从国家自主贡献承诺 看全球气候治理体系的变化

■文/冯相昭 刘哲 田春秀 王敏

从国家自主贡献承诺 看全球气候治理体系的变化

Changes in global climate governance system from the perspective of Intended Nationally Determined Contribution commitment

■文/冯相昭 刘哲 田春秀 王敏

国家自主贡献（INDC）是在2013年华沙气候变化大会上提出的“自下而上”减排承诺机制。与《京都议定书》“自上而下”的“强制减排”模式不同，INDC是根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称“《公约》”）缔约方会议有关决议的要求，由各国自主提出应对气候变化的行动目标。2014年的利马气候变化大会明确了INDC原则，并对其所需基本信息提出了要求。

按照相关规定，各国须在2015年10月前提交各自INDC文件，并藉此作为12月巴黎气候变化大会的谈判基础，用于推动2020年后全球气候治理新秩序的建构。截至2015年10月22日，共有153个缔约方提交了INDC。对比所提交的INDC文件发现，各国在减排承诺形式、减排目标、基年和目标年选择、涵盖部门以及温室气体种类等方面均存在差异。值得注意的是，现行INDC承诺机制可能会对后2020年全球气候治理新秩序的构建带来一定影响和变化，即在一定程度上动摇了“共同但有区别的责任”原则；“自下而上”承诺机制可能成为未来各缔约方减排权利义务划分的主流模式等。

一、整体情况

（一）INDC提交情况概述

截至2015年10月22日，UNFCCC网站上共提交了126份INDC文件，涉及153个缔约方，约占缔约方总数（197个）的77.7%。根据世界资源研究所估算，已提交INDC国家在2012年的温室气体排放总量约占当年全球的86.5%。

从提交时间来看，欧盟（28国）、美国、俄罗斯、加拿大、日本、澳大利亚、韩国、墨西哥以及中国等主要经济体在2015年6月底之前提交了自己的INDC，而南非、巴西和印度几个基础四国成员国则分别在9月25日、9月28日和10月1日提交。

从文件本身来看，各缔约方已提交的INDC文件篇幅长短不一。篇幅最短的是附件Ⅰ国家阵营中的冰岛和俄罗斯，不足3页。比较而言，非附件Ⅰ国家提交的INDC文件篇幅更长，最长的当属中国，长达20页，这在某种意义上也体现了中国对于气候变化谈判和国家自主贡献承诺的高度重视。

（二）中国提交INDC的主要内容和各方反馈

中国提交的INDC文件《强化应对气候变化行动—中国国家自主贡献》不仅重申了哥本哈根协议提出的2020年应对气候变化目标，而且明确提出了2030年量化行动目标，即二氧化碳排放总量在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%；非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右；森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。此外，还大篇幅阐述了中国应对气候变化工作已取得的成效、未来政策与行动以及2015年巴黎气候协议谈判的立场。

对于中国提交的内容翔实的INDC文件，国际社会给予了高度肯定。联合国秘书长潘基文在6月30日通过发言人发表声明称，中韩两国当天提交的国家自主贡献文件有助于营造势头，为推动巴黎气候变化大会并增进互信做出了重要贡献。美国白宫称赞中国此举为推动巴黎气候变化大会达成协议提供了“持续动力”。作为巴黎气候大会的东道国，法国奥朗德总统对中方提交的INDC表示欢迎，认为其确认了中国在“生态文明建设”方面的承诺。

一些国际权威智库也积极评价了中国的INDC承诺。世界资源研究所就中国提交INDC文件发表声明称，中国发布气候行动计划，展示了其应对气候危机的坚定承诺。世界自然基金会认为，相比于2014年底中美发布的气候变化联合声明，中国新提交的INDC文件，更平衡、更全面、更明确地展示了中国气候立场，为2015年底巴黎气候变化大会达成全球新协议传递了积极信号。

二、要点分析

由于各缔约方没有就INDC文件应该包括的内容达成一致，因此缔约方会议决议并未就此制定统一报告规范，这导致已经提交的这些INDC文件形式和内容各异。从已提交INDC文件涵盖的要素来看，所有缔约方的INDC都包括了减缓内容，其中所有附件Ⅰ缔约方均避谈适应，而所有非附件一缔约方的INDC都在不同程度上涉及了适应问题，墨西哥甚至承诺了适应的量化目标，即到2030年最脆弱城市减少50%等。此外，一些非附件Ⅰ缔约方，如埃塞俄比亚、摩洛哥和墨西哥，在其INDC中还提及了资金、技术与能力建设等方面的支持信息。针对减缓目标承诺方面，各缔约方的INDC更是表现出了很大的差异，具体总结如下：

（一）减排承诺形式、基准年和目标年选择

温室气体减排承诺形式多样是目前已提交INDC文件的一个重要特征。现有表现形式主要包括相对于基年的绝对量减排、相对于基准情景（Business as usual, BAU）的绝对量减排、强度减排和排放峰值年四种方式，其中欧盟、美国、俄罗斯、加拿大、日本、澳大利亚等主要发达国家和巴西都采用了固定基年绝对量减排目标的形式，墨西哥、加蓬、摩洛哥、埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、安道尔、韩国、阿尔及利亚、刚果采用了相对“基准情景”（BAU）绝对减排的形式，中国、新加坡和墨西哥则采用了碳强度减排的目标形式。此外，一些缔约方还承诺了峰值年目标，如墨西哥承诺将于2026年底前碳排放量达到峰值,中国和新加坡则提出将在2030年左右排放达峰。

目标年和基准年选择也不尽相同。除了美国和加蓬选择2025年作为目标年，其他缔约方均以2030年作为目标年。就基准年而言，大多数缔约方选择1990年或2005年，墨西哥、日本选择2013年作为基准年，加蓬则将2000年作为基准年。

此外，一些国家还提出了2050年远期目标，例如欧盟提出2050年比1990年减排80%-95%，美国提出2050年减排80%或者更多，瑞士提出2050年比1990年减排70%-85%，挪威提出2050年实现碳中性，墨西哥提出2050年比2000年减排50%等。

（二）目标涵盖部门和减排气体种类

在目标涵盖部门方面，几乎所有缔约方的减缓目标均涵盖所有经济部门，安道尔则仅涵盖能源和废弃物处置领域。在目标涵盖的温室气体种类方面，附件Ⅰ缔约方的减排目标都包括了《京都议定书》规定的六种（不包括三氟化氮NF3）或所有七种温室气体（含NF3）。非附件Ⅰ缔约方涵盖的温室气体种类有所差异，如中国的量化承诺目标中仅涉及二氧化碳,减排难度无疑最大；非洲的加蓬、摩洛哥、埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、阿尔及利亚、刚果民主共和国以及美洲的哥伦比亚、特立尼达和多巴哥等只承诺了常用的三种温室气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮）减排目标；墨西哥则不仅涉及了除三氟化氮之外的6种受控温室气体，而且还提出到2030年短寿命气候污染物之一——黑碳的排放将在BAU情景下减少51%。

（三）报告和核算

从与《京都议定书》核算规则衔接的角度看，瑞士明确提出了2021-2030年时间段的减排目标，这与《京都议定书》的规定类似，新西兰、挪威也在贡献中提出将进一步制定2021-2030年时间段的排放控制目标，而根据欧盟排放目标的内部落实执行机制，欧盟也将制定类似的时间段目标。

（四）法律属性

尽管提出自主贡献承诺目标被视为各缔约方的国家自主行为，目前在《公约》体系下也并没有确定的国际法律属性，但就目前已经提交的贡献看，其承诺减排目标的法律属性有所不同，所依据的法律法规也有很大差异。欧洲理事会（首脑会议）已于2014年10月就此问题达成一致，欧盟委员会计划在2015-2016年将法案提交欧盟理事会和欧洲议会进行表决，因此欧盟提出的贡献有望得到法律的批准。瑞士和挪威业已将自主贡献目标提交议会，有望得到批准。俄罗斯表示现行2020年减排目标是国内法案予以确认的，2030年贡献也将拥有相同的法律属性。美国、墨西哥和加蓬贡献的法律形式不明，在提交的自主贡献信息中，三国都指出有多项国内法律和相应的规定，能够保证其减排行动的落实和目标的实现。但根据既往经验，美国国会不太可能通过一部法律来认可这一贡献目标；而墨西哥已经于2012年通过了《气候变化原则法》，有望对其做出必要的修订，认可贡献目标。

（五）是否利用国际碳交易市场机制

针对是否利用国际碳交易市场来实现减排目标，目前欧盟、美国、俄罗斯和加蓬等国明确表示不打算利用国际碳市场交易机制实现自主承诺减排目标，挪威提出除开展国内减排行动之外，将仅利用欧盟排放贸易机制。

此外，就自主贡献目标的公平性和力度而言，除中国和塞尔维亚外，大多数缔约方的INDC文件在此方面均有阐述。力度方面，缔约方一般指出各自承诺的减排目标与实现全球2℃温升目标或IPCC第五次评估报告提出的到2050年全球温室气体减排40-70%的要求相符。针对公平，各缔约方一般使用排放占比小、人均排放低等措辞来描述。

三、INDC对后2020年国际气候治理体系的影响分析

（一）INDC在一定程度上动摇了UNFCCC的基石--“共同但有区别的责任”原则

《联合国气候变化框架公约》明确了“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家在全球应对气候变化进程中率先垂范。时至今日，发达国家的人均历史累计排放仍普遍高于500吨碳，而发展中国家的这一数据从几吨碳到几十吨碳不等，远未达到发达国家的平均水平，发达国家的历史责任没有改变。因此，关于INDC的形式和内容，发展中国家仍应以《公约》原则为指导，要求发达国家承担量化减排义务，并对发展中国家的减缓和适应行动给予充分支持。从目前几份发展中国家提交的INDC来看，对国家资助贡献的条件，即对发达国家所应给予支持的要求，阐述明显不足。这将给未来谈判带来困难，很容易使INDC成为发达国家曲解“共同但有区别的责任”原则的工具。

“创新是企业的灵魂，人才是企业发展的基础，为改善民生做好服务是企业应承担的社会责任。”新兴铸管股份有限公司总经理张同波在2011年11月“管道在水利行业中的应用研讨会”上的一席话，道出了企业发展的真谛。会后本刊记者采访了张同波总经理。

（二）弥合INDC与2度温升目标之间的差距将成为未来谈判难点

各国已达成普遍共识，认为全球温升在2050年前控制在2度以内则能使人类社会在较大的概率水平上控制气候变化带来的巨大风险和损失。2008年的“八国峰会”上，各国达成进一步共识，认为“到2050年温室气体排放量至少减半”，便可在很大程度上实现全球温升不超过2度目标，即到2050年，全球温室气体排放应至少在1990年基础上减排50%，其中发达国家至少减排80%。而从目前已经提交的INDC进行保守估算，与1990年相比，欧盟削减40%、挪威消减40%、俄罗斯消减25-30%、日本约削减19%、美国约削减15%；加拿大、新西兰的排放量分别增加约6%和44%。可见，附件Ⅰ国家的减排承诺雄心不足，个别国家甚至出现大踏步倒退；非附件Ⅰ国家的减排贡献亦与2度目标的实现差距甚远。未来的全球气候治理如何弥合2度目标差距将成为工作难点。首先，这种自下而上的贡献方式没有区分发达国家和发展中国家的贡献性质和是否附加条件，同时也无法保障发达国家为实现2度目标进行必要且充分的量化减排承诺。其次，这种贡献方式没有统一的计量方法，在核算其距离2度目标差距时，在方法论方面尚未达成共识。第三，这种贡献最终以何种法律形式呈现，如何对各缔约方实施排放约束也没有明确，为其后续履约设下了障碍，各方需密切关注履约、核查、奖惩等环节的后续谈判，完善《公约》体系的透明度机制。

（三）INDC与巴黎协议如何挂钩尚难确定

关于“巴黎协议”的法律形式，目前多数人判断将是“核心协议+附件/缔约方决议”的形式。而谈判场上关于INDC的地位和法律性质也存在争议。有缔约方认为核心协议就应该是以减缓为主要内容的INDC；有缔约方认为INDC应作为核心协议的附件，具有共同的法律效力，并定期评审和更新。这两种观点都将使INDC在未来的气候治理框架中发挥更为重要的作用。此外，也有缔约方认为INDC目前不具备各方谈判的基础，在各方原则立场尚未足够接近的情况下，INDC无法作为主要谈判要素成为“巴黎协议”的主要内容，而应该以缔约方决议，或者更为松散的形式存在，留待后续谈判进一步落实。这种观点给关于INDC的争论，如厘清围绕INDC的气候公平和正义等原则性问题留下了充分的空间，但是在操作上存在诸多障碍，很难在“巴黎协议”中达成具体的内容。从发展中国家的立场来看，INDC的谈判应该更加关注原则和立场问题，特别是发展中国家在减缓和适应行动的贡献中获得何种资金、技术和能力建设等方面的支持，将是未来谈判应关注的重点。如果无法得到具体的支持内容，起码应该在“巴黎协议”中获得相关谈判的授权，为后续谈判留有余地。

（四）INDC可能使“自下而上”承诺机制成为全球气候治理体系主流模式

自从2013年华沙会议上提出INDC，气候治理体系中一种“自下而上”的承诺方式和行动组织方式逐渐成为了主流。虽然这其中存在着巨大的风险，为全球应对气候变化的行动增加了更多的不确定性，但趋势似乎很难扭转。发展中国家应该意识到这种变化，一方面，仍需要在《公约》主渠道内进行积极而有建设性的谈判，争取更多的公共支持来完成未来的减排行动；另一方面，要充分注意《公约》主渠道之外的多方行动，如其他国际组织、城市行动、行业行动、私人部门等对气候变化问题的关注，并在这些领域秉承《公约》原则，尽量争取发展权益。《公约》的原则仍应是未来国际气候治理体系的指导原则，这样，发展中国家虽然在形式上出现《公约》主渠道下阵营的分化，但仍能在其他领域最大程度的维护发展权益。

四、启示和建议

第一，各国提出INDC的方式方法值得中国借鉴。

多数附件Ⅰ国家的减排气体涵盖《京都议定书》及其《多哈修正案》涉及的7种温室气体，绝大多数非附件Ⅰ国家至少将减排气体范围覆盖到二氧化碳、氧化亚氮和甲烷，只有中国仅就二氧化碳进行了减排承诺，对非二氧化碳类温室气体关注不够，这在一定程度上可能会增加中国实现减排目标的难度。而且，中国对实现目标的难度阐述不足，使得中国未来在国际气候治理领域可能面临更高的期待和要求。为此，在未来关于INDC的问题上，中国应在充分性、可比性、实现目标的能力等方面借鉴和总结相关经验，不断完善中国INDC的形式和内容。

第二，中国应充分注意到新兴发展中国家在国际气候治理体系中地位的转换。未来，广大发展中国家很可能被迫地承担起更多温室气体减排的任务，新兴发展中国家将承担主要的减排份额。中国应充分认识到这种角色和地位的转换，并在谈判和履约过程中强调气候公平和历史责任，在资金、技术和能力建设等议题的谈判中尽量争取对我国有利的谈判地位。

第三，中国需重视未来气候谈判和履约过程中的协同应对。随着“巴黎协议”的出台，后2020年全球气候治理框架将逐步尘埃落定，这将影响到我国具体的产业和民生发展，主要表现在：实现INDC目标需要大量增加投资，产业调整和技术升级过程中不可避免要淘汰落后产能，这可能会引发结构性失业和其他社会问题；实现INDC中的可再生能源发展目标，势必要加速水电、太阳能、风电等可再生能源领域的发展，而这些发展过度也会对环境造成严重的破坏。为此，对于未来协议的细节谈判和国内履约问题，需要我国各部门协同应对，特别是在经济发展、能源安全和环境保护等领域，更应注重加强跨部门的综合决策能力建设，强化国内绿色低碳循环发展的合力。

作者单位：环境保护部环境经济与政策研究中心