中央对地方转移支付制度的规范化

陈少强

中央对地方转移支付制度的规范化

陈少强

《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号，以下简称《意见》）的发布是国务院根据党的十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）出台的一项重要财政改革举措，是我国财政管理制度改革的又一标志性事件。本文拟就中央对地方转移支付制度改革和完善的重点问题谈几点认识。

中央对地方转移支付结构的优化

《意见》最突出的亮点是对中央对地方转移支付特别是中央对地方专项转移支付的改革方向作了明确说明，即：增大一般性转移支付的分配比例，清理规范专项转移支付。在调整转移支付结构的同时，中央和地方的事权划分也将同步调整。

（一）逐步增大一般性转移支付分配比例

《意见》提出，要“形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度”。这是针对我国转移支付改革制度存在的问题而采取的有针对性的改革举措，也是在现行财政体制下的一种适应性财政分权。

1.适应中央对地方转移支付改革的要求

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，这有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。

但与建立现代财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度存在的问题也日益凸显，突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。清理整顿规范专项转移支付，增大一般性转移支付比例，已成为我国转移支付制度改革的发展方向。近年来，中央对地方的一般性转移支付占比不断提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。按照《意见》要求，我国将进一步增加一般性转移支付规模和比例，逐步将占比提高到60%以上。

2.推进中国式财政分权

《意见》的出台，还有一层更深层次的寓意，那就是推进中国式的财政分权。财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务，必要的财政分权是理顺中央和地方财政关系的重要基础。

就财政收入而言，市场经济国家财政分权主要表现为税权和举债权的下放。财政分权也因国家的单一制和联邦制性质而有所不同。一般而言，单一制国家中央政府对地方政府的控制力度大一些，联邦制国家中央政府和地方政府财政则相对独立，许多州以及政府都有独立的举债权和税收立法权。

我国为单一制国家，中央政府对地方政府的控制相对多一些。这也与我国的国情有关。历史上，因财政分权过度导致中央政府财政困难甚至政局不稳的情况多有发生。改革开放之后到1994年分税制之前，我国也因财政过度分权导致中央财政十分困难。因此，我国对税权、举债权的控制一直都集中在中央政府层面。后来，由于地方政府绕过原《预算法》第28条的规定而大规模举债，产生一系列问题，中央政府才开始尝试中央代发地方

债、允许地方政府举债试点以及在新修订的《预算法》中允许地方政府可以在中央政府审批下有条件举债。不过，由于地方政府举债从评估、审批到正式推出，需要较长时间，地方政府举债制度的创新近期并不能为地方政府带来显著的财政收益。就税收下放而言，由于担心税政权力的下放会扰乱市场公平竞争秩序，中央政府不仅不鼓励税权下放，而且要强化税权的上收。

在举债权下放短期效果不明显、税权下放受到严格控制的情况下，财政分权的最后一条路径就是寄希望于地方政府的转移支付收入。国家通过调整转移支付结构，增大了一般性转移支付的规模和比重，相应增大地方政府自主可用财力。这种“财政分钱”改革也将带来财政分权的改革：国家通过把财政专项转移支付整合为一般性转移支付，将中央各部委分散的直接控制转变为中央政府统一的间接引导，有效避免地方政府“跑部钱进”和恶性竞争，既整合了财政资源，又提高了地方政府统筹能力。

（二）转移支付结构优化与政府事权调整并行

国家在调整转移支付结构的同时，也在着力调整政府间事权和财政支出责任的划分，以实现各级政府事权和财力的匹配。

与转移支付类似，政府事权和财政支出责任的划分也较为复杂。长期以来，中央和地方事权划分依据不充分、责任不清晰、支出不合理的现象较为普遍。现行宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，至于中央和地方事权如何划分并没有充分的依据，实践中经常是通过不稳定的制度框架（如文件）等形式来执行。在事权划分的边界上，除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府履行了大量中央政府应承担的职责，中央政府虽然通过大量专项转移支付给予支持，但上下级政府事权和财力不匹配的现象经常发生。在部分事权划分方面，中央事权缺位和越位的现象并存：一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全、跨区域司法管理乃至养老保险、基础教育等等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统一起来；另一方面，中央政府过多介入学前教育、农村改水改厕、村容村貌等地方性事务。在财政支出方面，2014年中央政府集中了全国财政收入的46%(如果考虑政府基金性收入，中央政府集中的收入占比为35%)，中央政府财政支出占全国财政支出的比重只有15%（如果政府考虑基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英国、美国和法国的中央预算支出占比均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。作为单一制国家，我国中央政府直接支出占比明显偏低，中央事权明显不足。

考虑到政府事权和财政支出的惯性运行，短期内大幅度调整政府间事权划分格局也有困难。当前和今后一段时期，应将财政支出分为中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事权支出，以便于管理。因此，《意见》提出，“属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施；随着中央委托事权和支出责任的上收，应提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少委托地方实施的专项转移支付。属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移

支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。”

中央对地方转移支付管理的规范化

（一）明确转移支付的归属

《意见》根据“桥归桥、路归路”的原则，对转移支付的性质进行了划分，并明确了转移支付的改革取向。

一是清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

二是清理整合专项转移支付。根据专项转移支付的不同性质和发展的不同阶段，《意见》要求对转移支付进行分类清理整合。属于中央委托但由中央直接实施效果更好的支出，原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目，以及少量的中央委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。我国专项转移支付项目已从2013年的220个压减到2014年的150个左右，减少了1/3，2015年专项转移支付数量将进一步减少。

（二）完善转移支付的管理办法

一是加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。建立激励约束机制，采取适当奖惩等方式，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。

二是改革和完善转型转移支付管理办法。《意见》指出，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，逐步改变以收定支专项管理办法。严格控制新设专项，以控制专项转移支付的规模。规范专项资金管理办法，做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。

（三）强化转移支付的预算管理

在预算管理方面，《意见》根据新的《预算法》、国发〔2014〕45号文等法律法规的要求，对转移支付下达的具体时间作出了明确要求，使各方有一个清晰的预期。同时，《意见》要求推进一般性转移支付和专项转移支付的公开透明，并做好绩效评价工作和相应的预算统计工作。

中央对地方转移支付分配和使用的规范化

首先是资金分配的规范化。专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。《意见》指出，专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配，并对项目法或因素法的适用对象作出了明确说明。此外，《意见》提出对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。目前，中央政府着力推行的竞争性分配专项转移方式基本上符合《意见》的要求。

针对各界普遍关注的专项转移支付要求地方配套问题，《意见》明确指出，除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。由中央和地方共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。

《意见》对专项转移支付使用也列出了“负面清单”。除中央委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设，以防止一些地方借机增加“三公”经费支出。

最后，《意见》要求加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制。

作者单位：财政部财政科学研究所