133-136.

[7]赵学强.论法治政府构建的路径障碍与对策[J].前沿，2011（12）：40-43.

[8]徐晓东.依法治国要处理好十大协同关系——对当前依法治国有关讨论的思考[J].人民论坛，2014（10下）：30-33.

[9]马凯.关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题[J].国家行政学院学报，2011（5）：4-11；36.

[10]王文惠.论建设法治政府的价值取向[J].江西社会科学，2009（9）：205-208.