论我国监狱管理行为的司法审查

周丽（中国政法大学，北京　100088）

论我国监狱管理行为的司法审查

周丽
（中国政法大学，北京100088）

【摘要】特别权力关系理论的渗透以及对监狱管理行为性质认识的误区，导致监狱管理行为长期游离于司法审查范围之外，导致服刑人员权益得不到切实维护。将监狱管理行为纳入司法审查具有重要意义，但基于服刑人员的特殊地位，只有日常的、涉及到“重要事项”的监狱管理行为，且在服刑人员穷尽内部救济的情况下才能提起诉讼。

【关键词】监狱管理行为；可诉性；受案范围

随着各国民主政治的发展、人权保障进程的推进以及对行政诉讼本质认识的不断深入，各国在行政诉讼目的问题上越来越倾向于保障相对人权益。而要达到保障相对人权益这一目的，笔者认为最基本的要求就是要扩大行政诉讼受案范围，以为相对人开启司法救济的大门。我国现行的《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院颁布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）以概括和列举的方式规定了我国行政诉讼的受案范围。其中《若干解释》第1条第（1）项“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，成为实务界将监狱管理行为排斥在行政诉讼受案范围之外的重要法律依据。如此以来，监狱就长期处于“自我封闭”的发展状态，游离于司法审查范围之外，服刑人员的权利得不到切实保障，这显然有悖于我国现行的法治精神和保障人权理念。而近年来，我国发生的一系列服刑人员在监狱的“非正常死亡”事件更是将原本显的神秘的监狱推向万人瞩目的风口浪尖。本文通过分析我国监狱管理行为的可诉性，并初步探讨监狱管理行为的行政诉讼受案范围，以期为监狱的管理行为纳入司法审查范围提供必要的借鉴。

一、我国监狱管理行为的可诉性分析

（一）监狱管理行为的双重特征

我国的监狱管理行为包括刑罚执行行为、狱政管理行为、教育改造行为等。一直以来，我国服刑人员的权利得不到司法救济的重要原因在于司法界长期将全部监狱管理行为看作是刑事司法行为，并以此为根据拒绝对这类行为争议予以司法审查。笔者认为此种观点并未有效地区分监狱管理行为的司法属性和行政属性，泛泛地归为司法行为，缺乏理论和法律上的依据。监狱作为行刑法律关系的一个主体，已成为现代法制建设的重要领域，但自我国近代司法改革以来对其性质的认识至今未达到成熟阶段。目前对监狱管理行为的性质存在三种认识：第一种观点认为监狱作为国家刑罚执行机关，其实施的行为是国家司法权的体现；第二种观点认为，监狱是国家行政机关，其实施的行为是行政行为；第三种观点认为，同公安机关一样，监狱具备刑事司法和行政管理双重职能，其实施的行为分为刑事司法行为与行政行为。[1]笔者认同第三种观点，分析如下：

1.监狱管理行为的刑事司法属性

区分行政行为与刑事司法行为，最高人民法院行政审判庭给出几个标准：其一，主体必须具有刑事司法权，就行政机关而言，目前仅限于公安、监狱等机关；其二，其行为必须依照刑事诉讼法明确授权实施；其三,刑事侦查行为的目的，是查明犯罪事实，使无罪的人不受法律追诉,有罪的人承担相应的刑事责任。而且，应当综合以上几点进行全面分析。[2]《监狱法》第60条规定：对服刑人员在监狱内犯罪的案件，由监狱进行侦查。侦查终结后，写出起诉意见书或者免予起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送

人民检察院。结合上述三点分析，监狱的刑事司法行为主要是指狱内犯罪侦查行为。

2.监狱管理行为的行政管理属性

除狱内侦查行为之外，监狱的其他管理行为均为行政执行权的体现，包括“刑罚的执行”、“狱政管理”、“对罪犯以及未成年犯的教育改造”，下面分而述之：

刑罚执行行为是刑罚执行机关将刑事判决确定的刑罚付诸实施的行为。根据《监狱法》的规定，监狱刑罚执行行为包括：收监，对罪犯提出申诉、控告、检举的处理，监外执行，减刑，假释，释放，安置。可见，此处的“刑罚执行”是采用的较为狭义的概念。监狱的上述活动自始至终是根据法院的刑事判决执行的，即使是在“最具司法气质”的减刑、假释问题上，监狱所行使的仅仅是一种减刑、假释的提请权，最终的裁判权仍掌握在法院手里。[3]

“狱政管理”规定了监狱对服刑人员的管理活动，包括分押分管、警戒、戒具和武器的使用、通信、会见、生活、卫生、奖惩、对服刑人员服刑期间犯罪的处理。狱内侦查属于刑事司法行为，前面已论述过，在此不予详述。对罪犯以及未成年犯的教育改造在《监狱法》中也有专门规定，并对教育改造的原则和劳动报酬等具体制度予以明确。监狱狱政管理和对罪犯的教育改造，是监狱作为国家行政机关，根据《监狱法》及相关法律的授权，对狱内行政事务主动、具体管理的行为。该行为的实施、改变、终结皆会影响服刑人员依法享有的权利和义务，与服刑人员具有法律上的利害关系，具有行政法意义上的可诉性。[4]

（二）特别权力关系理论的修正

特别权力关系理论产生于19世纪特定历史背景下的德国，并一度盛行于日本和我国的台湾地区，对理论界和实务界都产生了重大影响。所谓特别权力关系是指基于特定的法律原因，对特定职务之人（如公务员、军人、学生及监狱罪犯）行使概括性的强制命令所形成的法律关系。对具此等身分之人的自由与财产之侵害，不仅不须有法律之根据，且一旦欲请求救济，最多只能询求内部申诉渠道，而不能如一般公民提起诉讼或行政诉讼。[5]特别权力关系排除了“法律保留”和“司法救济”原则的适用，对相对人权利保障缺失，早在兴起时就招致诸多批判。二战之后，随着现代民主法治原则的逐步确立和人权保障力度的加强，特别权力关系理论被进行了相当大程度的改造，主要表现在两个方面：第一，涉及限制相对人的基本权利时，应当有法律授权，即“法无授权不可为”，这就将压缩了限制行政的非法律空间。第二，允许就特别权力关系事项的部分内容提起行政诉讼。[6]在监狱领域，有些国家已将监狱的管理行为纳入司法监督范围。

德国宪法法院在1972年监狱限制服刑人员通讯自由权一案中确认了“重要性”原则，凡是涉及公民基本权利的“重要事项”，必须由立法机关以立法方式予以规定，行政机关无权自己决定。后来，该项原则扩张适用到公立学校事项中。[7]在法国历史上，监所管理行为被看作是内部行政管理措施，很少受到法院的监督。法国最高行政法院在2003年“日穆里案”中认为将某一原本实施集体关押的囚犯改为单独监禁，恶化了囚犯的监禁条件，当事人以监狱行为损害了自己法律地位为由提起行政诉讼，法院应当受理。[8]

二、我国监狱管理行为的行政诉讼范围

根据上述分析，我国的监狱管理行为具有可诉性，但鉴于服刑人员的特殊法律地位，并不是所有的监狱管理关系都可纳入行政诉讼范围，那么可诉的监狱管理行政争议的标准是什么呢？笔者认为有如下四个标准：

（一）“重要性”标准

特别权力关系理论是19世纪产生的一种行政法学理论，具有当时时代的烙印，用今天的观点予以评价确有不合时宜之处，但不代表这一理论已毫无价值，此外这一理论也在不断发展和完善着，以更加适应现代法治要求。作为一般权力关系的对称，特别权力关系的建立在于实现特定的行政目的。监狱管理关系建立的目的是通过惩罚与教育相结合的方法，改造罪犯，教育罪犯，预防犯罪以维护社会安定。因此监狱为了达到这一目的，在法律授权的范围内可自主地采取一些特别手段管理服刑人员，对于此种管理行为，法院应当保持克制态度不予进行审查。德国的宪法法院在特别权力关系领域内涉及公民基本权利的“重要事项”上承认了法律保留原则。在无法律授权的前提下，如果监狱的管理行为限制或剥夺了服刑人员的重要基本权利，服刑人员可以提起行政诉讼。

（二）行为标准

根据现行的《行政诉讼法》及《若干解释》规定，我国行政诉讼的审理对象是行政主体作出的具体行政行为，因此可诉的监狱管理行政行为必须是基于日常管理作出的具体行政行为。此标准排除抽象的

监狱管理行政行为和辅助司法权力的行刑行为，以及狱内犯罪的侦查。抽象的监狱管理行为是指监狱为管理活动制定的特定规则，其适应对象具有不特定性，且可反复适用，属于抽象行政行为，不予司法审查；辅助司法权力实现而实施的行刑行为是指监狱的刑罚执行行为以及部分狱政管理行为如如分押分管、警戒、戒具和武器的使用、奖惩，此类行为有《刑事诉讼法》的明确授权，不属于行政诉讼受案范围。

英国在服刑人员不服被监狱隔离关押一案中确立了一项法律原则，即服刑人员被判刑后，关在哪个监狱，或监狱的哪个关押点，由监狱或监狱上级主管机关决定，只要监狱关押条件符合监狱法和有关国际准则，服刑人员没有选择权，也无从得到任何救济。我国也有类似判决，2002年在广州地区发生了一起服刑人员家属告广州监狱要求与服刑人员同居的诉讼案，法院对此案的判决中提出服刑人员与家属同居是刑罚执行的方式，不属于行政诉讼受案范围。[9]

（三）穷尽内部救济

《监狱法》规定了服刑人员的检举控告申诉的权利。为了维护监狱的内部秩序以及防止服刑人员滥诉现象的出现，行政诉讼必须是在穷尽了监狱的内部救济途径之后仍不能维护自身合法权益的情况下才能提起。这一制度存在的目的，在于防止司法机关过多和不必要地干预，从而保证监狱机关自主并有效地执行职务。穷尽内部救济再起诉，有利于监狱部门自我监督自我纠正，提高行政水平，也有利于减轻法院负担，节约诉讼资源。

（四）注重行政判例的作用

法国是成文法国家，判例没有当然的拘束力。唯独在行政法领域，法国很早就建立了行政判例制度，弥补了成文立法的僵硬性和抽象性，成为行政法的重要渊源。《监狱法》是目前我国唯一一部专门规定监狱执行工作的法律，其在概念界定、法律关系的梳理上亟待进一步释明，但修改法律岂是一朝一夕即可完成之事。要克服该法律局限性以及监狱执法的随意性，必须增强法官的权威，发挥其价值引导作用。注重行政判例的作用是保障司法权威的重要制度。

【参考文献】

[1][4]林少华.监狱管理行为的性质[J].人民司法,2008(1):1,2.

[2][9]陈文斌.论对监狱管理工作的司法审查[J].公法研究,2007 (4):4,7.

[3]王辉.监狱刑罚执行性质的多维度思考[J].河北法学,2010 (3):

[5][7]吴万得.德日两国特别权力关系理论值探讨[J].政法论坛, 2001(5):1-2,5.

[6]杨临宏.特别权力关系理论研究[J].法学论坛,2001(4):8.

（责任编辑：陶政）

[8]张莉.监所管理与司法监督—法国经验管窥[J].行政法学研究,2010(2):2.

On the Judicial Review of the Prison Administration in China

Zhou Li
(China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

【Abstract】Penetration of the theory of special power relationship and the misunderstanding of the nature of the behavior of prison management result in the long term isolation of prison management from the scope of judicial review, leading to the prisoners' rights and interests failing to be safeguard. Prison management behavior being brought into the judicial review is of great significance. Based on the special status of prisoners, only daily and important issues can be sued if they cannot receive any internal relief.

【Keywords】behavior of prison management; appeal of the case; scope of judicial review

【作者简介】周丽（1990-），女，山东莱芜人，中国政法大学研究生院法学院2013级宪法与行政法学专业硕士研究生。

【收稿日期】2015-05-21

【文章编号】1671-5101(2015)04-0025-03

【文献标识码】A

【中图分类号】D902.11，DF87