组织重构提升监管效率

陈道富 王刚

组织重构提升监管效率

陈道富 王刚

陈道富，经济学博士，国务院发展研究中心金融所研究室主任

伴随经济发展步入新常态，无论是资产规模、业务形态、商业模式、关联性还是复杂程度，银行业都发生了翻天覆地的变化，对银行业原有的监管模式有效性提出了严峻挑战。银监会适应市场变化，主动通过优化内部组织和管理架构，提高监管效率。纵观此次改革，可用分离、整合和放权三个关键词概括。

一是分离，推动监管规则（Regulation）制定与执行(Supervision)、审慎监管与行为监管、监管事务与行政事务、现场检查与监管处罚的分离。监管规则制定与执行分离，实质上从机构设置入手建立起内部制衡机制，有助于压缩执行部门和人员对规则的解释空间和自由裁量，降低执法随意性；审慎监管与行为监管分别对应不同的监管理念、监管目标和监管方式，将其分离有助于沿专业化路径提升监管效能；监管事务与行政事务分离有助于突出银监会的监管主业，整合有限的监管资源向一线倾斜。整合后的22个内设部门中监管部门占17个，监管处室从85个增加到105个，占处室总数的78%。现场检查与监管处罚分离，有助于提升银监会依法行政和依法履职能力。由法规部负责监管强制和处罚措施的统一协调与决策，承担行政处罚委员会和行政复议委员会的具体工作，为被监管主体申请行政救济提供了清晰的路径与空间，有助于确保监管的公平与公正。总的看来，四个分离实施后，有助于从规章制度的制定、日常监管、现场检查、行政处罚与复议四个方面构建和完善相互制约的监管全流程制度框架。

二是整合。首先，在改造统计部和吸收合并政策研究局宏微观审慎政策处的基础上，设立审慎规制局，既牵头非现场监管，又统一负责银行业审慎经营规则制定，终结了以往各监管部门可以自行、分散制定监管政策的治理安排，有利于形成清晰、简明、完整的监管政策体系，确保监管规则的科学性、严谨性和一致性。其次，在改造案件稽查局基础上，整合分散在各部门的现场检查力量，单设现场检查局，并明确按照“信息共享、查处分离和适度结合”的原则，在市场准入、日常监管、行政处罚等方面加强与其他部门联动，有利于提高对违规经营行为和违法违规案件的查处力度，增强监管威慑力。最后，在改造融资担保部的基础上，并入原合作部农村金融服务监管处、银行二部的小企业办等，整合对小贷公司、网贷、融资性担保公司等非持牌机构的监管协调职责成立普惠金融工作部，有助于强化监管协调的汇总推进。

三是放权。在明确风险监管主体责任前提下，清减下放行政权力。调整后银监会只对政策性银行、五大行、股份制银行及四大资产管理公司承担风险监管主体责任，对地方性法人机构保留新设筹建、市场退出、重组改制和破产重整四项准入权力；派出机构除对全国性机构承担监管协助责任外，主要承担地方性法人机构的风险监管主体责任。在放权的同时，建立对派出机构的后评价机制、行政许可负面清单和问责清单，实现差异化授权和问责。这既是银监会落实中央简政放权要求，在垂直管理体制下完善内部授权与制衡管理制度的

具体举措，也是监管资源匮乏而编制不增，现有“小总部”的监管组织架构严重制约监管资源集约化水平提高的大背景下，落实风险监管主体责任的必然选择。

银监会主动适应环境变化推动组织重构，给我们提供了一次回归本源、反思宏观管理效率和监管理念的机会。银监会的组织重构涉及管理要素的分解和重新组合，本质上是监管理念的调整、外显和固化。

一是从银监会的组织重构反思宏观监管框架。银监会的组织重构，是应对金融运行与监管冲突的一次尝试，它启发我们在现实的金融运行中重新思考我国监管框架，重视宏观管理效率问题。监管是在微观主体有能力也有意愿自负其责基础上弥补市场缺陷的，一般承担三类职责：一是保证微观主体处于审慎经营区间（有限责任+高杠杆）；二是确保市场实力基本均衡（投资者和消费者保护+反垄断）；三是维护公开公平透明的市场秩序（行为监管）。在监管实践中，我国每个监管机构往往同时肩负三类职责：“促进所管辖金融机构的安全性和稳健性，保护金融消费者和确保公平竞争”。此外，特殊时期还需要通过监管政策的调整，促进政府的经济和产业政策目标。长期以来，我国产业、金融、财政相互交织，宏观调控、金融发展、金融监管及金融机构的经营、风控行为界限模糊，无法完全发挥各自的积极性，也无法清晰问责。当前的金融运行与监管冲突已超越单个监管部门，其实质是国家宏观管理和监管理念如何进行必要调整以适应现实金融运行的内在要求。唯有通过宏观管理和监管部门的理念重塑与组织重构，才能有效应对。宏观调控部门、金融监管部门及各类金融机构也需要如银监会一般，进行分离、整合和放权，以提高宏观管理效率和微观治理成效。在进一步完善微观主体治理机制的基础上，更需要跨部门的更为密切和常态化的协调联动，需要国家金融治理高度的顶层设计。

包月阳 摄

二是平衡银监会内部的“分离”和“协调”问题。银监会的组织改革，在整合监管、行业发展、消费者保护和金融稳定等完全不同的职能，也试图整合各类监管理念，既有机构监管，也有功能监管；既有微观审慎监管，也有宏观审慎监管；既有审慎监管，也有行为监管和投资者保护。经济学理论表明，分工的深化，有助于提高经济效率，但会增加协调成本。分离和分权，在专业化的同时，也提高了监管机构内部的协调难度。如何保证规则制定和监管实践相一致，如何保证非现场和现场监管的协调配合，如何协调新兴普惠金融与传统金融部门之间的监管理念、监管规则和监管实践，如何处理银监会与其派出机构之间的分工合作，都将考验银监会的智慧。银监会迈出了重要一步，也是具有巨大挑战的一步，必将为我国金融监管实践提供宝贵的经验。

三是监管资源问题。“巧妇难为无米之炊”，提高监管效率，还有赖于合理配置必要的监管资源。2010年国际货币基金组织和世界银行对我国金融部门进行了评估，其中“监管资源严重不足”是其对银监会监管有效性评估的重要结论。但五年来这一情况没有得到根本改善。银监会成立12年来总编制人数基本不变，保持2万多人的规模，许多县级监管办事处只有3-5个工作人员，但可能监管着上百个机构实体，资产规模总计数10亿元。随着地方金融机构的不断发展，可以预期未来基层监管压力还将持续增加。